公共政策讲义：政策系统(大师原创珍藏版)课件

1、公共政策分析政策系统0. 主要内容政策系统分析的理论来源政策系统分析的基本方法例1例71. 政策系统分析的理论来源政治学中的系统理论系统理论将公共政策看作政治系统应对其外界环境的需求所形成的结果。（David Easton, 1953）政治系统由社会中那些可识别、同时又相互关联的机构和活动组成。其功能是对社会价值进行权威性分配。政治系统是社会系统的一个组成部分。政治系统之外的其它社会系统加上自然的系统构成了政治系统的外部环境。cont.政治系统的总体环境社会内部环境，包括社会系统（文化系统、经济系统、人口系统，等等）和生态系统、生物系统等自然的系统社会外部环境，包括国际政治系统（单个政治系统、

2、北约组织、联合国等等）、国际生态系统、国际社会系统cont.系统理论的主要内容（图）政治系统通过制定和执行政策与外部环境中的各种系统持续地互动政治系统的输入，包括：要求：外部环境中针对政治系统产生的制定政策的要求；支持：外部环境为政治系统的决策提供的支持，比如：政治合法性的认可。政治系统的输出：公共政策反馈：政治系统的输出对其外部的影响最终会对政治系统自身产生新的要求和支持cont.Easton, David (1965). A Systems Analysis of Political Life, New York, S.32. cont.其它：其中的许多理论也是政治学中系统理论的来源Sys

3、tems Theory, Control Theory, Cybernetics, 采用整体的视角来分析现象和问题“整体”中的组成部分共同作用导致结果的产生社会学中的结构功能主义（structural functionalism）由于如前的两个特点，注重分析社会系统之组成部分的功能功能（functions）决定于结构（structure）结构的主要内容是各种制度：家庭、宗教、教育、政治各种制度的核心内容包括：roles, norms, rules, regulations cont.政治学中的行为主义（behavioralism）关注行为，而不仅仅是正式的制度（eg. law）采用自然科学的研

4、究方法（如，统计方法）制度主义旧的政治学同样研究制度，但仅集中于正式的制度。而新的制度主义（ structural functionalism，historical institutionalism, and neo-institutionalism in economics/new economics of organization）则不仅研究正式制度，同样重视非正式制度（如惯例）以新制度经济学为例：制度很重要制度是内生的2. 政策系统分析的基本方法政策系统：与政策过程相关的所有要素所组成的体系，其中包括：Actors官方的和非官方的参与者政策的主体和政策的客体结构：institutions

5、环境行为：个体或组织的行为例1：官方的参与者美国的联邦立法机构权力配置：与其它国家的对比美国：国会在多数领域具有独立的决策权，但在国防和外交方面，总统拥有更大权力英国：法案往往首先由政党提出，由文官起草，然后由首相和内阁提交议会批准。发展中国家：立法机关受到行政机关的严重制约制约立法机关权力的另一个重要因素：信息和知识在需要专门知识的领域，立法机关往往没有能力进行独立决策。而在一般性事务方面，立法机关往往可以拥有更大的权力美国的国会：议员的个人团队国会委员会（图）辅助机构（Congressional Research Service, General Accounting Office, Co

6、ngressional Budget Office）美国联邦参议院的委员会例2：非官方的参与者利益集团利益集团利益集团是具有相似利益的个体所组成的联盟或团体。决定利益集团影响力的因素团体规模所掌握资源的数量组织方式在政治系统中的地位利益集团的形成是利益表达过程中所出现的正常现象因此，不能简单地将利益集团的出现看成负面现象。比如：Public interests group我们需要的是约束利益集团的行为，而不是简单地取消利益集团。实际上，简单的取消往往不能奏效既然如此，就需要寻求平衡，即，对弱势集团采取鼓励态度利益集团发挥影响的方式西方合法的方式：lobbying、舆论宣传、抗议示威等非法的方式

7、：政治捐款、贿赂集团决策模型：中国的利益集团由原有的大型国企形成的垄断性企业集团：电力、水电、石油、民航、电信、铁路、银行正式的组织、丰富的政治经济资源新发展的、与政府关系密切的产业中的企业联盟：房地产、证券：企业之间的松散联盟、强大的财力行业协会：企业联系的正式组织、在筹集资金方面存在一定困难地区：地方政府成为其代表其它：消费者协会正式组织，但代表了非常分散的利益例3：行为中国计划生育政策所遭遇困难对生育行为的一种解释生育选择问题：家庭为什么要养育孩子？解释一：孩子是一种“消费品”，为家庭带来快乐；解释二：孩子是一种“投资品”，是父母进行保险（老年保障）的一种方式。家庭要以养育孩子的方式来进

8、行保险，是因为农民和城市非正式部门的劳动者往往没有社会保障；由于信息不对称程度很高，商业保险可能要求很高的费率；个人储蓄的方式往往也不可行，前面已经提到，穷人往往没钱来储蓄。结果是，孩子成为一种最合适的资产一个简单的生育决策模型考虑一个孩子长大后能够照顾其父母的可能性孩子夭折的可能性孩子长大后没有养育父母的经济能力的可能性孩子不孝顺的可能性假设一个孩子能够长大并照顾父母的概率为p，以q表示一对夫妇认为至少应当得到一个子女照顾的最低概率，则孩子生育数量的决策由下面的公式给出：5岁前死亡率的一些数据（1960年）Afghanistan 360（2001年257）；Albania 151；Alger

9、ia 280；Angola 345；Argentina 72；Bangladesh 248（1995年116，2001年77）；Australia 24；Austria 43；Belgium 35；假定p=1/2，q=9/10，则n至少应为4；如果q=95%，则n至少应为5现在假定该社会从而家庭存在性别偏向，比如，只有儿子才能养老，则相应的子女数量应当提高到8个和10个。信息、收入与生育率根据上述模型，我们可以解释为什么生育率下降很慢假设死亡率已经下降，前面模型中的p是否可以很快下降。答案是否定的。因为在上述模型中，p不是一个客观的概率，而主要还是一个主观的概率。这个概率来自父母对上一辈的经历

10、的体验。因此，在客观的死亡率开始下降后，至少要等到一代人甚至更长时间后，主观的概率p才会下降。此外，p也受到其他因素的影响，比如孩子平均来说能够获得足够经济能力的概率，这主要取决于社会的经济情况，因此很可能不会随着死亡率的下降而下降。性别偏向可能也很难在短期内改变。孩子的成本在上面的讨论中忽略了养育孩子的成本。这种成本包括直接成本，包括直接用于孩子吃、穿、教育等项目上的各种成本；机会成本，即，由于抚养孩子而失去的收入，比如由于在家带孩子而不去工作机会成本较低的社会生育率往往更高，比如，妇女受到歧视（低工资）、失业率高西方国家的情况：妇女工资的提高降低生育率中国的城市：孩子养育成本的提高降低生育

11、率中国的计划生育：“越穷越生”和“越生越穷”例4：政策的环境自然和地理环境Karl August Wittfogel (1957), Oriental Despotism: A comparative Study of Total Power，New Haven : Yale University Press历史和文化中国传统的政治文化：缺乏合作和妥协、崇尚权威美国的传统文化：自由主义传统日本传统文化与日本式管理国际经济政治环境和制度人权报告WTO国际金融体制：Worldbank, IMFThe Washington Consensus在解决拉丁美洲国家的债务危机和东亚金融危机过程中，国际货币

12、基金组织都曾经以贯彻“华盛顿共识”的原则为提供贷款的先决条件。推动这些国家对其政府角色进行重新定位，促使市场的角色得到加强。内容包括对国有企业进行私有化、除安全等原因外减少政府对市场竞争过程的干预、贸易和投资的自由化、汇率和利率机制改革、财政改革等措施例5：美国城市政府的结构弱市长+议会模式市议会同时兼有立法和行政的职能。市议会不仅制定政策，同时也是城市的实际管理者。而市长的权力则相对很弱。在许多采用这种模式的城市中，市长任命官员的权力很小，并且他也不拥有否决议会所制定法令的权力。在19世纪70年代之前是美国城市政府的通行模式。其存在的基础包括：（1）选民对政治家和政府的强烈不信任，希望对政府

13、保持更多的直接控制，而非将权力委托给强势的行政长官；（2）当时城市管理职能非常简单。19世纪70年代之后，这种模式逐渐被多数城市放弃。目前只有少数规模非常小的城市仍然采用这种模式。强市长+议会模式该模式的组织结构更加接近联邦和州政府。按照该模式，民选的市长拥有任命官员、制定和执行预算、否决议会法令等重要权力。目前，该模式是美国大型城市中比较普遍采用的政府组织模式。 议会+城市经理人模式该模式特点是非常接近企业管理的模式。在该模式中，城市管理人类似企业经理，而议会则类似企业的董事会。通常，市议会的规模非常小。其成员数量一般为5到7人，并且经由非党派选举而组成。这种模式的运行程序一般为：市议会制定政策并由城市管理人来执行；或者，城市管理人向议会提出建议并在被采纳后负责执行。数量上，此模式是目前采用最普遍的模式。其采用数量超过前两种模式的总和。规模上，采用此模式的城市则多为中小型城市。但规模非常小的城市可能会认为雇佣专门的城市管理人是一件过于耗费成本的事，并因此拒绝这种模式。理事会模式选民投票为不同的部门（公共工程、公园管理、公用事业、城市规划）等选举不同的专员（commissioner）。这些专员成为上述部门的负责人和管理者。同时，这些专员组成专员理事会来负责城市政策的制定。目前，在全美城市中，有不到2%的城