对解决农民工工资问题的法律思考 (二稿)

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3、mplete with warning signs, isolating network protection facilities对解决农民工工资问题的法律思考（二稿）孙 建 华内容摘要 农民工工资问题已经成为全社会关注的热点问题，解决农民工工资问题是构建和谐社会的迫切需要，本文对拖欠、克扣农民工工资带来的社会问题进行了理性思考，从法律角度剖析了拖欠、克扣农民工工资现象的成因，系统论述了解决农民工工资问题的法律途径。关 键 词 农民工 工资 和谐社会 弱势群体“农民工”一词是我国改革开放的产物，是对那些走出田地、融入城市的农民的称谓。越来越多的农民进城务工，是中国城镇化水平不断提高、产业经济

4、兴旺发达的现实表现。农民工群体的出现不仅大大改善了农民自身的生活状况，也为城市的现代化建设作出了巨大的贡献，在一定程度上推动了我国社会发展的历史进程。然而，农民的弱势群体地位在进城务工后并没有得到根本性的改善，农民工进城务工带来的各种新问题在不断涌现，一些矛盾也在不断的深化与加剧，如农民工的生存环境问题、农民工子女的上学问题、农民工的社会保障问题等等已经成为摆在农民工面前的十分严峻的现实问题，而农民工的工资问题更是近年来引来全社会关注的一个重要的社会问题，尤其在农民工聚集的建筑工程领域，工资拖欠情况更是严重，令人触目惊心。在激烈的市场竞争中，许多建筑企业长期把压低农民工工资作为降低企业成本、追

5、求利润最大化的主要手段。据全国总工会资料显示，目前全国进城务工的农民工被拖欠工资中，建筑施工企业就占了70%。注1拖欠、克扣农民工工资现象的普遍存在，已经引发出了众多的社会问题，如经常引起上访、闹事等治安事件，甚至不断酿成恶性刑事案件，甚至造成了农民工对政府和法制的信任危机。本人试从建筑领域拖欠、克扣农民工工资现象入手，剖析这种现象产生的原因，探讨根治这一问题的法律途径。一、法律的缺失和执法的疲软是拖欠、克扣农民工工资的主要成因（一）建设单位和施工单位违法违规现象普遍存在。这是不争的事实，就像多米诺骨牌中的第一张牌，建设单位和施工单位违法违规现象直接导致了拖欠、克扣农民工工资问题的出现。1、建

6、设单位前期投资不足。根据规定，建设资金落实后才能申领建设许可证，注2而建设单位前期投资不足是一个普遍现象，在一些工程的发包和施工过程中，建设单位往往对施工单位提出垫资施工和让利的要求，且不履行合同约定，长期拖欠工程款。某些地方政府官员为了突出政绩，搞所谓的形象工程，动辄投资几百万、上千万，本级财政无力支付，就利用政府信誉拖欠施工企业工程款。由于缺乏必要的社会信用约束和失信惩戒机制，建设单位的信用意识不强，致使建筑市场“拖欠有理、拖欠有利”的风气盛行。注32、建筑施工市场长期处于供过于求的状况，导致过度竞争甚至恶性竞争，施工单位垫资施工现象普遍存在。按照建筑法，承包工程后只允许一级分包，不允许多

7、级分包，因为每分包一次，工程款就要被分减一次，不少施工单位中标后，不是自己直接施工，而是层层转包，最后的包工头能得到的工程价款连支付材料费都不够，农民工工资更无从谈起。在建筑市场盛行的“拖欠有理、拖欠有利”风气下，施工单位同样不讲信用、不守合同，对农民工也搞恶意拖欠，不遵守劳动法的现象特别严重，一是在落实劳动合同制度方面，施工企业大多不与农民工签订劳动合同，即使签订了劳动合同也是利用自己的优势在条款上逃避和减轻责任；二是不按月支付工资，只是允诺年底一次性结清，平时只发给农民工基本的生活费，极易产生年底的拖欠问题。（二）农民工自身法制意识、维权意识的缺乏和淡薄。宁夏社会科学院经济研究所农民工问题

8、专家李禄胜说：农民工是弱势群体，他们的合法权利经常受到侵犯。究其原因，农民工有80是自发打工，他们没有技能，没有文化，只能从事简单的手工劳动和体力活，没有竞争力。同时，他们缺乏生活常识、法律常识、城市劳动常识，也没有任何的法律援助。由于民工是城市劳动者中的弱者，他们的权益很容易受到侵犯。注4面对目前国内劳动力市场供大于求，民工们普遍不太敢维护自己的权利。加上许多民工事先没与用人单位订立合同，使一些用人单位在拖欠和克扣工资时更加肆无忌惮。在权益受到侵害时，农民工不仅缺乏维权意识，更加缺乏较为畅通的利益诉求渠道。一方面，一些企业尤其是一些非公企业没有建立能维护农民工利益的工会；另一方面，根据目前的

9、法律诉讼制度，农民工难以承受目前的诉讼成本与风险。由于大多数民工显然缺乏基本的诉讼知识，也无力聘请代理律师参与诉讼，因此，尽管最高人民法院早就提出了快审快结的要求，但法院居中裁判的地位决定了他们不可能从同情的角度仅凭单方的陈述做出裁判，从而必然使得农民工在讨薪的诉讼过程中面临较大的败诉风险和执行不能的风险。（三）行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长。1、行政执法部门执法力度不够，致使拖欠农民工工资的企业、欠薪逃匿的经营者得不到处罚，使得欠薪现象更为普遍和严重。欠薪者不受法律制裁，给不良经营者提供了随意拖欠、损人肥己的机会，从而使欠薪现象愈演愈烈。2、行政执法部门执法手段不足，使

10、执法效果大打折扣。劳动保障监察人员经常因无权查封企业财物、更无权扣人而眼看着欠薪准备逃匿者拉走设备、财物，而公安部门对欠薪者也不能扣人扣物，因为拖欠工资不属于可以拘留的行为。有的逃匿者被农民工扭送公安部门，公安部门由于无法可依而没办法处理，只好放人。3、行政处理程序时间过长。劳动部门接到欠薪投诉举报后，先向企业劝说、协商。协商不成的，在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15天内支付工资。到期如果企业不执行，再作出行政处理决定书。按规定，行政处理决定有3个月的复议期，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院申请强制执行。2003年各地对农民工欠薪案件从快从优处理，把执法部门调查取证

11、的时限缩短了一半，但“整改期”和“复议期”是法定的，不能随意减少。所以，仅仅一个行政处理程序，至少要四个月才能完成，农民工们根本拖不起。注5（四）解决欠薪纠纷的仲裁和诉讼程序不适宜。通过法律途径追薪本该是我们这个向法治迈进的社会里人们首选的办法。但解决劳动争议的仲裁和诉讼之路却使农民工们望而却步。首先是仲裁，劳动争议发生之后，农民工应当在60天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，超过60天的，仲裁庭不予受理。但由于农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后，才走仲裁之路的，且不说时效问题往往过了期限，就是仲裁的方式是否为农民工们所选择都是问题，在行政干预都无效的情况下，

12、凭着朴素的心理，农民工们还能相信仲裁吗？何况连工资都没有的时候，拿什么来交仲裁费？而若进入诉讼程序，按规定要先经仲裁，否则法院不受理。况且诉讼成本昂贵，农民工打不起官司，因而鲜见追讨欠薪的案子走上法庭。可见，诉讼和仲裁都不是农民工可以选择和愿意选择的讨薪途径。二、运用法律手段解决拖欠、克扣农民工的工资问题依法解决拖欠农民工工资问题，关系社会的公平正义与和谐社会的建立。在以往农民工工资清欠行动中，主要采取的是行政手段，而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”，问题的彻底解决需要有法律的保障，充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。2006年3月27日，国务院发布了关于解决

13、农民工问题的若干意见，对千千万万的农民工来说，这无疑是一个福音，其中对农民工的工资问题重点强调了三个方面的政策措施：一是建立工资支付监控制度和工资保证金制度。二是合理确定和提高农民工工资水平，规范农民工工资管理，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。三是严格执行劳动合同制度。为了切实保障农民工的劳动权益，若干意见还对加大维护农民工权益的执法力度，提出了具体要求。注6国务院的关于解决农民工问题的若干意见是彻底根治农民工工资问题的一剂良药，是照耀在农民工兄弟就业道路上的一道曙光，体现了党和国家运用法律途径彻底解决农民工问题的决心和信心。在国务院关于解决农民工问题的若干意见的基础上，笔者认为还要

14、紧紧抓住以下环节，使运用法律手段解决拖欠、克扣农民工工资问题取得实效： （一）通过普法提高农民工维权意识对于大多数农民工来说，他们的法律意识还是相当的淡薄，不知道用人单位拖欠工资，自己应该怎样办，应该采取怎么样的方式维权。有的人正因为不知道，所以采取极端的办法，希望能够得到解决，而事实上极端的办法并不一定能奏效，有时候可能违法而受到处罚。提高他们的法律意识，目的是让他们提高警惕，以防上当受骗，被用人单位蒙蔽，让他们知道自己的合法权益受到了侵害时应该如何解决，让他们知道只有通过合法正当的途径，才有可能成功地维权，拿回自己的工资。各级工会组织应该是农民工的保护者，要在建筑企业推行建立农民工会的制度

15、，并使农民工会真正成为农民工权益的保护者和法律普及者，通过各种形式的法制宣传，帮助农民工提高法制意识和维护自己权益的意识。（二）通过立法保障农民工合法权益我国尽管通过行政手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资，取得了一定效果，而立法相对滞后的现象应该引起反思。我国立法对农民工工资的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，虽然国务院有关部门先后下发了一些文件、规范，但立法层次还有待提高。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决拖欠农民工工资

16、问题提供法律保障。目前，中华人民共和国劳动合同法(草案)已经2005年10月28日国务院第110次常务会议讨论通过。草案明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款，特别是用人单位和劳动者对是否存在劳动关系有不同理解的，草案规定除有相反证明的以外，以有利于劳动者的理解为准，真正体现了保护弱势群体利益的立法宗旨。注7为彻底根治建筑领域拖欠、克扣农民工工资的痼疾，在制订和实施劳动合同法的基础上，还需要再制订和修改以下的法律法规：1、修订建筑法的法律条文，重点增加和修改以下条款：（1）制定“施工单

17、位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，施工单位必须按工程中标价的一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。施工单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的施工单位，建设主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在工程建设中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。（2）规定“业主与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人担保制度为重点的担保条款，要求业主与承包商共同提供履约担保函，双方在拖欠民工工资范围内

18、共同承担连带责任。（3）制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的企业在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级，情节严重的注销资质证书。（4）加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款，难以有效制约拖欠行为，为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度，加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任，应在建筑法中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。2、制定工资支付条例。劳部发1994489号制

19、定的工资支付暂行规定对拖欠、克扣工资行为没有规定相应的法律责任，已经不能适应形势的需要，根据当前拖欠、克扣农民工工工资的突出问题，必须制定新的工资支付条例。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定了法律基础。制定工资支付条例可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”，并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，有侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严重惩罚性法律责任。制定工资支付条例是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。3、刑法将恶意拖欠工资确定为犯罪行为。由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以

20、采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在刑法中增加一条“拖欠劳动报酬罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。注8如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将刑法中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过刑法将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。4、加大地方性法规的立法力度。我国立法法第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规

21、和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至

22、吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。（三）通过严格的执法来保障相关法律的有效实施从法律上讲对于拖欠农民工工资的问题，即使我国在立法上逐步完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。1、加大监督查处力度。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。政府有关部门尤其是劳动行政部门对存在严重拖欠农民工工资问题的用人单位要严厉处罚。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善

23、农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建设行政主管部门依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质并逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。劳动行政部门应积极的履行劳动监察职责，及时有效的制止和纠正用人单位的违法行为，必要时应及时追究相关责任人的责任。处罚的方式有很多，比如说对那些欠薪的单位公开曝光与通报批评；比如可以扣押其营业执照或者建筑许可证一定期限

24、予以警告；比如对于情况严重的，可予以年检不通过，等等。只有加大惩罚力度，欠薪的单位才会有所忌惮。劳动行政部门可以会同工商行政管理部门等相关部门应经常性的开展联合突击检查活动，以有效的遏制拖欠工资的势头。2、要积极为解决农民工工资问题提供社会援助。为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工法律援助制度，各部门应充分运用法律手段，通过积极开辟农民工 “绿色通道”，为农民工提供解决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，要多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行。司法行政部门应加大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心也应为外来的农民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，可以会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度。政府应积极鼓励参加法律援助志愿活动，以帮助农民工进行维权。媒体要加强配合，加强舆论监督。同时舆论应该基于正义与良知，进行真实客观的报道，提倡企业诚信经营，文明经商