国有资产流失问题研究

1、PAGE 14坝学校代码：10安484拔 翱学 号：埃懊 拔 袄 把河南财经学院哎HENAN挨 矮UNIVERS翱ITY袄 OF FIN耙ANCE AN翱D ECONO按MICS凹自学考试（傲工商斑专业）般本科生摆论文蔼论文题目：拔国有资产流失问奥题研究专业名称：熬工作单位：般 跋 坝 埃俺作者姓名：爱 拔 拔 癌联系方式扒：柏暗 俺 靶 袄 霸 澳阿国有资产流失问邦题研究摘 要懊国有资产是建立班主义市场的物质八基础。国有资产岸的快速递增，是挨完善和发展社会安主义市场经济的版源泉保障。因此耙，在市场经济条百件下，加快国有鞍资产管理体制改袄革，强化对国有百资产的监管，建俺立约束机制，防翱止国有资

2、产流失柏，已是经济管理埃工作的当务之急办。叭有研究表明，国稗有大、中、小型坝企业权益损失占白净资产的比重分坝别高达15.2把%59.4%伴和82.8%暗，国有企业资产跋流失现状令人震拌惊。不仅如此，拜据报载，我国国板有企业的呆帐、吧死帐及银行不良安资产损失至少在肮 12000亿伴以上，每年公款半吃喝的费用高达岸 1000亿，芭每年偷漏税损失柏 1100亿以昂上由于决策失凹误造成的浪费，懊每年至少在 1拔000亿以上。把根据统计资料估澳计，自80年代翱以来，我国国有爱资产流失累积达罢14000亿元靶，另据世界银行鞍的一份研究报告瓣估计，我国公共背部门的资产流失碍约占GDP的8疤%-12%懊。俺以

3、上列举的事实瓣足以表明，国有哀资产的全方位多跋渠道流失己经是扒一个不争的事实澳，它己理所当然霸地引起了全社会扒的关注。深入剖瓣析国有资产流失碍的原因，研究防澳止国有资产流失班的对策，自然也爸就成了我国社会鞍各界瞩目的焦点疤。阿因此，防止国有案企业资产流失已碍刻不容缓，必须矮采取有效措施堵霸住国有资产流失盎的漏洞，但前提蔼是必须分析清楚昂国有企业资产流背失形成的原因。搬本文蔼结合自己的工作稗特点，从国有资矮产流失的概念着案手，按国资监管挨体制、市场机制敖、国企改制、经疤营管理、国资监啊管立法、责任追奥究、税收管理等叭方面加以分析，八探讨国有企业资半产流失的原因，俺并提出防止国有板资产流失的相应八

4、对策及措施。蔼 搬关键词：拜国有企业，资产暗流失，原因分析袄，途径，措施颁The los霸s of st半ate ass伴ets碍ABSTRAC氨T啊Doctrin爸e of st肮ate ass蔼ets is 巴to esta按blish t哀he mate皑rial ba版sis of 败the mar佰ket.白 The ra背pid inc坝rease o氨f state背-owned 岸assets,蔼 is to 暗improve佰 and de懊velop t败he soci班alist m艾arket e八conomy,肮 a sour瓣ce of p背rotecti稗on.

5、The笆refore,把 in the伴 market懊 econom袄y, acce傲lerate 坝the sta隘te-owne罢d asset按s manag艾ement s伴ystem, 半strengt柏hen sup傲ervisio芭n of st爱ate ass罢ets, th肮e estab柏lishmen搬t of bi扒nding m矮echanis矮ms to p胺revent 板the los傲s of st昂ate ass叭ets is 斑through班 Econom翱ic mana背gement 埃priorit跋y. 吧Studies拌 have s跋hown

6、 th敖at stat氨e-owned跋 large,伴 medium叭 and sm把all ent把erprise摆s accou艾nted fo暗r the n巴et asse盎ts of e爸quity s皑hare of袄 losses啊 as hig唉h as 15爱.2%, re盎spectiv败ely, 59碍.4% and半 82.8%,凹 the lo翱ss of s背tate-ow柏ned ent敖erprise拔 assets班 alarmi吧ng situ搬ation. 阿Not onl翱y that,斑 accord傲ing to 哎newspap阿er repo埃

7、rts, th斑e bad l搬oans of柏 state-邦owned e鞍nterpri耙ses, de皑ath los拔s accou般nt and 吧the bad霸 assets柏 of ban把ks over稗 at lea笆st 1.2 胺trillio翱n annua稗l expen暗ses is 靶as high半 as 100案 billio奥n, more昂 than 1柏10 bill凹ion ann扮ual los罢s of ta伴x evasi笆on. As 靶the was挨te caus柏ed by w爸rong de半cisions板, at le挨ast

8、100疤 billio百n a yea靶r or mo背re. Acc半ording 背to stat稗istics 扮estimat吧e that 板since 8柏0 years爸, the c肮umulati肮ve loss阿 of sta皑te asse百ts in C百hina re佰ached 1爸.4 tril败lion yu笆an, and伴 the ot俺her, ac哀cording笆 to a s般tudy by案 the Wo八rld Ban安k repor捌t estim扒ates th氨at the 靶loss of柏 the as斑sets of凹 the pu昂

9、blic se霸ctor ac挨counts 癌for abo唉ut 8% -俺12% GDP暗. Facts蔼 listed佰 above 懊are suf敖ficient扮 to sho跋w that 伴the mul碍ti-chan奥nel ful唉l range霸 of sta按te-owne吧d asset办s has b肮een los靶t is an挨 indisp扮utable 绊fact, i佰t has n蔼aturall扳y arous傲ed the 败concern爸 of the伴 whole 白society坝. Depth板 analys爱is of t佰he r

10、eas袄ons for稗 the lo奥ss of s鞍tate as翱sets to蔼 study 版counter隘measure吧s to pr办event t靶he loss肮 of sta耙te asse凹ts, nat翱urally 柏became 挨the foc绊us of a笆ttentio安n of th颁e commu捌nity. 拔Therefo爸re, to 俺prevent般 loss o绊f asset按s of st拔ate-own笆ed ente安rprises岸 is urg俺ent, ef搬fective拜 measur啊es must哀 be tak疤e

11、n to p靶lug loo俺pholes 矮in the 肮loss of跋 state 案assets,碍 but on芭ly if i拔t is to跋 analyz案e the f拔ormatio熬n of cl盎early s伴tate th背e reaso袄ns for 霸the los哀s of co按rporate罢 assets矮. This 拌author,叭 based 办on char奥acteris癌tics of扳 their 摆work, t袄he conc哎ept of 颁loss of扒 state 挨assets 疤from th拔e start办, acc

12、or版ding ow艾ned Ass罢ets Sup伴ervisio拌n syste邦m, mark板et mech败anisms,笆 state-半owned e昂nterpri皑se refo绊rm, man安agement扳, owned颁 Assets巴 Superv跋ision a艾nd legi班slation哀, accou鞍ntabili佰ty, tax绊 manage唉ment, a敖nalyzed疤, discu澳ssed th哎e loss 癌of stat昂e-owned霸 enterp啊rise as绊sets re耙asons a捌nd to p半revent 搬t

13、he los按s of st胺ate ass柏ets and跋 measur艾es the 碍corresp唉onding 拌counter皑measure办s.班KEYWORD罢S岸：扳state-o芭wned en疤terpris拌es, ass罢ets, ca安use ana罢lysis, 办means a捌nd meas叭ures- ii - PAGE i -目 录 MACROBUTTON InsertCrossReference TOC o 1-3 h z HYPERLINK l _Toc289722177 蔼1八罢国有资产流失的熬概念坝 PAGEREF _Toc289722177

14、h 扳1 HYPERLINK l _Toc289722178 坝1.1败跋国有资产流失的版概念哀 PAGEREF _Toc289722178 h 碍1 HYPERLINK l _Toc289722179 耙1.2哎国有资产的法律啊界定颁 PAGEREF _Toc289722179 h 癌1 HYPERLINK l _Toc289722180 扳2皑百国有资产流失的捌形成及渠道俺 PAGEREF _Toc289722180 h 摆4 HYPERLINK l _Toc289722181 芭2.1隘版决策失误导致国翱有资产流失巴 PAGEREF _Toc289722181 h 爱4 HYPERLIN

15、K l _Toc289722182 傲2.2靶在破产有资产流绊失邦 PAGEREF _Toc289722182 h 肮4 HYPERLINK l _Toc289722183 肮2.3案在企业改制中，板国有资产流失瓣 PAGEREF _Toc289722183 h 柏5 HYPERLINK l _Toc289722184 氨2.4版经营管理不善造把成企业国有资产叭流失吧 PAGEREF _Toc289722184 h 癌5 HYPERLINK l _Toc289722185 叭2.5扮中外合资、合作班经营有资产流失癌 PAGEREF _Toc289722185 h 阿5 HYPERLINK l

16、_Toc289722186 皑2.6鞍无形资产、土地埃不入帐癌 PAGEREF _Toc289722186 h 般6 HYPERLINK l _Toc289722187 按3艾癌国有资产流失的氨原因分析搬 PAGEREF _Toc289722187 h 摆7 HYPERLINK l _Toc289722188 埃3.1稗把国有企业产权制拔度缺陷把 PAGEREF _Toc289722188 h 绊7 HYPERLINK l _Toc289722189 傲3.1.1盎国有企业所有权隘模糊，所有者主唉体缺位碍 PAGEREF _Toc289722189 h 柏7 HYPERLINK l _Toc2

17、89722190 绊3.1.2半国有企业产权关捌系不清晰，政企氨不分，政资不分办 PAGEREF _Toc289722190 h 蔼7 HYPERLINK l _Toc289722191 绊3.2胺国有企业内部治唉理机制缺陷岸 PAGEREF _Toc289722191 h 八8 HYPERLINK l _Toc289722192 绊3.3肮市场体系发育不傲完善，缺乏有效瓣的外部治理机构板 PAGEREF _Toc289722192 h 芭9 HYPERLINK l _Toc289722193 板3.4碍法律法规建设滞鞍后罢 PAGEREF _Toc289722193 h 蔼10 HYPERL

18、INK l _Toc289722194 傲4背奥国企改革中国有岸资产流失的法律挨根源与规制版 PAGEREF _Toc289722194 h 疤11 HYPERLINK l _Toc289722195 伴4.1柏吧国有产权主体制肮度的缺陷扳 PAGEREF _Toc289722195 h 霸11 HYPERLINK l _Toc289722196 俺4.2板国有产权交易制按度的缺陷版 PAGEREF _Toc289722196 h 俺11 HYPERLINK l _Toc289722197 霸4.3白国有产权救济机爱制的缺陷板 PAGEREF _Toc289722197 h 巴12 HYPER

19、LINK l _Toc289722198 翱4.4把关于国有产权法颁律主体制度败 PAGEREF _Toc289722198 h 癌12 HYPERLINK l _Toc289722199 按4.5艾关于国有产权交吧易法律制度办 PAGEREF _Toc289722199 h 鞍13 HYPERLINK l _Toc289722200 爸4.6奥关于国有产权法昂律救济制度傲 PAGEREF _Toc289722200 h 按14 HYPERLINK l _Toc289722201 霸5芭奥防范国有资产流板失的主要对策疤 PAGEREF _Toc289722201 h 疤15 HYPERLINK

20、 l _Toc289722202 百5.1懊建立健全科学的隘国有资产治理体阿系爱 PAGEREF _Toc289722202 h 办15 HYPERLINK l _Toc289722203 柏5.2胺建立健全国有资坝产监督约束机制懊 PAGEREF _Toc289722203 h 按15 HYPERLINK l _Toc289722204 熬5.3拔重点防范企业改笆制过程中国有资半产的流失俺 PAGEREF _Toc289722204 h 板16 HYPERLINK l _Toc289722205 熬5.4班防范国有资产的板隐性流失芭 PAGEREF _Toc289722205 h 埃16 H

21、YPERLINK l _Toc289722206 鞍5.5扳建立健全国有资巴产流失的责任追搬究制度罢 PAGEREF _Toc289722206 h 澳17 HYPERLINK l _Toc289722207 安5.6败加强对会计人员啊的培训工作啊 PAGEREF _Toc289722207 h 白17 HYPERLINK l _Toc289722208 参考文献 PAGEREF _Toc289722208 h 18 HYPERLINK l _柏Toc2897捌22209办 懊后扳 拔记艾 PAGEREF _Toc289722209 h 背19第一章 MACROBUTTON AcceptAll

22、ChangesInDoc XXXX. - PAGE 19 -叭国有资产流失的唉概念疤国有资产流失的办概念邦固然国有资产流袄失这个概念在我笆国很多文件中经袄常出现，但是有啊关文件并没有明板确地界定其内涵按。根据有关法律唉和通常的学术解俺释，国有资产是皑指啊“爱国家以各种投资蔼及收益、接受馈班赠形成的，或者挨是凭借国家权力阿取得的，或者是疤依据法律认定的傲各种类型的财产癌和财产权利安”安。从一般经济学摆的意义来看，只蔼有能带来效益的奥东西才能被称为邦资产。在我国，拜国有资产一般分按为经营性资产、按行政事业性资产氨和资源性资产。白那么，何谓流失颁呢?笔者以为，拌从法律上看，国跋有资产流失是指爸由于国

23、有资产的版经营者、占有者昂、出资者、管理霸者主观上的过错跋而造成的国有资哀产损失或者减少唉的状态或者结果扒。因为国有资产板流失可以在不同巴的学科视野中进艾行审视，在实质耙上它不可能只是稗“碍法律扳”柏上的。正如前文埃所指出的，如果盎把国有资产流失芭只局限在法律范暗围内将会因我国蔼法制状况而使国叭有资产流失的漏板洞无法弥补。也摆正是从这个角度爱，我们不得不重邦申：国有资产流哀失的责任主体是半国有资产的经营佰者、占有者、出半资者、管理者；斑在主观方面，是俺由于有关责任主坝体主观上的过错办即故意或过失；胺而从客观方面看耙，国有资产流失败是有关责任人的哎违法行为造成的扮；在行为结果上板，是造成了国有熬

24、资产的损失或减凹少。只有同时具百备这些方面，才跋能在法律上构成颁国有资产流失。跋从这个意义上来绊说，由于自然原般因如地震、台风隘等造成的国有资邦产流失以及国有碍资产作为物质的扒自然损耗，不能皑称之为国有资产疤流失。敖1.2笆国有资产的法律扳界定肮从法学上讨论某氨一问题首先必须坝将讨论的概念定安义清楚，否则就芭会是各说各话。白今天社会上广泛爱讨论的国有资产颁实际上是一个缺芭乏严格界定的概癌念。现实中人们岸谈到国有资产往拌往是国有企业中蔼的国有财产，甚扮至仅仅是有形财敖产，如土地、厂盎房、金钱等。然拌而，从法律上讲邦，国有资产的内奥容比现实中人们翱的理解要广泛得唉多，既包括国有班企业中国家所有熬的

25、财产，此为经百营性国有资产，氨又包括宪法规定跋属于国家所有的鞍河流、矿山、土拌地、滩涂、海洋斑等资源性国有资佰产以及行政事业柏单位中属于国家袄所有的资产，此佰为非经营性国有百资产；既包括由拌国家享有的自物跋权内容，又包括拜由国家享有的他熬物权内容、无形背财产权内容等；矮既包括公司制的芭国有独资公司中败的国有资产，也拌包括大量非公司奥制的国有企业中疤的国资产。现实哀中人们理解的国岸有资产实际上仅耙局限于法律上的埃自物权领域，而罢他物权性质的国绊有资产、无形财暗产权性质的国有霸资产往往是人们般所忽视的。今天阿我们感觉很严重氨的问题是国企改班革过程中国有资袄产存在大量流失跋，但是不是仅仅芭是自物权领

26、域的扳国有资产才应该坝是我们关注的问把题呢？胺经营性国有资产跋包括金融性国有蔼资产和非金融性扳国有资产，前者跋是指存在于金融啊企业中的国有资安产，后者是指存懊在于非金融企业芭中的国有资产。阿从法律角度看，百这些资产属于民哀法上物权的客体白，而物权仅仅是癌财产权的一部分挨。现实中人们谈扳论的国有资产又板往往局限于非金白融企业中的国有奥资产，也就是我蔼们通常所讲的国版有企业中的国有安资产，比如国资巴委监督管理的国暗有资产仅限于中皑央级国有企业中案的国有资产。八非经营性国有资邦产也就是资源性邦和行政事业性国拜有资产与我们当靶前的国企改革似八乎不相干，然而斑非经营性国有资伴产有可能要向经把营性国有资产

27、转扮换。随着经济的佰发展，越来越多板的资源性国有资巴产要被开发利用伴，这时它就会变翱成经营性国有资半产。一些行政事瓣业性国有资产在绊市场经济条件下矮也可能进入经营暗领域。例如20柏03年5月上市案公司ST吉轻工邦的7家股东将合氨计持有的501败6.88万股法澳人股，协议转让邦给新时代教育发皑展公司，而新时爱代公司几家主要敖股东中，湖南吉哎首大学持股98澳%，国家教育发挨展研究中心持股懊%。吉首大学芭是一所公立大学按，而国家教育发澳展研究中心是教白育部直属的教育傲政策法规研究机爱构。目前在很多胺非经营性国有资拜产转换为经营性扒的资产过程中，碍并没有一个清晰哀的法律界定，一背直依靠的是一种蔼随机性

28、、政策性吧治理方式， 而摆不是法律治理的瓣方式。肮他物权性质的国按有资产指的是在佰对物权性质的国爱有资产开发利用柏而产生的经营性隘国有资产，如土板地的开发权、矿八产的开采权、海颁洋的捕鱼权、某叭些领域国有资产拜的特许权。国有懊资产如果仅仅停埃留在自物权领域埃，不经开发利用唉，不可能达到保鞍值增值的目的，爱因此他物权性质板的国有资产在整俺个国有资产中应罢该占了很大一部笆分。但是，目前坝我们对他物权性拜质的国有资产关瓣注极少，没有进八行专门的评估，罢很少有人去考察斑他物权性质的国碍有资产的状况。昂无形财产权性质吧的国有资产主要鞍包括由国家所有熬的商标权、专利绊权、专有技术等把知识产权以及企胺业名称

29、权、字号啊权等商业信誉权蔼所带来的直接或捌间接的财产上的背利益。有形财产碍易于识别也易于叭评估，因而比较拜受重视，而无形颁财产由于较难识傲别，也较难评估百，因而容易被忽板视。无形财产权耙性质的国有资产拌在整个国有资产翱中也占有很大比败重，然而现实中隘尤其是在国企改背革过程中，无形懊国有资产的界定捌与评估往往是最捌容易被忽略的，疤也最容易流失的败。正因如啊此，才会引起郎俺咸平教授对海尔背投资如何获得海颁尔商标所有权的懊质问。第二章 MACROBUTTON AcceptAllChangesInDoc XXXX. 搬国有资产流失的皑形成及渠道坝决策失误导致国按有资产流失班决策失误导致国唉有资产流失较

30、为叭普遍，其成因：板一是暗“败区域利益版”败作祟，盲目引进背，重复建设。据柏有关资料显示，瓣全国有上千亿元疤的投资因决策失袄误而造成损失。盎我国几乎每个省澳都有彩电生产线扳，然而，彩电生疤产线的利用率只绊有45% ；各艾地区为振兴地方癌经济，不注重实昂效，盲目引进冰稗箱、洗衣机生产啊线，但由于市场巴及产品本身质量疤等因素，只好纷吧纷停产，目前其懊生产线的利用率爱只有40%.熬由于市场的暂时班过热，加上瓣“拌区域利益颁”靶的驱动，从而鼓稗舞了地方政府、疤部门领导及经营背者的获利信心，凹最终导致决策失哎误。二是决策不凹民主，一言堂。拌为使企业能在更靶宽松的环境中发爱展，80年代后版期，改革提出了颁

31、新思路：政企分罢开。政企分开后罢，企业摆脱了众邦多婆婆的干预，半得以快速发展。哎但同时暴露出来白一个不容忽视的暗问题：法人代表爸一人说了算，即胺：一个脑袋、一扮个思想、一只笔按、一张嘴蔼“碍。某电视机厂，拜是我国最早的电蔼视机生产厂家之板一，1988年伴到1990年间矮，厂长一个决策哎，投资6000昂万元与日本一家颁公司合资兴建空阿调器厂，利润分艾成与外方实行倒安四六；而后又投艾资3000万元半引进国外平绕行氨输出变压器生产盎线，由于选择不邦当，无法使用，八成了一堆费铁；安后又投资1 亿熬元从美国引进纸哀箱生产线，因产案品无市场，到目懊前为止设备仍无罢法启动。八2.2半在破产有资产流艾失拌随着

32、社会主义市叭场经济的不断发蔼展，市场机制的疤逐步完善，价值盎发挥愈来愈重要蔼的作用，市场机扳制运行的形式是邦机遇与风险并存哎，其结果当然符霸合岸“挨优胜劣汰拌”柏这一规律。在这啊种价值规律和市蔼场机制的作用下挨，企业破产成为斑不可避免的现象白，也正是由于商扮品经济客观发展昂趋势的冲击，破稗产才应运而生。奥据初步统计，从胺1988年试行芭破产法以来巴，全国共审结破碍产案件2000奥多件，已破产的哎企业当中，绝大吧部分企业占用大啊量国有资产，有笆相当一部分企业版破产的主要动机澳是逃避债务，企啊业破产了，银行敖贷款理所当然地扒予以核销。俺“氨破产有利版”吧、哀“案先分后破暗”盎的现象相当严重矮，破产

33、企业中的绊资产流失，已成艾为国有资产流失罢的主渠道之一。般2.3伴在企业改制中，扒国有资产流失罢党的十五大以后伴，股份制在国有霸企业改革中普遍拌推广。这种新体板制的实施，为我败国国有企业走出爱困境、重振雄风半、注入活力提供坝了保证。但由于袄一些企业在操作绊中的不规范，造斑成了国有资产大拔量流失，其现象哀为：一是将国有办资产低估或不进靶行评估就低 价碍入股。一些股份佰制企业在组建过凹程中，对国有资伴产高值低估。最半常见的手法是对氨其中有形资产部安分按原值等价折笆合入股，如对土扳地、房产等大宗安不动产按原购入熬价评估，不计其吧市场升值部分。百相当一部分甚至拜把原来国家拨给坝的土地，不计价把折合成国

34、家股份霸划作自己企业的颁法人股，对国有绊资产中的专利、般商标、商誉、品板牌等极具价值和瓣增值潜力的无形爱资产，则不予评伴估或按极低的价俺格评估，有意无挨意吞噬国有资产靶。二是将公有资哀产按比例送给个芭人。一部分人认凹为：职工是企业暗的主人，是财富般的创造者，在改八制中为保护一己案私利，将公有财凹产无偿量化给个熬人，致使国有资鞍产流失。三是在傲红利分配 时，隘国家股、集体股耙、个人股同股不败同利。不合理的笆利益分配造成国扳有资产流失，据挨国家体改委与财罢政部估计，仅1袄997年国家应邦得的收益流失约俺3 亿元以上。扒四是改制企业发奥生的亏损由改制艾前单位负担。摆2.4跋经营管理不善造拜成企业国有

35、资产盎流失八企业经营管理的耙优劣，直接国有瓣资产的运营，一埃些企业经营管理拔混乱，没有章法啊，不按照严格的拜组织程序办事，碍对项目的开发不把作充分的调查和八的论证，拍脑袋案定盘子，致使决版策失误；粗放式伴的生产技术管理凹，造成生产技术耙效率低下，从而盎导致企业整体效拜益下降，甚至亏蔼损，造成国有资俺产流失。如某冷坝冻厂投资200板0万元建立两个岸万吨冷库，其利版用率仅有13%版 ，每年折旧及暗贷款利息共40拜0 万元，企业奥每年亏损200巴 万元。此外，肮企业资产流失与皑管理不善有直接翱联系，财务管理板混乱，存在大量瓣的帐外国有资产笆。据国家国有资埃产管理局推算：芭全国预算内国有埃企业帐外固定

36、资拔产净值约147跋.6 亿元。八2.5挨中外合资、合作暗经营有资产流失班据国家国有资产芭管理局提供的资叭料表明，仅19半92年全国与外扮商合资合作的8哎550家国有企稗业中，有500挨0多家的675翱 亿元帐面资产矮没有经过评估，懊按45.2% 鞍的升值率（有关颁部门的）计算，般一年中就流失掉按305 亿元。爸2.6般无形资产、土地白不入帐版改革之前，无形柏资产在我国得不靶到国家和的承认靶，时至今日，很摆多企业的无形资暗产尚未估计入帐办，企业的权益无俺从体现，商标、鞍专利权、专利等傲无形资产流失于斑帐外。资源未纳碍入国有资产管理扒体系，土地未被颁列入固定资产，巴频频被蚕食侵占挨，招商引资不作

37、靶价，流失严重。第三章 MACROBUTTON AcceptAllChangesInDoc XXXX. 捌国有资产流失的伴原因分析伴国有企业产权制奥度缺陷拜3.1.1暗国有企业所有权叭模糊，所有者主斑体缺位斑所有者缺位造成盎所有权虚置既是案传统国有资产管昂理体制的首要弊笆端，也是造成国哀有资产流失的体艾制性症结所在，瓣这在理论界和改埃革实践中己达成袄共识。所谓柏“敖所有者缺位袄”绊是指在经济转型背期，由于制度缺霸损，使所有者在颁公司内部治理过斑程中无力担任治俺理主体，不能主安导监督、约束和癌激励等治理机制吧，从而丧失对企扳业资源控制权和暗剩余支配权的支疤配地位。拜根据科斯定理，把明晰产权的关系

38、稗，是优化资源配隘置的基本前提；班现代企业理论也安告诉我们，有效阿的产权安排是使拜得企业资产的控靶制权与剩余索取办权尽可能地匹配碍，权力与责任的碍分布尽可能对称哀。 （张维迎，隘1999）然而癌，我国传统的国稗有资产管理体制皑采取爸“白统一所有、分级巴管理爱”捌模式，我国的国瓣有资产在名义上百归属全体人民共般同拥有，每个公矮民名义上都是财氨产所有者，享有办相同份额的剩余版索取权。但与此翱同时，在实际中懊，剩余索取权的肮不可交易性和非蔼转让性，致使任哎何公民均无法履摆行其所有的那一凹部分财产的所有澳权，国有资产既哎是属于全社会每熬一个人的，又不矮属于任何特定的般人，全体人民只蔼是懊“搬虚拟的所有

39、者傲”昂；又由于国家无罢独立的人格化代懊表这一特殊性，般国有资本经营人皑格化问题无法从熬根本上解决，众埃多政府部门均可盎凭借国有资产所笆有者的身份，对摆国有资产进行管扒理和干预；再加绊之俺“俺分级管理爱”凹的模式的中央和板地方所有权不清版、代理链拉长，埃导致了稗“巴代理失真捌”佰现象的出现。严把重妨碍了出资人半的真正到位。因板此，我国国有资捌产实际上是处于百“阿人人所有、人人皑没有、谁都应负拌责任、谁都不负绊责任扮”半的状态，其财产哀归属关系的模糊肮性必然导致随意疤决策及鲜明的短搬期行为倾向，流拜失傲“氨悲剧版”跋在所难免。靶3.1.2阿国有企业产权关傲系不清晰，政企罢不分，政资不分盎政府既是

40、资产的背代表者又是社会瓣管理者，其社会蔼管理职能和经济斑管理职能不分。捌政府可利用手中碍的权利不规范地办干预企业，而企邦业因不具备独立疤的财产权，无独按立的法人产权，罢无法抵御政府干办预。政府以种种白理由截留企业权澳利，导致企业经岸营自主权无法真半正落实，企业难办以承担独立的责扮任，财务约束软柏化，从而进一步捌强化了政府对企笆业的直接控制，安同时，也增强了扮企业对政府的依氨赖，二者陷入恶背性循环的怪圈。肮3.2瓣国有企业内部治罢理机制缺陷罢1国有企业内碍部治理多重委托吧代理主体的模糊柏性。瓣如前面所述，与扳资本主义企业自懊然出资人不同，安从所有者角度看氨，我国国有资产隘的产权主体虚拟肮性使其在

41、现实中艾无法追溯到具体傲的自然人主体，百国家及其派生的胺国有资产管理机奥构都只能是抽象跋的虚拟自然人主埃体，其合法身份哀只不过是国有资颁产所有者的代表把，无法具备自然稗出资者所具有的蔼资本增值动力；懊而作为国有资产暗终极所有者的全拔体国民，由于不拜具备谈判和订立搬契约的行为能力鞍而无法获得充当俺初始委托人的资办格，全体国民要哀行使所有权必须鞍通过多层次的行蔼政性的委托颁澳代理关系才能进白行，因而国有资安产的代理关系实熬际上是一种癌“安代理人代理代理癌人稗”败的关系 。（叶搬仁荪，2000坝）这种多层次的唉委托代理链，造澳成初始委托人虚爸置、代理环节成疤本增多、对最终办代理人的监督努安力消减甚至

42、灭失拔，国有资产的保癌值增值无从实现哀。叭2国有企业内拌部治理中间代理办链条的搬“柏非经济性失效搬”扒 。俺在我国，国有资搬产的委托-代理胺关系是按这样的班顺序延伸的，即蔼国有资产的最终败所有者全体国民氨委托国家作为败“拔全民财产懊”傲的代理者，国家颁又委托国有资产埃管理局作为安“佰国有资产把”般的代理者，国有佰资产管理局再委叭托国有资产经营袄公司作为国有企白业的投资主体，扒然后由国有企业佰及其股份制企业颁的厂长、经理或按董事长、总经理罢具体执行国有企八业保值增值任务八。这一系列长长颁的委托-代理链跋条，从最终所有班者一级到企业经哀营者一级，中间摆要经过性质非常安不同的委托疤半代理关系拜伴由初

43、始的政治关埃系，通过中间的傲行政关系，最后唉传递到经济关系版。由于我国现行拜的政治体制和行跋政体制以及每个办链中人具有的委霸托-代理双重角绊色，国有资产委傲托-代理关系的耙有效性很难得到拜保证，因此国有霸资产无法得到很半好地保护。我们熬甚至认为，绊“阿在我国政治体制稗给定的条件下，拜这种多层次性的哎实质，与其说是百全体人民与最终艾代理者的一种经爱济性的资产委托岸代理关系，还不耙如说是一种政治凹性的责权制约关阿系。因此，中间敖链条的叭“背非经济性失效耙”熬实质上是政治体翱制的性质和效率扒决定的权责制约爸关系的低效或无板效。敖”百 （刘斌，20暗03）哀3国有企业激伴励约束机制存在哎问题，艾“胺内

44、部人控制俺”班问题严重。蔼国有企业摆“搬内部人控制颁”八失控是目前我国拔国有企业转制过胺程中的一个突出跋现象，二十年来肮与企业改革紧紧澳相伴的国有资产摆的大量流失就是凹一个生动的证明霸。中国企业家调白查系统的一份调斑查报告指出:跋“氨在当前许多地方碍部门国有资产严扮重流失,多数企按业经营者认为,伴企业领导要负大拔部分的责任。调澳查数字表明,企疤业经营者要负大稗部分责任的为5盎7.6%。其中皑,大型企业的经啊营者有59.3敖%认为企业经营罢者要负责任,认版为要负完全责任隘的为29.1%昂。小型企业的经鞍营者列第一位,碍为36.4%。唉认为负较少责任案和没有责任的分拌别占12%和1罢.3%。可见隘

45、“胺内部人控制颁”皑下的经营者行为袄不善，是目前国案有资产流失的一版个主要原因。把如前面所述，在稗所有者主体缺位稗的情况下，我国俺的国有企业委托芭-代理关系十分矮特殊：理论上，拔国有企业的初始半委托人是全体公捌民；但在操作上摆，公民的所有权耙通过政府行使，跋政府再将其委托疤给国有资产管理扮部门或各主管部蔼门，这样不仅委百托人和代理人的阿关系难以确定，白而且政府作为中坝间委托人本身缺哀乏利益约束制衡俺，其政绩不受企阿业经营成效的影爱响，缺乏对企业半进行有效监督的案动力，机会主义盎动机严重背岸管理部门作为委伴托人，由于没有爱剩余索取权，于伴是造成利用、滥哀用控制权来索取罢租金；职能部门懊作为代理人

46、时，癌由于缺乏合理的艾激励机制，一方阿面他们可能对国胺有资产的管理会暗采取霸“稗不求有功，但求扒无过邦”按的处理方式，有拌时甚至会利用信版息不对称而产生佰寻租的行为，与搬经营者跋“班合谋岸”凹侵吞国家资财；案企业经营者利用澳政府和企业对经摆营决策信息掌握摆的不对称和市场瓣发育滞后不能提班供有效的外部治笆理手段等漏洞，百置国有资产保值稗增值于不顾，只敖追求个人的利益懊最大化，造成更澳大范围内的邦“八内部人控制芭”胺行为和国有资产柏流失柏“吧悲剧胺”埃。因此可以说，瓣“笆内部人控制办”败是皑“败所有者主体缺位搬”挨下现行稗“耙委托敖把代理拌”耙链延伸的结果。奥3.3安市场体系发育不斑完善，缺乏有效

47、胺的外部治理机构叭外部治理机制主坝要包括资本市场罢和经理人市场。阿目前，我国虽然艾已经建立了社会唉主义市场经济体斑系的基本框架，般商品的市场化程拌度也已达到很高暗的水平，但要素奥市场的发育水平案总体还不高，也办不够完善。资本袄市场、尤其是产翱权交易市场还存爱在着许多制度性唉缺陷，经理人市板场还没有真正形板成，这些都会影白响到市场机制的邦制衡约束功能。柏资本市场的滞后鞍发育，使得既不澳能通过兼并收购唉行为有效的制约扮经营者行为，又安造成国有资本的埃价值评估缺乏客肮观科学的标准，岸无法形成一个透巴明公正的中介评阿估体系；同时由白于缺乏充分竞争暗的经理市场，上绊市公司高管人员哀的聘任和评价都绊没有实

48、现市场化拔，市场对经营者傲的外部约束作用搬还十分微弱，市昂场经济条件下的版激励约束机制难癌以建立。蔼3.4版法律法规建设滞白后靶有资产管理法律蔼，法规、规章及爱制度不够完备、半建设滞后，无疑叭也是导致国有资埃产流失的一个重霸要原因。近年来跋，虽然我们陆续疤制定了一系列规背章制度，但总体坝上来说，国有资白产管理工作法律癌法规仍不完备，绊现有的一些相关败的法规很不适应班新形势的需要。案而且目前，对企鞍业产权交易起调疤整与管理作用的稗法律法规中，除哎了公司法等佰由国家立法机构艾制定和颁布的外俺，其他均为以芭“敖条例肮”跋、袄“肮暂行办法拔”柏、班“吧指导意见八”半等名称出现的行耙政性法规，法律扮层次

49、过低，无法傲构成规范企业产俺权交易行为的完拜整的法规体系。百更重要的是，在袄关于国有资产管袄理的很多方面都佰还缺乏专门的、捌有效的法律法规办，这主要表现在扮以下四点 ：按1吧、关于产权制度阿的法律法规不完靶善，国家对国有跋产权的保护缺乏笆明确而有力的法扒律保障，对于国熬有资产经营中遇瓣到的行政性侵蚀瓣等现象，并无可板操作的法律界定吧和约束依据。鞍2搬、关于资产形成靶，权益及其处置氨的法律法规不完爸善。国有资产的背转让处置无法得罢到完备的法律约霸束和规范。疤3矮、关于资产评估阿和中介活动的法唉律法规不完善，吧主要问题是对资颁产评估中的违法胺违规行为，缺乏瓣约束、监督和进搬行制裁的依据。败一些投机

50、分子借拔改制之机，钻法唉律和政策的空子癌，通过各种手段袄，化公为私，侵拔蚀国有资产。瓣4拌、各地制定的有败关规章制度宽严矮标准不一，特别爸是在国有企业产叭权出让、国有资熬本管理、提留资俺产和剥离资产管昂理办法等方面，伴各行其是，造成暗局面混乱，给犯耙罪分子以可乘之拌机。第四章 MACROBUTTON AcceptAllChangesInDoc XXXX. 胺国企改革中国有凹资产流失的法律罢根源与规制敖国有产权主体制凹度的缺陷八财产权利具有可瓣转让属性，但转昂让不是自动发生鞍的，必须由权利扳主体来启动。考绊察国有资产的产板权主体，我们会罢发现一个多层次盎的委托代理关系案。国有资产的最跋终权利主体

51、是全搬国人民，全民参翱与国有产权交易笆，这不具有操作白的可能性。最能爱代表全民利益的拜在我国目前是全唉国人大，而作为坝一个会议制机构霸，由它来参与国胺有产权交易也是拌不大现实的。政败府是对人大负责碍的，那么只能由澳政府成立一个专癌门机构来代替虚皑拟的全民和人大柏行使国有产权主爱体职责。市场经拔济的必然要求是瓣政企要能分开，岸因此，政府也不版可能亲身参与国颁有产权交易，最搬终代表全民参与瓣产权交易的必然懊是国有企业的管拌理层。早在股份鞍公司制度初露端绊倪时，亚当扒爸斯密就对股份公半司中的单层委托哎代理（股东哀癌管理者）表示过吧深深的担忧，认安为股份公司不可懊逾越管理者为自叭己利益而不是股佰东利益

52、行事的障案碍。我们的国企跋产权改革中，如爸何保证国企产权耙交易不因多层次敖的委托代理而导板致最终产权主体败利益被损，是一癌个十分关键的问埃题。瓣 昂4.2斑国有产权交易制稗度的缺陷跋国有产权交易不柏同于一般的产权肮交易，由于其权颁利主体具有全民吧性，因此要求国熬有产权交易必须搬透明、公开。只扳有做到公开透明按才能做到公正、胺公平。目前我国矮并没有专门的全般国统一的国有产叭权交易市场，也俺没有专门的国有坝产权交易机构，爸大量的国有产权唉转让都是通过场芭外交易完成的。胺法律上也缺乏对按国有产权交易的暗内容、范围、方矮式和程序的明确蔼规定，关于国有盎产权交易的信息般披露规则更是尚袄付阙如。一些地挨方

53、国有产权在转肮让时，只在当地瓣小报刊登一小块罢公告，或在电视傲台发布一下信息矮，知晓的人很少佰，使得国有产权盎难以最大限度地爱变现或最高价值熬地重组。霸国有产权交易本绊身应该是一个市罢场行为，然而目矮前的行政干预过鞍多。一些地方政蔼府将国有产权交矮易作为招商引资拜的政绩工程来推隘进，为了多招商拔引资往往贱卖国叭有资产，致使国搬有资产大量流失俺。一些地方国有瓣产权交易决策权坝仍然牢牢掌握在阿地方党政领导或伴有关部门领导及扒企业领导手中。版于是购买方（受案让方）托关系找奥领导暗箱操作，疤场外交易；或者奥出让方、受让方阿和中介机构联手背暗箱操作，各自版谋取私利。国有罢产权交易有赖于扒客观、公正、独皑

54、立的中介机构的傲参与，然而由于矮缺乏国有产权交背易方面的法律规扮则，一些中介机般构不严格遵守独半立、客观、公正摆的原则进行国有坝资产的审计评估摆；有的中介机构肮的从业人员私下按收受贿赂，依照白委托者的要求制唉作评估报告，压哎低国有资产价值柏；有的中介机构坝与个别受让者串阿谋，威逼利诱其岸他受让者，在拍案卖现场不竞价，背貌似公开、公平罢、公正的国有产碍权交易背后往往邦是权钱交易、权袄色交易、人情交办易，造成国有资般产严重流失。傲4.3哎国有产权救济机啊制的缺陷昂由于国企改革一斑直处于摸索过程耙中，我们的法律氨的不可能对一个巴快速变动的社会暗关系做出全面、把及时的回应。但案是国有资产流失拜问题在国

55、企改革百之初就已经存在半，针对这一问题爱，应该来说我们耙已经初步建立了隘一套法律机制。版从宪法上看我们艾有国有资产保护俺的原则性规定；把法律中也有许多般对国有资产保护暗的规定，比如全隘民所有制工业企柏业法、公司法、哀刑法中都有大量艾防止和惩戒国有俺资产流失的法律叭规范；行政法规案、部门规章中也拌有很多对国有资邦产流失的预防和袄遏制机制。尽管坝如此，国企改革版过程中国有资产挨流失现象依然严昂重，完全归咎于熬立法的滞后也是拜言过其实的。从佰现实来看，国有蔼资产大量流失的罢一个重要的原因案是我们尚缺乏一版个有效的国有产稗权救济机制，使般得已有的国有资案产保护法没能得艾到很好地实施。澳由于国有产权的隘

56、真实主体是一个坝抽象虚拟的全民捌概念，一旦权利按受到侵害，并没傲有一个具体的权扮利主体来对受损澳的国有产权进行凹私力救济或者寻颁求公力救济。国白家也没有专门设疤立国有产权的救敖济主体，虽然有昂一个国有资产监俺督管理机构代替疤全民行使权利主叭体职责，但是由哀于国企改革本身把就是在这一机构阿指导和参与下进皑行的，如果由它把来对国有产权侵班害行使救济权，扳显然在很多时候敖会让其自己打自翱己耳光，根本行坝不通。此外，由吧于国企改革中各胺级政府的参与不把可避免地造成国埃有产权在寻求司翱法救济时面临大耙量的行政干预，叭司法独立在国企巴改革领域尤显困佰难般。巴4.4案关于国有产权法笆律主体制度佰产权本来是一

57、个颁经济学概念，但跋是在国企改革确芭定建立拜“氨产权清晰、权责笆明确、政企分开挨、管理科学案”扳的现代企业制度啊目标后，法学也坝有必要引入产权疤这一概念。从法搬学上看，产权是按与人身权利相对翱应的概念，即财捌产权利，因此所百谓国有产权，就傲是国家对国有资俺产所享有的财产肮权利，包括在国背有资产之上形成阿的自物权、他物傲权、无形财产权背等内容。根据我半国现行法律的规佰定，与国企改革敖密切相关的国有巴产权的主要表现柏形式包括：（1爸）国家所有权，白是指国家对全民隘所有制财产的占霸有、使用、收益办和处分的权利；拜（2）国有企业伴经营权，是指国扒有企业对国家授隘予其经营管理的佰财产占有、使用肮和依法处

58、分的权岸利；（3）国有跋股权，是国有资翱产投资者基于出凹资而取得的，依耙据公司法或公司傲章程的规定参与扳或决定公司事务矮和享受财产利益拌的权利。（4）挨公司法人财产权肮，是公司对股东笆出资形成的全部班财产享有的财产背权利。白把可见，根据现行吧法律，我国国有半产权的法律主体半是多元的，即包办括国家，也包括扳国有企业、代表肮国家履行出资职版责的国有资产投氨资管理机构以及凹含有国有股的公岸司。这种多元主绊体结构不仅在理霸论上与传统民法熬上一物一权原则案相冲突，在现实吧中也容易造成各埃个权利法律主体瓣之间的利益冲突埃。相比较而言，案私人产权的法律爸主体就是单一的耙，这有利于权利伴主体对其权利的瓣自我保

59、护，多元版产权法律主体必柏然会造成隘“版人人应负责而人跋人都不负责扮”挨或者芭“把人人要负责而人靶人都负不好责艾”氨的窘境。目前法啊律上国有产权多安元主体结构既有爸国企改革本身处凹于探索之中的原巴因，也有我国企暗业立法按照双重阿标准进行的原因暗。扳4.5把关于国有产权交盎易法律制度疤尽管国资委发布摆的企业国有产耙权转让管理暂行扳办法已于20佰04年2月1日哀起开始实施，但板是这个办法霸仅适用于国资监熬督管理机构、持懊有国有资本的企柏业将所持有的企翱业国有产权有偿坝转让给境内外法八人、自然人或者埃其他组织的活动袄，并未涉及金融挨类企业国有产权捌转让和上市公司版的国有股权转让翱。在法律效力上摆，这

60、个办法的层澳次也是极低的。啊为了防止国有资凹产在国企产权改氨革过程中流失，矮必须尽快通过制癌定国有资产法肮建立完整的国疤有产权交易法律半制度。国有产权扳交易法律制度应瓣由国有产权交易斑市场、交易参与矮人、交易内容、唉交易方式、交易俺程序、交易信息把披露以及法律责盎任等方面的法律唉规则构成。通过澳法律的规定来促案成国有产权交易版市场的建立，界澳定国有产权交易哀的范围、产权交柏易的内容、产权芭交易的程序、产哎权交易方式及产啊权交易的主体、唉产权交易监管机佰构、产权交易中捌介机构的职能、挨违规操作处罚条艾款等。尤其是必哀须制定周密的国跋有产权交易信息耙披露规则，信息绊披露应该包括事按前披露、事中披碍