抽象行政行为课品课件

1、第四章 抽象行政行为第一节 抽象行政行为概述一、抽象行政行为的涵义抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项制定和发布普遍性行为规范的行为，其形式包括行政法规及规章以及行政机关依法作出的具有普遍约束力的决定和命令等。涵义如下：1 、抽象行政行为是一种法律行为，具有对外的法律效果。2 、抽象行政行为的实施主体为国家行政机关。3 、抽象行政行为的内容主要是针对未来发生的不特定事项为相对人设定权利义务。4 、抽象行政行为的形式主要表现为规范性文件二、抽象行政行为特征（一）抽象行政行为是具体行政行为的依据 （二）抽象行政行为的对象具有非特定性（三）抽象行政行为具有普遍和持续的效力 案例：私家车主

2、刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显低于汽油车双怠速污染物排放标准（以下简称“双怠速标准”）地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告（以下简称“513号通告”）关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请

3、求法院确认3被告联合作出的 “513号通告”有关内容违法。 分析： “513号通告”究竟是不是具体行政行为。根据行政行为划分标准，凡是针对非特定人且具有普遍约束力，能够反复适用的行政行为均属于抽象行政行为。由于513号通告是针对所有1995年1月1日以后领取牌证的桑塔纳、富康、捷达等化油器小客车的车主和使用者，显然行为的对象是不特定的。而且513号通告对上述所有人都具有普遍约束力，即所有在1995年以后购车的人都必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检。加之513号通告并不是一次性的，而是可以反复适用的行为，无论什么人，购买几辆车，都必须按照上述标准执行。所以，

4、该行为符合抽象行政行为的标准，不是具体行政行为。案例：石家庄市律师乔占祥在今年春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分别多了5元及4元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮火车票价的行政行为。3月19日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。分析：政府的定价行为往往是针对所有相关企业进行的

5、，受到影响的不仅包括企业，而且包括购买产品和接受服务的消费者。所以，定价行为表面上看是就某一商品或者服务进行的一次性特定行为，但事实上是针对非特定对象产生普遍约束力的抽象行政行为。三、抽象行政行为形式（一）行政法规； （二）行政规章； （三）行政措施； （四）决定和命令。 第二节 制定行政法规一、行政法规涵义与特征（一）行政法规涵义 1、含义：行政法规是指国务院根据宪法和法律，并依职权按照法定程序制定发布的规范性文件的总称。2、名称：条例、规定、办法3、发布形式：第一，国务院制定并发布第二，国务院各部委、各直属机构、办公厅拟定，经国务院批准，并由原拟定机关发布第三，国务院与执政党或人民团体等联

6、合制定发布（二）行政法规特征1 、行政法规的制定主体是国务院2 、行政法规的制定依据具有特定性。3 、行政法规的内容具有广泛性。4 、行政法规的制定较为严格。二、行政法规分类与制定依据（一）行政法规的分类 1 、执行性行政法规和创制性行政法规以行政法规的内容为标准进行的分类。2 、职权性行政法规和授权性行政法规 以行政法规制定权的来源为标准进行的分类。（二）行政法规的制定依据1 、行政法规的制定以法律为依据。2 、行政法规的制定以特别授权法案为依据 。3 、行政法规的制定以宪法为依据三、行政法规的制定程序（一）规划 ；（二）起草 ；（三）征求意见 ；（四）审查 ；（五）审议通过；（六）签署发布

7、。中国国有股减持风波案 2001年6月12日国务院发布了减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法，同年10月22日，证监会宣布：在具体操作办法出台前，停止执行暂行办法第五条关于“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按投资额的10出售国有股”的规定。2002年6月23日，财政部和证监会的发言人通过新华社宣布：国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行暂行办法。这就是“国有股减持风波”。 导致这场风波的原因很多，暂行办法制定程序的瑕疵是其中之一。本来，按照程序法原理，征求意见应该在法规出台之前进行，但事实上直到2001年11月14日，也就是法规发布约半年之后

8、，中国证监会规划委才姗姗来迟地向全社会公开征集国有股减持方案，2001年12月18日公布了由四家证券研究机构汇集整理的国有股减持（流通）基本方案的初步汇总。此后，证监会规划委组织了八家证券研究机构对汇总的七大类方案进行了定性和定量分析研究。2002年1月11日，国务院发展研究中心主持召开“公开征集国有股减持方案专家评议会”，邀请社会有关方面专家对汇集整理的七大类方案进行了评议。2002年1月21日，国务院发展研究中心再次主持召开了各方人士参加的研讨会。 思考：应当如何完善行政法规的制定程序？第三节 制定行政规章一、行政规章的涵义、特征与制定主体（一）行政规章的涵义、特征 规章，是指国家法定行政

9、机关根据法律和行政法规制定和发布的规范性文件的总称。规章包括部门规章和地方政府规章。规章具有如下特征：1 、规章的制定主体为法定行政机关。2 、规章的制定依据是法律和国务院的行政法规。3 、规章的内容比较广泛。4 、规章的制定权限有很大的限定性，主要是一种执行性立法。（二）行政规章的制定主体1 、国务院各部、各委员会2 、地方三类有权政府3 、经国家权力机关特别授权的行政机关二、行政规章制定权限和效力（一）行政规章制定权限是指规章规定的范围及限制条件。认为规章必须以法律和行政法规或者国务院的决定、命令为依据，行政规章不能自主制定。（二）行政规章的效力低于宪法、法律、行政法规，高于其他规范性文件

10、。三、行政立法的法律规范效力 （1）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（2）各种规章相互之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。（3）各种规章相互之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。（4）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。（5）同一机关制定的新的一般规定与旧的特殊规定不一致时，由制定机关裁决。1、国务院和国务院各部委与全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会的立法分工 应由全国人民代表大会或全国人民代表大

11、会常委会以法律规定的事项： (1)有关国家领土、国防、外交、国籍等涉及国家主权方面的事项； (2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的组织、职权和相互关系； (3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度； (4)犯罪与刑罚； (5)涉及公民政治权利、人身自由权利的强制措施的处罚，财产的查封、扣押、冻结、强制划拨等强制措施； (6)物权、债权、知识产权、婚姻家庭、财产继承等民事规范； (7)诉讼如执行制度、律师、公证、仲裁制度； (8)财政、税收、海关、金融和外贸制度、自然资源所有权的确认和转让制度； (9)宪法规定和全国人大及其常委会认为应当制定法律的其它事项。 国务

12、院和国务院各部委可以行政法规或行政规章规定的事项： (1)法律的实施细则； (2)经济、教育、科学、文化等管理事项； (3)民政、公安、司法行政和监察的管理； (4)行政管理制度与行政法制建设； (5)宪法和组织法规定的国务院和国务院各部委的管理职权中需要以行政法规和行政规章予以规定的其它问题。 2、国务院与国务院各部委的立法分工 (1) 涉及到全国性的或涉及到几个部门之间关系的问题，应由国务院制定行政法规，如果涉及到某一部门内部关系而且属于某一部门职权范围内的问题应由相应部委以部委规章加以规定； (2)涉及到重大方针政策性问题，由国务院制定行政法规，属于具体规则或标准问题的，由相应部委的规章

13、加以规定； (3)重要法律的实施细则或办法，由国务院行政法规规定；涉及某一具体管理部门管辖事务的法律或行政法规的实施细则或办法，由部委规定； (4) 法律未作具体规定，国务院也未发过决定，命令的，不得制定规章； (5)调整内容是否属于部门职权范围尚不明确的，由国务院制定行政法规；调整内容明确属于部门职权范围内的，由国务院部委制定规章； (6)全国人民代表大会和全国人民代表大会授权国务院立法的事项，由国务院制定行政法规，授权立法的实施细则或实施办法则由相应部委以规章加以规定。第四节 其它抽象行政行为行政规范性文件一、行政规范性文件的概念 是指国家行政机关的行政立法行为以外的抽象行政行为。主要指行

14、政机关为执行法律、法规、规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。主体：各级各类国家行政机关目的：为实施法律、执行政策效力：有普遍约束力 称呼：决定、命令、行政措施等。二、特征1、主体广泛。2、效力的多层级性与从属性。3、规范性。三、其他抽象行政行为的主要形式 1、行政决定、决议等2、行政命令、指令、指示等3、布告、公告、通告5、其它形式 注意：大多数时候其不是行政行为的形式，而只是一般的行政公文。四、其他抽象行政行为的效力其他行政规范性文件的效力低于法律、法规和规章，虽然不属于法的范畴，但它们同样也为人们设定了普遍遵守的行政规则，具有规范性和强制性。根

15、据行政复议法的规定，其他行政规范性文件作为具体行政行为的行为依据而成为行政复议的间接审查对象。在行政诉讼中，合法有效的其他行政规范性文件可以在裁判文书中引用，以作为人民法院判决的理由。 案例：X省人民政府撤销X市人民政府规范性文件案 1994年11月，x省人民政府组织由省物价局、监察厅等部门组成的整治乱收费联合检查组，对该省管辖的X地X市人民政府越权批准市人民医院及市其它医院扩大收费项目，提高医疗收费标准问题及市人民医院乱收费行为进行了检查处理。据调查了解，从1992年开始，X市人民医院以改革试点为名，以筹集资金建造外科大楼为由，要求提高医疗收费标准。1992年10月，X市人民政府发文，越权批

16、准该市所有医院扩大收费项目，提高收费标准。提价面为30，提价幅度为50，该文件从1992年12月1日起正式实施。X市人民医院在市政府规定的基础上又擅自上浮了收费幅度。据查，该医院从1992年7月至1994年8月，仅门诊部就多收费达100多万元，收费项目提价面高达95。对此，省物价局指出：医疗收费属省管项目，未经主管部门批准，不得擅自提价。而且医疗卫生事业属公益性事业，牵涉到全社会的福利，不宜提高收费标准，要求立即纠正。但该医院一直有禁不止，照收不误。X市人民医院和其它医院扩大收费项目，提高收费标准之举在社会造成极坏影响，加重了就医者的经济负担和公费医疗开支。检查组进驻X市后，听取了x市人民政府

17、、市物价局、监察局、卫生局和人民医院等单位的汇报后，对X市人民医院和其它医院的收费问题提出了严肃的批评，指出x市人民政府行文批准市人民医院和其它医院提高医疗收费标准和扩大收费范围是行政越权行为，必须立即先停止该规范性文件的执行，然后对收费单位予以清理。1994年12月1日x省人民政府在查清案件事实的基础上，发文撤销了x市人民政府(19n)X号文件，指出医疗收费一律按省物价局、省卫生厅批准的收费标准执行，同时还公布了医疗常见项目收费标准，让全体市民对该市医院的收费项目进行监督。【案情】原告：艳芳照相馆。被告：某区工商行政管理局。艳芳照相馆自1985年到1986年6月，将带有“富士”、“樱花”、“

18、柯达”等照相胶卷商标标识的彩色胶卷废旧暗盒13000个，以每个020元至030元的价格出售，共得款3761元。某区工商行政管理局认为艳芳照相馆大批量销售带有商标标识的胶卷盒，属于侵犯注册商标权的行为，故依据中华人民共和国商标法和国家经委、轻工业部、国家工商行政管理局的轻生(1985)440号文件第5条规定：“擅自出卖带有他人注册商标的废弃标识的单位和个人，除赔偿被侵犯权人的损失外，其余非法所得全部没收，并处以非法所得等值的罚款”，做出处理决定：(一)追缴非法所得3761元；(二)处以罚款700元。艳芳照相馆对工商行政管理机关的处罚不服，便向人民法院起诉。它诉称：出售的照相胶卷暗盒属废品下脚料，

19、符合省商业局关于食品、饮食、服务行业下脚料回收工作的试行办法的规定，不能认定为销售他人商标标识之行为，要求人民法院撤消工商行政管理机关的处理决定。一审人民法院经审理认为：艳芳照相馆出卖带有商标标识的照相卷暗盒，属于擅自销售他人注册商标标识的侵权行为；根据中华人民共和国商标法第39条的规定，应当赔偿侵权人的损失，并处以罚款；但没有“追缴非法所得”的规定。国家经委、轻工业部、国家工商行政管理局的轻生(1985)440号文件是对商标法的补充规定，可以参照审理此案。据此，一审法院做出判决：维持工商行政管理局的处罚决定。 艳芳照相馆不服判决，上诉于市中级人民法院。二审人民法院认为：中华人民共和国商标法及

20、商标法实施细则对擅自销售他人商标标识的，只规定赔偿损失，并可罚款，但没有“追缴非法所得”的规定。经生440号文对上述侵权行为规定了没收非法所得，与商标法及商标法实施细则相抵触；因此，该文不能作为审理案件的依据。于是，二审人民法院做出判决：撤消一审判决维持的追缴非法所得3761元的处罚；维持罚款700元的处罚决定。【评析】有关行政机关制定的规章及规章以下的抽象性文件在行政诉讼中处于什么地位?人民法院审理行政案件，在审判依据上，是适用法律、法规，参照规章。规章必须与法律、法规相一致；规章与法律、法规不一致的，不得适用规章。行政机关所制定的规章以下的抽象文件，不能成为行政审判的依据。在本案中，国家经

21、委、轻工业部、国家工商行政管理局的轻生(1985)440号文件，属于国务院的部门规章，它的法律效力阶位在法律与法规以下，于是它不得与法律和法规相抵触，否则不具有约束力。现在的情况是，中华人民共和国商标法及商标法实施细则对擅自销售他人商标标识的，只规定赔偿损失，并可罚款，但没有“追缴非法所得”的规定。经生440号文对上述侵权行为规定了没收非法所得，显然与商标法及商标法实施细则相抵触，因而不能作为判别行政行为是否合法的依据。至于，该省商业局制定的关于食品、饮食、服务行业下脚料回收工作的试行办法，不属于行政规章，是属于规章以下的行政规定，它更不能作为审判的依据。所以，二审人民法院对一审人民法院判决上的纠正是正确的。一、单项选择题：1、行政立法的主体是（ ）A、国家行政机关 B、国家权力机关和行政机关C、国务院 D、国务院及所属各部委2、执行性行政法规范不得在法律或上级行政法