全球房地产市场历史专题之六：新加坡篇开辟新的天地（1945~1975）

1、1、 1965 年之前： 历史车轮的推手新加坡，是一个十分袖珍的国家，国土面积只有 700 多平方公里，不及中国广州市的十分之一。但新加坡的常住人口却有 500 多万人，地少人多，是个寸土寸金的地方。然而，新加坡这个土地资源极其贫乏、世界人口密度第二大的国家1，却被联合国评为最适合人类居住的国家之一。除去“花园城市”的美誉、发达的经济水平、良好的教育设施外，独具特色的住房体系也是新加坡吸引各国居民纷沓而至的重要因素。新加坡更是以高住房自有率成为了全球的典范，被公认为全世界解决住房问题最好的国家之一。不过，深入了解新加坡的发展史可以发现，早在 70 多年之前，这个花园城市却 曾经是欧美人和日本人

2、避之不及的脏乱差之地。二战给新加坡带来了巨大的破坏，再加上当时新加坡建筑密度非常低，因此数十万的人民群众只能居住在棚户区和 肮脏的商店里，能住上正常居民区的人可谓少之又少。“屋荒”的问题一直困扰 着当时的新加坡。如今的新加坡已从“屋荒”的泥潭中走了出来，并实现了令世界各国称叹的高住房自有率，在解决住房问题上可谓是实现了质的飞跃，而这绝大程度上受益于“居者有其屋”政策的推出。那么，为什么新加坡会推行“居者有其屋”政策呢？这一政策推出背后又有怎样的历史背景和关键人物呢？这就要从新加坡独立前后所处的政治和经济环境以及新加坡国父李光耀说起。政治强人李光耀二战结束后，英国再次进驻新加坡，恢复了对其的殖民

3、统治。但此时，饱受殖民统治伤害的新加坡国民的民族主义意识开始觉醒，新加坡诞生了一个又一个的民族主义政党，新加坡的政治社会环境发生了明显的变化。1954 年，李光耀参与创建新加坡“人民行动党”,由此开启他的政治生涯。在当时，新加坡争取民族独立与自治的行动也一直在如火如荼地进行着。直到 1958年，在多个群体的强烈要求下，新加坡与英国进行谈判，双方初步拟定了关于新加坡独立自治的宪法。之后，英国国会一致通过了新加坡自治法案。1959 年，新加坡举行大选，国会的 51 位议员均通过选举产生。而在当时的大选中，人民行动派共获得 43 个席位，可以说是取得了压倒性的胜利。而李光耀也以人民行动党秘书长的身份

4、担任了首届自治联邦政府总理，迎来了人生的高光时刻。当然，这也是新加坡历史上关键性的一刻。在接下来几十年的岁月里，在李光耀的带领下，新加坡从殖民地走向了独立，从工业落后国变身为“亚洲四小龙”，从第三世界国家跻身到第一世界国家行列。尽管，也有不少人反对李光耀的霸道威权统治方式，但不可否认的是，他为新加坡的社会发展和经济繁荣做出了重要1 新加坡是世界上人口密度第二大国家，仅次于摩纳哥。贡献，而新加坡当前卓越的住房体系更是李光耀治国思想在特定历史环境下的产物。“烫手山芋”在 20 世纪 60 年代初，李光耀刚刚接手的新加坡完全是一个烫手山芋。由于新加坡是典型的港口城市，在英国长期的殖民统治下，经济结构

5、单一，一直以转口贸易为主。自治之初，新加坡制造业占 GDP 的比重只有不到 9%，工业发展十分落后。再加上，当时的新加坡拥有大量以华人为主的移民，且人口出生率保持在 5%左右的较高水平，人口急剧膨胀，人口密度已经达到每平方公里 6000 多人。经济落后和急剧增长的人口给新加坡带来了各种各样的问题。当时，新加坡失业率在 10%以上，有 1/4 的人民生活在贫困线以下。而在失业和贫困下，人民群众不满情绪十分严重，社会秩序也异常混乱。因此，成立之初，自治政府便将发展经济和稳定社会作为了首要目标。对于改善人们生活现状，维持社会秩序稳定的目标，居民住房问题便是一大难题。在当时，新加坡 84%的家庭居住在

6、店铺或简陋的木屋里，其中 40%的人居住于贫民窟和窝棚，仅 9%的居民能住上像样的公共住房。当时，那些陋屋区没有基本的通明和通风实施，而且房子大多是用破旧箱子和金属片草草搭建而成，不仅非常的脏乱差，而且极易发生火灾。因此，在这样的情形下，新加坡于 1960 年颁布了建屋与发展法，并根据该法令成立了建屋发展局（Housing & Development Board，简称“HDB”），开始全面负责新加坡公共住房的建设与管理，试图为人们提供可负担得起的组屋2以及附属配套设施。这一时期，政府主要以满足中低收入者租赁需求为主要目标，大规模兴建了很多低标准的小户型住房，并以较低的价格租给中低收入群体。对于

7、月收入不超过 800新元的家庭来说，一间一房式组屋的每月租金仅有 30 新元左右。而从 1960 年到1965 年，HDB 总共提供了将近 5.5 万套的组屋，有效地缓解了低收入家庭住房紧缺的问题。对于新加坡的经济发展问题，当时自治政府制定了进口替代的工业化发展战略，对绝大多数进口商品征收关税，以保护国内幼稚产业的成长与发展，希望借此来提升新加坡自身的工业化水平。但是，新加坡先天存在自然资源缺乏、国内市场狭小的问题。为此，李光耀希望可以与马来亚合并，以借助马来亚的自然资源和市场弥补新加坡的发展劣势。1961 年，马来亚联合邦总理东姑阿都拉曼提出将马来亚联合邦、沙巴、砂拉越、新加坡和文莱 5 个

8、地方合并建立马来西亚联邦的计划。这一合并计划与李光耀的想法不谋而合，并得到了英国管理人的支持。2 组屋即由新加坡建屋发展局承担建筑的公共房屋。然而，在新马合并后，二者之间的冲突却不曾间断。联邦政府主张建立“马来亚人的马来西亚”，实行民族政治和马来人特权。而新加坡则主张建立“马来西亚人的马来西亚”，希望各民族可以受到平等对待。而且，在合并后，联邦政府还通过一些手段打压新加坡的经济发展。比如说，马来西亚联邦对新加坡的工业品进入其他各州实行贸易壁垒，与合并前达成的建立共同市场的想法完全相背离。因此，当时的新加坡面临的是经济发展受阻、种族矛盾问题更加严峻的困境。而新加坡是移民国家，很多人民都没有国家认

9、同感，眼看着新加坡随时都有支离破碎的可能，李光耀一直在思考“如何建立每个公民跟国家以及国家前途之间的利害关系”的问题。后来，他有了“有恒产者有恒心，如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定”的想法。因此，在 1964 年，李光耀提出了“居者有其屋”计划。HDB 的任务目标也从“满足低收入者住房租赁需求”转变成了“满足中低收入者住房自有需求”。新加坡住房自有体系建设就此拉开了序幕。不过，在 HDB 推出低价组屋后，由于当时新加坡发展落后，居民收入也比较低，即使是廉价的房子，很多家庭依旧买不起，所以当时的购房率一直不高，1964 年组屋购房数量占建成组屋数量的比例竟不到 3%。对于当时的新加坡

10、政府和建屋发展局而言，“居者有其屋”愿景的落地还有很长的路要走，不过这段精彩又重要的故事则发生在新加坡从马来西亚独立之后了。2、 1965-1975 年 突破重围自新马合并之后，两者之间的各种分歧不断出现，双方关系日渐恶化。马来西亚联邦第一任首相东姑阿都拉曼认为解决分歧的最好方法就是将以华人为主的新加坡驱逐出去。于是，以东姑阿都拉曼为首的马来西亚执政联盟在国会上紧急通过修改宪法，以 126 票赞成、0 票反对的结果，将新加坡从马来西亚联邦中赶了出来3。就这样，新加坡“被迫”脱离马来西亚，于 1965 年 8 月正式成为了一个独立的国家。新加坡的“被迫”独立带有强烈的悲情色彩，当时新加坡由于自然

11、资源太过匮乏，连淡水供给都严重依赖于马来西亚，而且新加坡四周强敌环绕，危机重重。所以，在新加坡独立之初，重重的危机感就笼罩在包括李光耀在内的每个新加坡人民的心中。当时的新加坡别无选择，只有背水一战。而这一时期，新加坡在李光耀的带领下也的确顺利突破重围，在经济发展和人民生活等方面均取得了巨大的提升，一跃成为“亚洲四小龙”。与此同时，这一时期“居者有其屋”计划也在多项政策的推动下加速落地，到 1975 年，新加坡组屋居住人口已经占总人口的半壁江山了。3 引用于 /item/新加坡。大刀阔斧的改革自 1964 年李光耀提出“居者有其屋”计划之后，建屋发展局便开始推出低价组屋。但是，该计划的落地与实施

12、断然不是一帆风顺的，土地供给便是建屋发展局面临的首要问题。由于新加坡本身土地面积就很小，在 1965 年，新加坡国土面积只有 580 多平方公里。因此，如何低成本、高效率地获取和开发土地资源，就成为了能否大规模地顺利推行低价组屋的先决条件。于是，1966 年，新加坡政府颁布了土地征用法（Land Acquisition Act）。在该法令的授权下，建屋发展局具有强行征用私人土地用于住房建设的权利。而且只有政府才有权调整征用土地的价格，因此征用土地价格基本不受市场影响。这不仅保障了建屋发展局拥有充足的土地资源，而且限制了土地的投机买卖，使建屋发展局可以以非常低的价格获得土地。而这一政策颁布之后，

13、新加坡国有土地面积占比出现了大幅的提升，从 1965 年到 1975 年期间，新加坡国有土地占国土面积的比重提升了 20%左右。另外，新加坡政府还通过填海造陆的方式来增加土地面积。据统计，从 1960 年到 1980 年，新加坡填海面积达到 40 多平方公里。这些都为建屋发展局大规模修建低成本的公共组屋奠定了坚实的基础。不过，土地征集只是建屋发展局多项职责中非常重要的一个。作为新加坡公共组屋的唯一管理机构，建屋发展局不仅负责前期的住宅发展规划与设计、土地征集和工程建设，还负责后期的组屋分配、管理和维修。当时，建屋发展局还设有自己的下属工厂，专门负责各项业务的发展。譬如，盛邦新业集团（HDB C

14、orp）前身便是建屋发展局的建筑与开发部门，由该部门企业化形成，之前一直是建屋发展局的独资子公司，后来被转给了淡马锡控股（Temasek Holdings）。自成立的 50 多年的时间里，盛邦新业为新加坡人们修建了上百万间高品质的住 房以及相应的综合生活配套设施。公司涉及建筑和基础设施设计、建设、物业管理、填海造地等多项业务，如今已逐渐发展成为了一家国际化的房地产咨询和城镇开发公司，在全球拥有众多办事处，参与建设的项目更是遍布 100 多个城市。盛邦新业在中国也有多个项目，在无锡、成都、西安等众多城市开发的城镇住宅项目更是受到大家的追捧。盛邦新业的卓越表现也侧面反映出了当时建屋发展局专业化的运

15、作水平。正是在建屋发展局专业化、一体化的运作下，从 1966 年到 1975 年期间，建屋发展局共修建了 17.4 万个住宅单位（组屋），与之前相比出现了大幅的提升（见图 1）。图 1：新加坡建屋发展局不同期限内完成的建筑数量（1960-1975 年）120,000100,00080,00060,00040,00020,00001960-19651966-19701971-1975住宅单位商业发展资料来源：新加坡政府官网，然而，政府能够提供足够的组屋只是解决了供给方面的问题，而组屋的需求方面 同样面临着难题。尽管政府对组屋的定价已经很低，但是这也并不代表新加坡的 居民们能够支付得起。事实上，在

16、 1964 年建屋发展局推出低价组屋之初，新加 坡就出现了购房率很低的现象。而针对居民无力购买组屋的问题，1968 年，新加 坡政府专门出台了中央公积金修改法令（Central Provident Fund (Amendment) Act），开始允许住房购买者使用中央公积金来购买公共组屋，这 就涉及到新加坡的另一个部门中央公积金局（Central Provident Fund Board，简称CPFB）。CPFB 成立于 1955 年，是统一管理中央公积金的法定机构。也是在这一年，新加坡正式建立中央公积金制度并开始实施。起初，中央公积金制度只是一个强制性储蓄计划，由雇主和雇员共同缴费，保障范围

17、仅包括公积金会员退休或因伤残丧失工作能力后的基本生活。后来，新加坡政府又推出了一系列公积金计划，其中公共组屋计划是第一个。目前，公积金已经涵盖住房公积金、医疗、教育等多个生活领域。除了政府允许人们使用中央公积金购买公共组屋之外，中央公积金还被用来投资组屋建设或者通过购买政府债券的方式转移给政府，再由政府以贷款和补贴的方式给建屋发展局，进而支持组屋的建设。所以说，中央公积金是建屋发展局重要的稳定资金来源。中央公积金局与建屋发展局相互配合，相辅相成，共同推动了组屋的建设与落地。土地征用法和中央公积金修改法令分别解决了组屋发展的土地供应和资金来源问题，随着这两项法律法规的落地，“居者有其屋”计划也得

18、到了有效的实施。1965 年，新加坡组屋居住人口占总人口的比重仅有 23%，到 1975 年这一比重已经达到了 47%，翻了一倍多。短短十年时间，组屋居住人口已经占新加坡总人口的半壁江山了。当然，这其中还有一个间接的推动力就是新加坡计划生育的实施。新加坡推出了计划生育政策，大力宣传“Stop at Two”活动，并且针对拥有两个以上孩子的父母制定了一定的惩罚措施。而伴随着计划生育政策的实施，新加坡的出生率出现了显著的下滑，新加坡粗出生率从 1965 年接近 3.0%的水平持续下降至 1975 年 1.8%的水平（见图 2）。出生率的下滑从一定程度上减轻了新加坡人口持续膨胀带来的住房压力，间接抬

19、升了组屋居住人口占总人口的比重（见图 3）。所以说，计划生育也是新加坡政府为解决“屋荒”等社会问题给出的重要举措。图 2：新加坡出生率（1965-1975 年）35302520151050新加坡出生率资料来源：Wind, 图 3：新加坡组屋居住人口占总人口的比重（1960-2015 年）100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%组屋居住人口占总人口比重资料来源：新加坡政府官网，裕廊镇的崛起新加坡政府出台的各项制度和政策为“居者有其屋”计划的落地提供了保障，与此同时，新加坡工业的蓬勃发展也间接抬升了组屋的吸引力，其中裕廊工业镇这个卫星新镇的崛起便是典型的代表。早在独立之初

20、，新加坡工业发展十分落后，加上脱离马来西亚后失去了广阔的市场，原有的进口替代工业发展战略遭受到了严重的打击。雪上加霜的是，1967 年，英国政府还宣布将在 1971 年全部撤退其在新加坡的军事基地。要知道，这个军事基地为新加坡贡献了 1/5 的国内生产总值和就业岗位。在这种情形下，新加坡调整原有的经济发展战略，转向发展出口导向型工业，并且积极鼓励招商引资，希望借此带动本国出口工业的发展。当时，全球制造业正处于第三次大迁移的阶段。就这样，在李光耀的指导下，新加坡开始了自身的第一次工业革命。这一时期，新加坡政府为了促进出口工业的发展做出了很多的努力。政府不仅对制造业公司实施低税收，降低进出口关税；

21、而且还改善国内的企业发展环境，大力建设工业园区，并采用优惠的政策吸引外资来新加坡建厂。新加坡的老牌园区裕廊工业区（Jurong Industrial Estate）便是在这一时期崛起的。裕廊工业区位于新加坡岛西南部的海滨地带，距离市区大约 10 多公里。该工业区原本是一片荒地，沼泽丛生，后来新加坡政府在此划定了 6000 多公顷土地用来发展工业园区，并拨了 1 亿新元来进行基础设施建设。到 1968 年，园区内的厂房、铁路、公路以及电力、供水等基础设施便基本完成了。起初，新加坡以劳动密集型产业为主，所以裕廊工业区的工厂主要生产假发、玩具、蚊香、金银纸等产品，附加值非常低。比较有技术含量的，便是

22、拆船与船舶维修以及石化工业了。而新加坡之所以会重点发展拆船与船舶维修以及石化工业，与其地理位置有重要的联系。一方面，新加坡是典型的港口城市，随着港口贸易的繁荣，往来船只数量巨大，船舶自然需要维修和燃料油。另一方面，新加坡地处马六甲海峡东口，位于太平洋航道与印度洋航道的要口，可以充分利用海上石油运输枢纽的优势。这一时期，新加坡引进了美孚、埃索等知名跨国企业在新加坡建厂，但整体来看，新加坡石化产业仍然处于发展初期。随着新加坡不同产业的快速发展，新加坡的经济也迎来了黄金发展期，除了 1974年之后因受石油危机的冲击出现了大幅的下滑之外，从 1966 年到 1973 年，GDP增速一直保持在 10%以上（见图 4）。与此同时，新加坡的就业情况也出现了明显的改善，失业率从独立之初的两位数降低至了 5%以下，新加坡已经逐渐从独立之初穷困的处境中走了出来。图 4：新加坡 GDP 不变价同比增速（1965-1975 年）16.0014.0012.0010.008.006.004.002.000.001965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975新加坡GDP不变价同比资料来源：Wind, 另外，随着裕廊工业区的逐渐发展与壮大，1968 年，新加坡政