老旧危楼的鉴定加固机制探索

1、老旧危楼的鉴定和加固机制探索高盛立(泰州市建设工程质量监督站江苏泰州225300)摘要从老旧危房的历史成因入手，分析老旧危房的质量责任和赔偿问题，提出老旧危房的监测、排查、鉴 定、加固措施，探索建立长效机制解决老旧危房的鉴定和加固问题。提出应由政府对老旧危房进行监测排查，通 过市场化运作，以产权人为建设方，基层政府组织、住房和城乡建设行政部门指导，多方筹措资金，进行鉴定和 加固。同时，在现有条件下，通过推进建筑质量保险机制来解决资金来源问题，对新建项目重视耐久和安全问题， 并探索超出设计寿命建筑的监测、鉴定和加固机制。关键词老旧危房 鉴定 加固 机制 探索 安全Explore reinforc

2、ement mechanism and identification of ancient unsafe buildingGao Sheng-Li(Taizhou Municipal Construction Engineering Quality Supervise Station of Jiangsu provinceTaizhou Jiangsu 225300 China)Abstract Start from the ancient unsafe building, analysis of the quality responsibility and compensation for

3、the problems of unsafe building, put forward the unsafe building monitoring, screening, identification and reinforcement measures, exploring to establish a long-term mechanism to solve the problem of identification of reinforcement of unsafe building. Should put forward by the government to monitor

4、screen, unsafe building through the marketing operation, to man-made project owner of property rights, government organizations at the grassroots level to build the administrative department for guidance, to raise funds in many ways, we identified the carton. At the same time, under the existing con

5、ditions, by promoting architectural quality insurance mechanisms to solve the problem of funding sources, the new project attaches great importance to the durability and safety issues, and explore more than design life building monitoring, appraisal and strengthening mechanism.Keywords ancient unsaf

6、e buildingIdentificationstrengtheningmechanism explore safe 0前言奉化一幢住宅的建筑垮塌，使得我国老旧危楼鉴定和加固工作更显迫切。回顾过去，粗放式 发展阶段的建筑耐久性能否达到设计年限？媒体近期曝光了深圳大量使用海砂生产预拌混凝土， 也让很多高层建筑的耐久性受到质疑。大量既有建筑的实际质量状况堪忧，很难达到设计使用年 限后再进行鉴定和加固。只能提前进行质量排查，进行必要的鉴定和加固工作。但是既有建筑安 全性排查是一项长期、复杂的工作，关键是涉及巨额的成本费用，如何建立长效的管理机制，逐 步实施排查、监测、鉴定、加固工作，是建设行业不得

7、不面对的艰巨任务。1老旧危楼的历史成因1.1技术、经济水平直接影响了建筑的耐久性建筑的耐久性受到了技术和经济水平的制约，20世纪八九十年代我国的经济和技术水平还较 低，规范标准大大低于发达国家，建筑安全的可靠性和耐久性受到一定影响。例如建筑结构的钢 材用量，经过几次修订规范，我国各类规范对建筑结构用钢量的要求不断提升，逐步提高了结构 抗震性能和耐久性。即便是建筑结构形式，以前的砖木、砖混或者预制楼面结构已经逐步淘汰， 混凝土框架、现浇楼面结构大大提高了建筑性能。因此，用现在的规范来审视二、三十年前的项 目，同样50年的使用寿命，其可靠性和耐久性是不同的。1.2老旧建筑形成于大发展、大变革的时代

8、二三十年前，我国处于大发展、大变革的年代，计划经济向市场经济转换，建筑产业正在萌 芽阶段。在当时，几乎没有合格的产业工人，“农民工”的队伍都没有形成，很多施工都是彻彻底 底的“农民”。从业技术人员没有经过岗位培训，技术能力不能满足建设要求。当时的建筑材料市 场也不成熟，各种假冒伪劣和山寨产品大量投入使用。“地条钢”、“瘦身钢筋”、“海砂”等都曾经 大量使用在建筑工程中。从业人员素质和材料市场等原因带来了无数的质量隐患，经过二三十年 的时间极有可能变成安全事故。1.3计划经济模式下政府包揽了建设全过程1990年以前的建设的工程项目，从开发、设计、施工，甚至大部分的材料供应商都是政府事 业单位或者

9、国有企业，事实上都是政府在实施大建设大发展。当时的建设模式不是成熟的市场经 济模式，甚至很长时期完全是计划经济模式，企业、政府的职责不清。计划经济的模式下，没有 市场竞争，没有建设的责任主体。福利房的制度条件下，住户对住房的质量要求也不是很挑剔， 大部分居民都满足于“有房住”，并不关心政府建设的住房的耐久性和质量隐患。没有市场环境的 约束和激励，没有消费者的挑选和评价，住房建设的质量难以保障，甚至于由于缺乏必要的施工 过程记录和档案，评估此类建筑的质量存在很大的难度。1.4计划经济下建设模式使得如今难以落实质量责任在计划经济时代，参与工程建设各方都是政府，导致的直接原因就是参建各方不能相互制约

10、， 开发、设计、施工，甚至质监，都是当地建设局的下属，建设局自己建自己管，不仅无法实现有 效的管理，而且所有的责任都无法落实。尽管建设、设计、施工单位是独立法人，可是经过了社 会变革，这些企业或事业单位大部分都已改制或注销，不可能追究这些早已不存在的单位的责任。 但是这些企业或者事业单位都是国有的，政府当年是通过企业的经营行为获取了利润或者利益的， 因此，这些单位遗留下来的责任和义务，理论上还应该由其国家承担，按照权责一致的原则，政 府无法从这些历史遗留问题中脱身。2老旧危楼的质量问题责任分析2.1建设单位应承担建筑结构的保修责任建筑的基础主体结构工程，保修年限就是设计文件规定的该工程的合理使

11、用年限。无论老旧 危房使用了多少年，只要在合理使用年限内，基础和主体结构安全出了问题，建设单位都要向业 主承担保修责任。在30年前，我国的建筑法还没有颁布，住房一般也不是通过买卖实现的， 既然建设单位向住户交付了住房，其保修责任应该是存在的。永久性建筑的合理设计使用年限一 般都不少于50年，因此，建设单位对基础和主体安全的保修责任也将延续几十年。2.2老旧危房产权变换中，质量责任是否转移随着二十世纪90年代住房改革，大部分老旧危房都由公有变为私有，这个过程中，并没有对 房屋的质量和耐久性进行鉴定。原来的公有住房，其质量责任应该由产权单位（一般是政府或者 国有企业）承担，在私有过程中，其质量责任

12、是否也转移向个人？这个问题值得推敲，因为买房 者应该保证所出售的房屋能够满足合理、预期的使用寿命，如果不能满足，这样的销售存在欺诈 或者买受人不能预见的风险，合同风险不能正常转移。从住房私有买卖合同看，只要在合理设计 使用寿命内的本不该出现的质量问题风险，不该由买受个人承担，此类的风险并没有转移到买受 人，买受人有权利向售房人追究其买卖合同中的不当行为责任。只有超出了住房的合理寿命，合 同双方可预见住房合理寿命以外的风险，关于住房质量责任的合同风险才能正常转移。2.3市场模式下建设的住房，责任主体能否承担质量责任二十世纪90年代末，建设市场主体刚刚建立，中华人民共和国建筑法和建设工程质量 管理

13、条例出台，明确了建设、施工、设计、监理等参建单位的质量责任和义务，这为质量责任 追究确定了法律依据。理论上说，从此以后的住房质量问题不再需要政府承担责任。但是，从实 际情况看，由于住房的质量不确定性，渗漏、裂缝等小问题一直是住户投诉和信访的热点，只是 由于住宅结构安全短期内没有发生大的问题，此类的投诉不多。但是，这并不表示此类房屋一旦 出现结构安全问题，参建责任主体能够完全承担责任。主要原因有3个方面，第一，建筑出现结 构安全问题涉及的维修加固资金较大，建设单位一般不会主动承担责任义务；第二，政府在拆迁 和建设过程中，参与了部分的市场行为，甚至政府有时也会成为责任主体之一；第三，建设单位 经过

14、多年的变化，经过注销、重组、拆分合并，责任主体是否能够认定还未知。一旦住户无法通 过正常途径通过建设单位维权，必然要通过投诉、信访、司法的途径寻求政府和法院的帮助。2.4业主装修和改造导致的质量责任，应由业主承担我国的大部分住房都是毛坯房交付，住户装修或者改造时经常损害建筑结构安全，例如，凿 除承重墙、新开或扩大门洞。国家相关法规对违规装修有着明确规定，一旦因为住户装修改造影 响了结构安全，住户必须为自己的行为承担责任。但是，事实上在认定住户责任时存在困难，因 为很难界定住户应该承担多少比例的责任。此次奉化住宅楼垮塌事件中，住户承认有变动结构的 改造，但这在多大程度上影响了住宅的结构安全，难以

15、界定，因此在承担加固费用时无法与责任 住户协商一致。几十位业主共有的建筑，如果结构发生隐患，通常是设计、施工有问题，同时可 能有多个住户违规改造，如何界定各自的责任比例，这是现有的鉴定技术无法做到的。只能说， 违规装修的住户必须承担因为自身过错带来的后果，特别是住户违规改造是主责时，住户必须承 担责任。但是还需要注意，住户毕竟是自然人，财产非常有限，难以承担巨额的赔偿责任。2.5房屋和土地的所有权分属于个人和国家，其责任如何界定我国的土地公有，而住房产权私有。如果由于地基条件的变化带来的质量问题，是否应该由 土地所有者国家来承担呢？例如，地下水的变化、住房周边建筑的影响导致的基础变化，或者自

16、然环境的变化导致土地不能继续承载建筑物，这类的质量问题毫无疑问应该有土地所有者（国家） 来承担。国家收取了土地出让金，就应该保证在出让年限内土地能够正常地使用。即便是人为造 成地基的变化，其土地所有人也有义务维护其所有的土地不至于影响建筑的正常使用。土地国有， 国家就有义务管理土地的正常使用，并承担因为土地导致的相关责任。2.6质量监督机构应当承担的责任我国在1983-2000年间，各级工程质量监督机构对工程进行质量核验，认定合格和优良等级， 按照谁验收谁负责的理论，质量监督站应该对其认定的“合格”等级负责，但是质量监督认定的 合格等级是在必要的工程资料和实体检查基础上做出的，建设和施工单位提

17、供的各类检测和检查 资料是否真实呢？是否存在隐瞒或者欺诈行为？ 一般而言，如果检测报告和工程资料真实，监督 机构不会把“不合格工程”判为“合格”只有认定监督机构存在“明知故犯”的情节，故意将不 合格定位合格，监督机构才必须为错误的验收结论负责。因此，“谁建设谁负责”比“谁验收谁负 责”更加适用于工程建设。工程质量监督机构代表政府承担监督责任，无论其是否参与了验收， 都只承担“监督”责任，如果在验收或者监督过程中存在徇私舞弊，确实需要承担经济责任，但 由于监督机构是委托执法，其法律责任应该有政府承担113老旧危楼排查、监测、鉴定、加固的措施分析3.1通过适当频率的监测，进行排查、评估、确认老旧危

18、楼我国2004年颁布的城市危险房屋管理规定，仅仅是对住户或住房所有人提出的房屋鉴定 进行了规定，老旧危房的管理完全处于被动模式。建筑的安全性能不仅仅关系到所有人的权益， 而且关系到邻居甚至路人、行人的安全，建筑安全事关公共利益，政府不该被动地接受申请，而应该主动进行排查。对于房龄20年或30年以上，或有质量怀疑的进行必要的监测，了解质量安 全情况。从公共利益角度出发，政府应该主动对老旧危房定期监测，并建立数据库，对监测的数 据进行收集、统计、分析、排查、鉴定，一旦确认不能安全居住，应立即采取措施。3.2老旧危房的鉴定和加固应由政府牵头，市场化运作既然老旧危楼涉及楼内几十户业主的利益，还涉及其他

19、公众利益，政府有必要进行牵头和管 理。几十户业主如果没有政府牵头统筹处理，难以取得统一的处理方案，无法解决房屋的安全问 题。政府牵头部门一般是街道办等基层政府结构，街道办对具体情况比较了解，也容易和业主进 行沟通。政府牵头组织业主采取必要的鉴定和加固措施，这个过程应该市场化，通过市场化的设 计、招标、施工，完成质优价廉的鉴定和加固，最后由业主代表和政府代表组织验收。在市场运 作中，政府（街道办等）代表着业主和公众的利益，鉴定和加固公司承担鉴定和加固业务，并对 鉴定结论和加固质量负责。3.3老旧危楼的监测普查应由政府承担，鉴定和加固由责任方承担政府排查老旧危楼的工作是一项公益事业，大量既有建筑都

20、需要监测安全性能，这应该是政 府服务社会的一项必不可少的工作。何况，土地属于国有，土地收益国有，在国有土地上的建筑 安全，政府应该承担必要的监测和检查。鉴定和加固的费用应该由责任方承担，这里的责任方包 括历史变革之前的责任方，例如，30年前的建筑建设单位可能早已不存在，如果能够追查到其债 权债务的承担人，也应该由其承担。我国现有历史情况下，大部分变革前的责任人都是国有企事 业单位，政府应当承担责任和费用。具体的监测普查一般由房管部门委托房屋质量监测机构实施 214在鉴定、加固等工作中应有的权利和应承担的义务4.1产权人应在街道办组织下实施老旧危房的鉴定和加固无论危楼的责任应该由谁承担，无论鉴定

21、和加固的费用由谁承担，业主作为产权人都应该作 为鉴定和加固的建设方，参与鉴定和加固的实施和验收。尽管可能需要街道办的参与和组织，诸 多小业主才能承担这样的具体工作，但作为产权人，小业主的权利不可替代。小业主需要推选业 主代表，需要与街道办协商，需要代表建筑所有人与鉴定、加固机构签订合同。合同的签订者可 以是全体业主委托的街道办，也可以是全体业主委托的业主代表。作为产权人和建设方，业主在 街道办的组织下实施老旧危楼的鉴定和加固14.2承担鉴定、加固费用方与产权人的权利和义务很多情况下，承担鉴定和加固费用方并不是产权人，这是鉴定和加固中特有的现象，必须专 门规范和约束产权人及出资方的权利和义务。一

22、种方案是出资方可以将费用直接支付给街道办或 业主代表指定账户；另一种方案是出资方直接受业主代表的委托参与鉴定和加固工作。出资方可 能是政府财政部门，也可能是原先的建设单位或者物业公司。总之，出资方不能指定与产权人意 愿相违背的建设方。因为房屋的鉴定和加固主要是为了业主的利益，业主担当建设方的角色最有 利于保证自身的权利，出资方应服从于业主的利益。4.3县级房管和建设部门应对老旧危房的鉴定改造实施行政监管随着我国建筑业的发展，既有建筑的监测、维护、鉴定和加固将成为政府日常工作的重要内 容。既然老旧危楼的鉴定和加固涉及公共利益，政府有必要对鉴定和加固过程进行行政监管。客 观上，由于街道办业务能力的

23、制约，街道办的工作仅仅局限于组织业主实施鉴定和加固，具体的 行政监管和引导工作，只能是房管和建设管理部门承担。房管和建设部门对鉴定、加固过程进行 指导和监管，包括对鉴定和加固机构的资质管理、对鉴定和加固行为及质量的行政监管，甚至包 括一些质量纠纷的协调仲裁。4.4质量监督机构可对老旧危房改造实施行为和实体的监督新建住房一般经过质量监督机构监督，老旧危房的改造类似于新建房屋。主要差别在于造价 低，但更主要的差别在于建设方是多户的业主。一般而言，建设项目的建设单位都是法人而不是 自然人，面对自然人这样的业主，质量监督工作存在很多的困难，监督机构极不情愿与业主打交 道。但是正因为老旧危房的改造与新建

24、住房一样，涉及公众利益，因此，政府迫切需要质量监督 机构介入。从长远看，新建住房越来越少，其质量安全压力将逐步小于既有建筑，质量监督机构 转移工作重心到老旧危楼的改造方面，也是政府必然的选择。5政府实施老旧危楼排查、监测、鉴定、加固途径的探索5.1尽快拆迁老旧危楼是当前更简洁、方便的解决方式要缓解我国老旧危房安全问题的压力，最简洁的方法就是有计划地完成对老旧危房的拆迁， 对于砖木、砖混、预制楼面结构，或者房龄超过30年的建筑，在城市改造过程中有计划地安排拆 除。我国的建筑使用寿命一般达不到设计寿命，可以预想在20世纪八九十年代建设的那一批老旧 危楼，如果真的保存到原先的设计寿命，能够正常使用的

25、比例并不高。所以，有针对性地进行拆 迁非常有必要。政府在安排城市发展的过程中，需优先考虑老旧危房的安全问题。通过政府对既 有建筑的监测和排查，确定需要尽快拆除的建筑，从根本上解决政府的后顾之忧，也彻底解决了 群众的安全隐患。5.2定期检修、维护和监测排查具有重要意义老旧危楼和人生病一样，定期体检发现问题，早发现早治疗，可以降低加固改造的费用，也 使得加固工作更容易操作。不能等到病入膏肓，加固会需要巨额的费用，筹措资金就显得非常困 难，最终难以实现安全加固。老旧危楼的改造问题，也应该以预防为主。我国应加强对住宅建筑 的维护检修，例如混凝土保护层剥落了，落实尽快修补，避免损伤混凝土机构；若发生基础

26、不均 匀沉降了，应尽快纠偏，避免继续发展。这些可以大大降低既有建筑最终发展成为危房的可能性。 5.3加固改造的资金可从物业费、财政、业主等多方面筹措由于老旧危楼形成的原因多种，有历史遗留原因，也有原建设施工单位，也有业主违规改造 原因等等。因此，可从多个渠道筹措鉴定加固所需资金。原则上可根据危楼形成的责任比例进行 分配，但责任比例的量化分配不现实，只能通过评估和谈判来实现。全体业主可委托业主代表或 者街道办组织资金分配的谈判。质量责任赔偿款、物业维修基金、物业费、财政专项资金、业主 自筹等都可以作为鉴定加固费用的一部分，只有多方筹措，才能实现最终的加固工作。6对现有建设模式的促动与设想6.1借

27、鉴校舍加固的经验，探索老旧危楼鉴定和加固的长效机制奉化垮塌事件不是偶发事件，是那段大发展大变革、重发展轻质量的历史阶段遗留下的必然 结果，建筑行业即将面对的是老旧危房安全隐患的高发阶段。因此，有必要建立长效应对机制。 解决从监测排查到鉴定加固，从费用筹措到具体实施过程中的一系列问题。政府作为维护和保持 公众利益的行政机关，应当积极参与制定一系列政策，从法律层面、技术规范标准，到市场管理 层面承担必要的工作。可以参照汶川地震后集中进行校舍加固的办法，安排专项资金，集中技术 和行政的力量，完成老旧危房的安全预防和加固实施工作。6.2借鉴交通保险模式，尽快实施工程建设的保险机制如何预防现有新建住房三

28、四十年后也面临质量责任难以落实的困境？参照部分发达国家的模 式，有必要推行建筑行业的保险机制。在建设过程中，由建设当对建筑的合理使用年限进行保险， 保险公司从保险的角度参与质量管理，并为工程的耐久性承保。本身建筑在合理使用期限内发生 安全问题，就是小概率事件，很适用于保险。只有保险的承保，才能解决建设单位变更、注册、 注销、破产的问题。合理使用年限为50年的住宅，在40年时需要加固，即便建设单位已不存在， 仍然有承保的保险公司为其达不到合理使用年限内的质量进行赔偿。可以借鉴交通保险模式，尽 快推行工程质量保险。当然具体保险实施的细则还需要进一步地商定和磨合，但推广工程质量保 险机制，已经刻不容缓。36.3关注建筑装饰部分的坠落引发的安全风险与老旧危楼的结构安全类似，建筑上还有很多类似的问题需要探索和解决。例如，既有建筑 的幕墙玻璃脱落、外墙保温剥落、瓷砖或装饰腰线坠落，这些由于非结构安全原因造成的坠落伤 害事件，也事关公众利益，一样需要探索解决。高层建筑的增多更加大了这类风险，各地发生过 多起因幕墙玻璃、瓷砖等坠落造成的伤害事故，一般由建筑产权人承担责任，产权人再追究建设 单位质量责任，但在具体操作中，住房引发的伤害事故产权人是自然人