加强社会管理与创新社区自治课件

1、创新社会治理与深化社区自治 徐中振 研究员 上海社科院“社会治理研究中心”主任 上海市社区发展研究会常务副会长一、社会建设理念与实证案例启示二、社会管理面临的新形势、新挑战三、居委会自治家园项目的探索与深化 一、社会建设理念与实证案例启示 1、中央社会建设的发展思路 一是2006年10月十六届六中全会提出建设“和谐社会”的战略任务；二是2007年10月十七大提出“科学发展、社会和谐”与推进以改善民生为重点的社会建设；三是2011年2月中央召开省部级领导社会管理创新研讨班，要求激发社会活力和多方协同参与。 四是党的十八大报告提出：必须加快推进社会体制改革。要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、

2、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。 十八大报告：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，解放和增强社会发展的活力，成为社会体制改革和全面深化改革的基本方向与战略目标。 2、几个实证调研案例的启示 党的领导服务功能与群众需求认同 一份社区党建调查问卷，一方面对基层党组织有很高评价，另一方

3、面问到群众留下印象最深、评价最好内容时，受访者回答“组织了老年旅游”，这与基层党组织向上级汇报的重点工作内容反差很大。 党的社会工作机制与群众参与方式 一位优秀的党支部书记退休后去做老年协会工作，在开展一些受群众拥护的活动时，与现任党支部书记发生了冲突。在她谈到两种不同角色感受中的启示：一是老年协会工作更加开心，来源于群众高兴满意；二是没有钱办了很多事，群众的主体性参与。 戴老师议事厅的三件事-“上海市居委会自治家园”案例（见后） 青年社工小周等两年间有效工作，促成22位农村上访妇女完全息访 女青年周继华等“维稳妈妈”项目社工，从2009年2月至2011年2月期间，在浦东66位都曾进京上访的妇

4、女中开展工作，两年间的成效是使22户完全息访（见后）。 二、社会管理面临的新形势、新挑战 第一，中国市场经济制度改革促进了自主性的社会领域逐渐形成，各类社会事务急剧增加，但是社会管理和社会服务的功能职责仍然被局限于单一的行政性领域，社会管理的公共领域和公共财政体制尚未形成，社会管理的公民主体和责任意识尚未形成，政府行政管理的压力和风险将不断增大； 第二，通过十多年社区建设的发展，实现了城市管理重心下移，基层社会的管理得到加强，但是社区街道、居委会组织的主要功能目标表现为承担暂时性托底和随机性维稳的职责，社会管理缺乏系统协调的社会公共政策体系的主导，难以形成持续长效的社会管理的制度环境； 第三，

5、各类社会组织获得了一定发展，但是部分社会组织的行政化倾向和部分社会组织的私益化倾向比较突出。实现中央提出“交给市场和社会”的改革原则和取向，需要公共政策指导支持，需要形成社会组织协同公共管理和公共服务的结构性地位和社会化功能； 第四，社会转型促成各类遗留问题累积和显现，不时出现党政机构与利益诉求群体的两极对峙的状况，但是缺乏利益相关方的多元博弈和平等协商机制，缺乏社会公共领域和第三方参与的协调仲裁机制，对于群体性冲突事件难以从行政管理的政策性处置逐步向社会管理的制度化安排转轨； 第五，随政府加大公共物品提供，建设一大批社区文化活动中心、社区卫生服务中心、社区老年活动室等公共设施，但是产权主体确

6、立、管理机构属性、营运资金保障、人员待遇标准等缺乏统一的公共政策指导和操作实施机制，管理的缺位严重影响这些公共设施充分有效地发挥效率和效能。社区属性：长期困扰的居委会行政化等问题。行政化：自上而下的街-居纵向体制与社会网络关系：负担重：行政条线组织下达任务与居民自治事务；单位化：组织成员专职化与民意代表自治属性；第七届居委会“一居一站”改制引发的新问题：边缘化：社工站与街道行政组织的“依赖关系”；空心化：完成上级任务与群众自治事务的功能冲撞。（议行分设：业主委员会与物业公司不同关系启示） “维稳妈妈”案例：做了什么、怎么做 1、以家庭服务和优视理念介入上访妇女群体。社工小周注重了解困难、需求和

7、兴趣爱好，帮助解决上访户家庭生活困难和子女就业等。 2、为上访妇女开展医疗体检和组建跳舞队合唱团，鼓励她们回归融入新的社群关系。“通过组织各种活动，让她们觉得自己生活丰富有趣，逐渐不再想上访的事情。” 3、平等、关爱地对待这些上访户。组建他们子女参加世博知识竞赛获第一名，居委会认识到上访户有积极一面逐渐接纳参加社区活动。 4、组织敬老公益活动。编制毛衣帽子、包粽子去敬老院慰问。“她们发现别人感激和称赞，觉得也能做有意义的事，都非常高兴和鼓舞”。 5、发挥有组织能力者开展志愿者活动，5人参加世博道口志愿者，最近又有10人加入新区创建文明城区的志愿者队伍。 6、有上访户被另外一个上访户诈骗了购房钱

8、款，帮他们追回钱后很激动。“这件事后就更加信任我们，觉得是真心帮助他们。” 7、上访群体搞春节聚餐会时，小周也组织活动，说服茶馆老板将每位58元降价为38元。大家称赞小周这次活动搞得很成功、很开心。 社工小周与上访妇女建立信任关系，使她们与上访群体关系疏远了。“上访妇女经常对我说，你们这么帮助我们，组织这么多开心活动，我们是这么好的朋友，我都不好意思再去上访了。” 组织参与社区文体活动丰富了日常生活内容；组织参与敬老爱幼和志愿服务等公益活动，转变了行为方式和生活方式，培育发展了新的社会交往关系和社会身份角色；这些妇女逐步形成参与社会活动的自信，获得了积极健康的社会心理与人格追求，转变了对社会的

9、认同。 “维稳妈妈”案例提出的问题：购买公益服务项目的定价偏低；公益服务项目的可持续发展机制；公益服务项目评估和税收、审计等政策。 三、居委会自治家园项目的探索与深化 1、社区治理结构和运行机制 社区自治的组织类型 权力型组织： 党支部、居委会、业委会 服务型组织： 物业公司、社工站、公益组织 活动型组织： 老年协会、文体团队等 社区组织关系具有网络结构特性，目前街 道居委会呈现为纵向行政性体制特征。 社区治理的功能和机制 一是开发居民自治的组织资源和组织要素（专业委员会、团队和志愿者骨干）； 二是提高居民自治参与的动员能力（广泛联系各类社区单位和居民活动组织，调动业委会等自治组织积极性）；

10、三是创新自治工作机制（围绕服务项目、活动项目完善自治参与和民主协调机制）。 2、“居委会自治家园”理念与思路 基本理念与主旨 “居委会自治家园”项目由上海市民政局、上海市社区发展研究会、上海东方家园社区事务推展中心组织推进，21个入选项目，2009年5月至2010年4月实施完成。2011年至今实施“提升、拓展”的第二阶段目标。传统居委会自治家园一期自治家园二期居委会条线工作专业委员会团队、楼组居委会条线工作专业委员会爱心互助会葫芦缘议家社戴老师议事厅居委会自治家园理事会（功能性参与平台）团队、楼组三个类型治理结构的比较分析 当前草根社会发育的 “双轨制”状况 关系层面分析：由个体走向群体的发展

11、； 功能层面分析：由互助性到公益性的进步； 组织层面分析：由自发活动社群到功能性初 级组织； 体制层面分析：由二元多层结构到一体化网 络互动格局。戴老师议事厅的三件事 - “上海市居委会自治家园”案例 在退休居民戴老师组织下，做成了令人感叹的三件事：将浦东颇有声望的陆家嘴物业公司解聘，更换为当地的由由物业公司；将小区沿街的宾馆违章搭建的消防楼梯拆除；有效说服沿街开设的兰州拉面馆老板整治改造环境等。戴老师等草根组织参与公共事务、公共管理的行动领域和自治功能不断扩大，基层社会治理的自主性意识和主体性群体正在逐渐形成。 “爱心互助会”案例显示，自主性网络社会关系发展和草根社群组织参与公共事务、公共管

12、理的行动领域和自治功能不断扩大。 一个高档商品房小区，形成了社区公共生活中的志愿者群体，成为充满活力、颇具影响的自治组织资源。居委会一方面承担自上而下的行政性任务，另一方面又构筑空间和平台，动员吸纳、激活运作各类自治资源。 这个群体与居委会组织形成独特的碰头机制的沟通方式，有需协商碰碰头，有事聊天碰碰头，友情联谊碰碰头，有爱奉献碰碰头，有心相聚碰碰头，可以看出并没有建立正式的制度安排。案例表明，一是高端层次的群体正在以组织化、规模化的方式开始进入社区自治参与领域，二是居委会组织格局下能够形成新型的自主性网络化社会关系。 提升拓展居委会自治的制度与机制 党的十七大提出建立“基层群众自治制度” 八

13、大自治功能的组织平台 十大居民自治的参与机制 八项民主管理的会议制度 注重体现居委会的功能职责主要在于培育社区熟人关系、构建社群活动网络、组织群众讨论社区事务和引导参与社区自治活动，形成社区公共服务和民主治理新格局。 目标评估：“两个60%”的“社区共同体” 从上往下看，居委会60%的工作内容（会议议题、工作手册记录等）注重来自居民反映的情况问题和意见建议，考察居委会组织群众讨论社区公共事务和参与自治的功能职责。 从下往上看，受访居民的60%能具体表达与居委会工作系统、活动、设施关系状况，考察群众对居委会组织的认知、参与和评价。 居委会自治的不足和问题： 投入居民区各类经费资源的使用配置没有成

14、为动员居民自治参与的动力和方式； 各类组织没有自治运作，如居委会几个功能性委员会的组织资源被严重放空了； 社区中各类草根活动群体缺乏与居委会自治组织的体制化、机制化的连结纽带。传统居委会自治家园一期自治家园二期居委会条线工作专业委员会团队、楼组居委会条线工作专业委员会爱心互助会葫芦缘议家社戴老师议事厅居委会自治家园理事会（功能性参与平台）团队、楼组三个类型治理结构的比较分析 还社会与社会，就是必须回归社区的本质，探索居委会实现社区自治的转型路径和体制目标，深刻把握社会变迁和社区三类治理结构的历史发展趋势。 “自治家园”项目一是重视挖掘有活力的草根文体团队的组织细胞和参与骨干等资源要素；二是深化

15、完善居委会组织的自治发展内涵和自治运行能力；三是规划建构居委会自治的参与性平台、模式性制度和规范化机制。居委会条线工作专业委员会团队、楼组 传统居委会组织结构。约8位专职人员，负责治保、调解、文教、计生等“条线”委员会工作，对应街道行政科室布置的任务。“上面千条线、下面一根针”表达了对上负责的功能结构和体制特征。专职人员的“例会”制度类似于行政机构的办公会议，“单位化”居委会干部解决困难问题主要依赖来自上面的“政策性资源”，忽略了开发运作社区共同体的“社会资本”。居委会条线工作专业委员会爱心互助会葫芦缘议家社戴老师议事厅 “自治家园”一期项目的治理结构。我们发掘梳理出包含草根组织的社群体制模式

16、。基本判断是：城市基层社会孕育生长出了丰富多样的“自治资源”，互助性邻里交流活动、趣缘性团队互动关系、社群性协同治理行动等自组织形式。但是这些“资源”没有成为居委会实现社区自治的“组织要素”，出现了“居委会体制性组织”与“草根自发性社群”的脱节。外部性资源输入型服务组织的互动性结构活动性组织的自治参与作用居委会自治制度的基本结构和主体框架党支部、居委会若干领域的专业委员会（功能转型、激发活力）楼组长各类群众活动团队市场组织社会组织权力性组织的领导统筹作用功能性组织的整合协调作用网络化横向联系的自治性社区自组织结构自上而下的核心体制的工作结构三个层面与三类结构：梳理形成汇聚各类社区要素及其 互相

17、联系的总体框架，设计建构居委会的自治制度 及其一系列的会议制度、交流平台与合作机制等。居委会自治家园理事会（参与性功能平台）团队、楼组“自治家园”二期项目治理结构。改造原有自上而下的条线事务委员会，使它具有自下而上的居民参与自治的功能性组织载体。通过将草根社群自组织的自治资源吸纳和嵌入为社区治理结构的基本组织要素，促进居委会组织的体制转型和功能创新。开辟了居民走入居委会的通道路径，“自治家园理事会”成为居委会自治运行的主体结构，自治动员和组织能力大大加强，党支部居委会紧密联系群众，形成开放性公共平台和自治格局。党支部、居委会保障与福利委员会守望家园平安委员会文体娱乐委员会文化教育委员会爱心互助

18、委员会共建共享委员会民主评议委员会A沙龙（联谊性）环境与物业委员会B俱乐部（趣缘性）自治家园理事会八大自治功能的组织平台： 专业委员会（图中10扇门）是居民自治参与的实质性组织机构和公共平台，也是党支部、居委会有效组织领导居民自治的实现方式，要全面覆盖居民自治的各类功能和领域。既是居民自下而上的社区参与路径，又是居委会条线工作的渠道内容。作为居委会组织运行的主体结构，自治动员能力会大大加强，使居委会更加紧密联系群众。守望家园平安委员会爱绿护绿小组志愿者巡逻队宠物俱乐部主任（1名）副主任（若干名）联络员（居委）小区车友会该委员会的主要功能是把小区内涉及公共部位安全、小区绿化爱护、小区停车管理、养

19、宠遛狗安全等类似功能的团队组织起来，通过自治的方式，共同管理好小区，成为居委会管理小区的得力助手。 委员会组织机制：吸纳群众活动团队、楼组长等自主性参与社区事务。政府任务可购买委员会服务，减轻居委会专职人员压力。 委员会成员构成：主任（掌门人）由群众骨干担任，体现自主性。规模11人或更多，联接若干团队。改变由居委会派任务，形成主动积极在居委会场所商议自治事务的格局。 委员会资源配置：居委会6万元工作经费中的一部分提供给委员会，改变居委会直接花每一分钱，并且争取各类外部性资源支持。党支部、居委会AB共建组织楼组长社区团队若干领域的功能性专业委员会团队活动申请资助机制团队发展奖励激励机制团队的新建

20、及资助机制社区团队交流互动机制重点活动的招投标机制社区志愿服务荣誉机制社区自治民意收集机制社区管理民主决策机制社区资源配置协商机制警署物业社区自治联席会议机制十大居民自治的参与机制：自治家园理事会党支部、居委会AB共建组织楼组长社区团队若干领域的功能性专业委员会各委员会工作半月例会委员会自治每月议事会社区团队交流会楼组长沙龙例会民意咨询恳谈会听证会/协调会/评议会社区自治议事会联席会八项民主管理的会议制度：共建组织联谊会 形成居委会自治制度的基本结构和主体框架，建构一系列会议制度和交流平台，形成以党支部、居委会为核心的开放性自治格局，实现自治参与的有效性、功能的系统性和领域的完整性。 通过若干

21、委员会，使居民和各类社群组织有效参与到居委会工作体系中来，在居民区通过自治参与平台和自主管理机制得到有效组织实施，改变原有居委会人员单位化、行政化工作方式。 党支部、居委会应该经常召开这些委员会的联系会议，获得来自于居民群众的各类自治事务的议题和意见建议等。 居委会自治工作经费的资源配置，应引导社群组织参与社区公共事务。对文体团队组织的经费支持必须结合参与公共管理和服务中发挥作用情况，如提出公共议题（听证会、协调会、评议会）的数量和质量，扩大招募团队成员的状况等。 3、上海社区治理体系实验基地项目 培育社区治理的多元主体力量，拓展自治、共治的多样性资源；梳理社区治理的组织要素与社会功能；培育社

22、区、社团、社工“三社联动”的开放性工作格局；创新居民区自治与街道社区共治的互动机制与联动体制；加强党在社区治理体系建设中的领导核心地位和社会公共事务中的统筹整合能力。形成社区治理体制结构和多元治理参与新机制。 第一，梳理完善居民区各类社群团队和“自治家园理事会”等居民自组织，培育发展积极活跃的社区建设的基本自治资源。注重对文体团队、老年协会、市民分校等居民自组织与活动群体的组织化提升和功能性完善。注重确立完善居民自组织的内部结构框架、人员队伍管理和自主活动机制等。 第二，梳理完善居民自组织与居委会组织的体制性关系，拓展和充实居委会自治工作体系的基本组织要素。注重形成居民群众自组织及其活动与居委会自治工作系统之间的互动合作的关系新格局。注重形成确立党支部、居委会与“自治家园理事会”之间嵌入式、整合性的关系新格局（