张国庆公共行政学(第三版)课后习题讲解第3章行政权力

1、 第3章行政权力二、思考题1简述行政权力的内涵。答：行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的内涵可以从以下五个方面理解：()1主体，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。()2根本目标，行政权力的根本目标是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志，国家意志是国家利益的体现。()3作用方式，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。()4客体，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。()5性质，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。3简述

2、行政权力的结构。答：行政权力结构是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。其建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。具体分析如下：()1行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构，表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。构成行政权力静态结构的两个方面：纵向的层级结构。行政权力的层级结构简称层级制，与行政组织体系的金字塔结构相一致体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。横向的部门结构。横向结构属于组织职能权力关系和参谋权力关系的结构，此类

3、权力关系同直线权力关系相比是非常有限的。()2行政权力的动态结构行政权力的动态结构也是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。动态结构的特点在于：体现了行政权力的指向性。行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。为了政令统一，为了使国家政策得以普遍地有效贯彻，行政权力运动必然表现为一种自上而下的方向，并作用于放射状的层级轨道当中。体现了行政权力运行的层次性。的行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。行政权力运行的这种层次性通过行政组织的层级结构体现出来。强调时效性。这意味着行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将

4、失去其活动的意义。这是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素。包含权力作用的结果。权力作用的结果这是反映行政权力结构效应的因素。在实际的行政管理过程中，行政权力作用的结果表现为政府绩效，对行政权力作用结果的测量演变为专门的绩效评估技术。4简述行政权力的特征。答：行政权力是政治权力的一种，既具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，又因为自身独特的结构表现出不同的特性。这些特性主要表现在：()1公共性。公共性是指行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。()2手段性。行政权力本身不是目的

5、，而是实现目的的手段。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，必须执行赋予其权力的公民或国家立法机关的意志。()3自主性。自主性是指行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同。这些不同主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。行政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性。这是指行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。行政权力相对于统治权力的自主性，主要指在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团。(4

6、)一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个。在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则。行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向险。行政权力的运行是从较高势能点出发的自上而下的线性运动过程。()5时效性。注重时效并非意味着单纯追求时间距离的长短，而是包括效率和效能两个方面。效能更加偏重于行政权力运行的结果和长期效应，时效的概念应该包括效能在内。时效性还涉及效率和民主的关系问题，一个国家的制度结构在保证行政权力时效性的同时，对于民主和公正的制度安排也不可偏废。(6

7、)膨胀性。行政权力的自我膨胀特性表现为两种情况：行政权力的自然增长。这是由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；行政权力的恶性膨胀，属异常现象。5简述行政权力和其他政治权力之间的关系。答：行政权力之外的其他政治权力既包括国家权力，也包括非国家权力，主要是指立法权力、司法权力、政党权力。由于职能的不同，行政权力和他们之间的关系主要是通过差异性来体现的，具体内容如下：()1行政权力和立法权力的关系行政权力和立法权力同属于国家权力，两者的区别在于：从权力的性质和作用结果看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权

8、力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段。从权力的功能看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象。从权力的价值原则看，立法权力追求民主，行政权力追求效率。()2行政权力和司法权力行政权力和司法权力也同属于国家权力，他们之间的差别主要在于：权力运行方向不同。行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的行使则带有某种平行性，可以视作国家权力运行过程当中的平衡调节器。主体在权力

9、体系中的独立性不同。行政权力的下级主体受上级的指挥与控制，司法权力的各级主体则独立行使审判权。权力的作用和功能不同。行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。行政权力的作用一般是主动的，而司法权力的作用一般是被动的。()3行政权力和政党权力行政权力与政党权力属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题。两者的区别在不同社会制度下表现不同。在资本主义政党政治条件下，行政权力和政党权力之间的区别表现为：.权力的目的不尽相同。行政权力的目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现，是普遍主义的目的取向。政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要

10、实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，是特殊主义的目的取向。.权力结构不同。一般说来，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一套完整的权力输入和输出系统。.权力的合理合法程度不同。行政权力作为国家权力的重要组成部分，具有自然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的。政党权力属于一种集团性权力，没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的。.权力客体不同。行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内。.权力手段不同。行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使权力，而政党则依靠意识形态等符号力量

11、，主要通过纪律手段行使权力。在社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，行政权力和政党权力的区别不像资本主义条件下那么明显。6简述行政权力的分配方式。答：行政权力分配是行政组织内部的结构分化和功能分割，依据行政权力结构的层次性和行政权力目的的可分性，将其为若干系统和层次，并在此基础上进行分工。其分配方式包括以下两个方面：()1结构性分配，即根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。此种分配所形成的结果是行政组织的结构性权力。结构性权力使行政主体呈现出层级性的差别。结构性权力的大小应该与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。在结构性分配过程中，影响行政权力层级性的最直接最

12、主要因素就是其幅度的大小。因此，处理好管理层次与管理幅度之间的关系，就成为行政机构设臵的基本问题。()2功能性分配，即根据行政权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行的横向水平分割。此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。功能性权力使行政主体呈现出功能上的差别。功能性权力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。行政权力的功能性分配在具体行政组织当中，就表现为行政机构设臵中部门与部门之间的关系。结构性划分与功能性分割是行政权力分配的两种基本方式。这两种分配方式使行政权力主体在每一个层次、每一个部分都拥有相应的权力。作为行政权力总体运行过程的行政管理活动，就是在这些

13、分配基础上实现的。7如何理解“行政改革就是行政权力的再分配。答：“行政改革就是行政权力的再分配”可以从以下凡个角度进行理解：()1行政改革的过程涉及行政权力的再分配。行政改革是指是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配臵，并调整政府与社会之间关系的过程。()2行政改革是行政权力再分配的外在表现形式。行政权力的再分配是政府对行政权力进行再次调节的过程。一般有两种情况：外源型行政权力再分配。这是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配，即行政改革。内源型行政权力再分配。这是在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权

14、力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，又称行政改组，行政改组也是一种形式的行政改革。两种形式的行政改革，都推动了行政权力的不断发展。因此，行政改革就是行政权力的再分配。8解析行政权力人格化与非人格化之间的张力。答：行政权力人格化与非人格化之间的张力可以理解为两者之间的相互作用，相互冲突的关系。具体可以从以下凡个方面分析：()1行政权力的运行必须通过人格化来实现。行政权力的运行离不开人的因素。权力与人的结合过程便是行政权力人格化的过程，行这一过程通过人事行政过程而得以实现。无论是结构性行政权力，抑或是功能性行政权力，都包含着一系列的职位

15、，这些职位都是需要人来承担的，行政权力的分配最终也是将权力授予特定的人。只有在人发挥了作用之后，行政机构才具有活的动力，整个行政权力主体也才能运转起来。()2行政权力的公共性要求非人格化。行政权力属于公共权力，但当其分解为具体的职权之后，就与占据一定职位的人的利益产生了相关性。不同的人有不同的利益需求。如果不对拥有自己利益、占据相应职位的人进行约束，滥用职权不可避免。这必然妨害公共利益的实现。()3解决两者冲突的根本在于制度化。要解决人格化与非人格化之间的冲突就要求在行政权力分配过程中必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义务关系的制度化机制。所以，与制度化相应的“普

16、遍标明”的原则，就成为行政权力分配过程中必不可少的了。9简述行政权力分配应该遵循的原则。答：在行政管理实践中，确保行政权力的合理分配，是各级行政主体有效行使行政权力的基本前提和重要步骤。为此行政权力分配必须遵循相应的分配原则，主要有以下几个方面：()1程序必须合法。合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。行政权力分配首先必须严格按照合理合法的规则进行。只有程序合法，行政权力才能保证有明确的法律依据，也才能获得行政客体乃至全社会的认可与接受，从而也才能具有足够的权威。()2职权必须分明。在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。权限划分既要考虑到行政主

17、体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题。职位与权力要保持切实的统一，否则，就会引起行政组织内部的矛盾，影响行政管理活动的正常进行。()3权责必须一致。行政权力所要负起的责任既包括政治层面的责任，也包括管理层面的责任。每一级的行政权力主体既要对公民、宪法及国家政治权力负有相应的政治责任和义务又要对的上级机关、行政法规和行政制度负有相应的责任。有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配过程中所应该防止的。不仅如此，权力的大小也必须同责任的大小相一致。行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政、建立法治国家的重要步骤。()4权利必须明

18、确。行政权力主体完成职责的过程就是承担义务的过程。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。因此，利益问题在行政权力分配过程中也是一个不容忽视的因素。在行政权力分配过程中，应该注意每一个行政主体在克尽职责后应得的利益和应该享受的权利，这样行政权力的行使才能获得现实的动力。需要指出的是，权利与利益的大小不能只根据权力的大小而定，而应该直接与行政责任相联系，二者之间成正比关系。()5内容必须全面。在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面应该齐备，缺一不可。行政主体既要有权指挥一定数量的下级人员，又要有权调配和使用一定数量的物资或一

19、定数额的资金同时，各级行政权力主体在如上所述的职位、权力、责任和利益等方面，也必须实现完整的结合。惟有在分配时保证内容的全面，行政权力才能成为完整统一的体系而发挥作用。10简述行政权力分配与政治授权之间的不同。答：行政权力分配是一个权力分割的过程，而政治授权则是具有赋权性质的行为。两者之间的不同在于：()1主体不同。行政权力分配的主体是国家行政机关，而政治授权的主体是人民或代议机关。()2权力来源不同。行政权力是一种执行性的权力，来自于人民及其代议机关。而政治授权的权力则来源于人民。从这个意义上说，行政权力是通过政治授权实现的。()3性质不同。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行

20、政权力之间的区别。(4)具体内容不同。行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而不同层次的政治授权则是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。11简述如何在行政权力分配过程中处理集权与分权之间的关系。答：与行政权力的两种分配方式相适应，行政权力分配当中的集权与分权关系也包括两种情况。一种是结构性权力的集中与分散问题，即国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的关系。另一种情况是功能性权力的集中与分散问题，即在行政职能和任务方面权力主体与客体之间的关系。处理集权与分权关系的要点在于：()1适度原则。这是指无论是集分关系，还是收放关系，就必须使权力在集中与分散之间保

21、持一个恰当的度。行政权力过于分散会使行政工作迟滞不前乃至宏观失控，行政权力过于集中又有出现专制甚至是独裁的可能。随着社会公共事务的逐渐增多，行政客体日益庞大，行政环境更加复杂多变，上级行政机关又无力事事过问，适当地分散权力给下级主体或客体也是大势所趋。()2特殊性原则。这是指权力集中与分散的度，必须根据特定的历史条件和社会情况妥善处理，不能一概而论。12简述行政特权体现的权利义务关系。答：行政特权是行政主体因为特殊需要，具有的某些不受一般行政法规约束的权力。行政特权体现的权利义务关系表现在：()1必须以特殊的义务为前提的。特殊的权力意味着特殊的权利，对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体

22、尽到特殊的义务来交换。行政主体与客体之间这种特殊的权利义务关系也仍然是一种对应关系。行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务。(2)与相对方权利义务平衡。从法理上讲，行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对方形成的关系中，一方权力(权利)的实现，要求另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上平衡的。基于行政特权的这些特殊性的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时也要有一定的制约机制，而且还必须符合宪法的规定。13简述行政授权同一般意义上的行政分工、行政助理、行政委托及法律关系上的

23、行政代理的区别。答：行政授权作为行政权力分配的主要形式，不仅存在于行政权力的纵向分配当中，而且也存在于行政权力的横向分配当中。同一般意义上的行政分工、行政助理、行政委托及法律关系上的行政代理都有区别，具体内容如下：()1行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系()2行政授权与行政助理不同。行政助理是由人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍然负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。()3行政授权与行政委托不同。行政委托指

24、的是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其中作为委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，委托的事务是比较具体的。而行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。(4)行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。14简述划分行政授权的方式。答：根据不同的标准，划分行政授权的方式也不同，具体内容如下：(1)根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政

25、授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案并能进行创造性工作。以这种方式进行授权并非上级向下级指派特定的行政事务，而是上级行政主体向下级发布一般工作指示。不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。

26、(2)根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。书面授权，系上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。口头授权，系上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。(3)根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，换言之，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程

27、序性授权。15简述行政授权需要的条件。答：行政授权必须在具备一定条件的情况下进行，授权的条件可以理解为如下几个方面：(1)行政授权需要良好的组织和人事基础。主要指以下凡个方面：行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确。行政工作的预期成果标准已经普遍制定，并且这些标准都是公平合理、切实可行的。行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全。行政首长认为组织内部的人事安排大致已经确定，不再担心部属的过分变动。行政组织各个层次的人员尤其是主管与部属之间能互相信任，组织内部气氛和谐。行政组织文化与工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。()2行政授权必须把握适当的时机。这指的是当行政首

28、长工作负担过重，部属在工作中随时都要找领导决定时，就必须进行授权。当行政组织的指挥系统中有人因工作或其他任务暂时离开，或者遇到高层职位缺位，组织又感到没有适当人员接替时，必须进行适当授权。当行政机关力求开创新局面，重视解决新问题，行政首长必须集中精力专注于重大的组织工作目标时，需要进行适当授权。当有关工作人员并不在一处工作时，因为空间上的差别，容易造成不同的想法、不同的意见和不同的解决问题方式，这也需要有适当的授权。(3)行政授权必须考虑工作界限。一般将泰勒的“例外原则”看作界定授权工作界限的原则。这指的是上级管理者把一般的日常例行性事务交给下属处理，而自己保留对诸如重大政策决定和重要人事任免

29、等例外事项的决定权。这样，能够保证上级管理者有时间和精力去考虑大政方针并研究重要的人事和财政等问题。16简述行政授权的程序。答：行政授权的程序就是如何进行授权的问题，包括以下凡个步骤：()1确定授权的工作内容。根据行政管理的目标和任务，行政领导必须先确定自己工作的内容与范围，而后对这些工作进行分析比较，确定哪些事务是自己应该做的，哪些事务是应交由下属或下级行政机关去处理的。()2选择授权的对象。确定行政授权的内容后，上级要根据指派给下级工作的性质、工作量的大小、事务的重要性与复杂性程度，选定授权的对象。为充分发挥行政授权的功能，上级应该根据授权内容选择最适当的下属。()3规定授权工作应该达到的

30、目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任。授权工作的数量、质量、时限、期限、权力范围和奖惩的规定等，都必须做到明白无误。因而，对于授权工作采用目标管理，可以为行之有效的方法。()4正式授予权力。这是授权者与被授权者之间的契约或承诺的达成。授权者可以采取开会任命方式，也可以采取下发文件、任命书或聘任书等方式进行授权。被授权者可以口头表示接受，也可以通过立军令状或签订合同等形式加以接受。()5检查评估授权成效。行政授权需要规定检查授权成效的办法，譬如规定下属定期填报表格、提出书面报告，规定主要负责人定期作述职报告，保证上下之间沟通渠道畅通。17简述行政权力行使的基础。答：行政权力行使的基础根据行政

31、权力的不同类型可以概括为以下凡个方面：()1结构性权力，结构性权力行使的基础是以行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异为基础。()2制度性权力，制度性权力行使的基础是以行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则为基础。()3报酬性权力，报酬性权力行使的基础是以行政主体对于客体所希望得到的资源的控制为基础。这是由于交换的不平衡性导致的。()4强制性权力，强制性权力行使的基础是以行政组织所拥有的威胁和惩罚手段为基础。()5象征性权力，象征性权力行使的基础是以组织象征性的符号资源为基础。从一定意义上讲，组织权力是由组织符号体系的结构所构成并得以再现的。

32、(6)知识性权力，知识性权力行使的基础是以专业、技术和信息等知识性资源为基础。(7关系性权力，关系性权力行使的基础是以与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等资源为基础。()8人格性权力，人格性权力行使的基础是以充任行政主体资格的个人的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等为基础。18简述行政权力行使的方式。答：行政权力自动运行除了构成行政权力的基础外，需要构成行政权力资源的要素采取一定的组合方式，在行政主体意志的推动下，行政权力手段才能活动起来。这些组合方式就是行政权力行使的方式：()1权力压力。在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的

33、力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。一般情况下，将施加压力的方式用于阻止人们的行为或行为倾向，比用来迫使人们按照给定方式行动更为有效。()2权力控制。权力控制是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。控制手段多用于让行政客体按照主体给定方式行动的情况下，是行政权力运行过程中所普遍采用的方式。()3权力操纵。权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手

34、段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。权力操纵的重要特征在于“隐秘性”。()4权力诱导。行政主体通过呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，促使行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据。这种权力行使方式和行政权力本身的正当性密切相关。19简述权力和权威之间的关系。答：权力和权威是是根据行政权力对客体的影响力差别来进行区分的，两者之间既具有相关性，又存在着差别，主要体现在：()1两者具有相关性，权威包含着权力。权力是主体根据自己的目的去影响客体行为的能力。而权威则是权力和威信共同

35、作用的结果。权威是主体令客体服从的一种权利资格，是建立在主客体双方认同的基础上的。()2两者之间存在着明显的区别。主要表现在：权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合于主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。(3)行政主体应该力求权力与权威的统一。虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下

36、权力和权威是一致的，但也存在着区别，在特殊情况下，二者甚至可能发生分离。在行政权力行使过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，从而保证合法与合理的统一。20简述影响行政权力行使程度的因素。答：行政权力的行使程度是行政权力关系的一种表现形式，是指行政客体对行政主体服从情况的差别。有多种因素影响行政权力的行使程度，可以分为以下凡个方面：()1行政权力的目的与手段的合理性与正当性。目的的合理性与正当性直接影响到行政权力自身的权威性。行政权力的目的直接体现为政策目标，这是与国家目标相关的，其合理性与正当性也就反映了国家权威的合法性。拥有合法性的国家权威往往体现了能够为社会公众所接受的价值体系。合法性

37、的政策目标是行政客体之所以服从的前提。行政权力目的的合理性与正当性也会影响到行政手段的正确与否。而不同的行政手段，又能产生不同的行政管理效果。()2行政权力的强度。强度的大小取决于行政权力的结构，更取决于行政权力的基础。而行政权力的基础则经常以变量的形式出现。包括两个大的主要方面：一是分配的基础，二是个人的基础。分配基础是指与职位相关的行政权力。个人的基础是指作为行政权力主体的个人自身可能带来的某种权力，包括品质、经验、知识、专长等方面的影响力。()3行政客体的潜在能力。作为行政客体的个人，其财富的多寡、教育水平的高低、文化知识的多少和技术能力的强弱，都在很大程度上影响到行政客体的认知与行为能

38、力，影响到客体对于政府政策与法令的认同与反应程度。()4行政权力作用的范围。范围的大小依据权力强度、权力基础、权力手段、社会发展水平等情况而定。超越行政权力的能力发展，无视行政客体的认同，而一味追求过大、过宽的管理范围，行政权力在行使过程中就有可能发生衰减或衰变，影响行政权力的最终实现。()5行政环境问题。无论是政治环境、社会环境、文化环境和国际环境等外部环境，抑或行政文化、行政氛围等内部环境，都对行政权力的行使起着一定的制约作用。21简述行政权力行使过程中产生的负效应及其克服。答：在经济与社会发展过程中，行政权力具有双重作用。一方面，在维护社会秩序、推动经济发展和增进公共利益、保障公民权利方

39、面会起到积极的能动作用。另一方面，行政权力也可能带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益，甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。所以对于行政权力行使过程中有可能产生的负效应，必须引起足够的重视。()1行政权力行使过程中的负效应利益倒错，公仆变成为主人。公职人员不可避免地都有自己的特殊利益。如果缺乏相应的利益协调机制和权力制约机制，公职人员有可能为了追求自己的特殊利益而臵国家利益于不顾，用公共行政权力去满足私人的需要。权力角逐，手段变成为目的。行政权力自身的层次性能够带来利益的差别，加之行政权力又拥有有效的行为手段。在行政权力行使过程中，人们就容易产生“权力崇拜”意识并在这种意识的支配下，为追求

40、权力而角逐，导致行政权力手段与目的的本末倒臵。权力潜越，职权扩张为特权。行政权力能够对社会价值进行权威性分配的功能。正因为如此，公职人员有可能利用手中的权力攫取私利。在正常情况下，行政权力存在一种自然增长的趋势。当遇有权力行使对象不明、范围不清、或其他有利可图的情况，行政越权现象就可能发生。而当遇有不利于自己的情况时，行政权力主体又可能利用权力进行规避。传统惯性，导致权力滥用。由于行政权力本身集中的特性，公共行政权力又不得不由少数人来行使。因此，在相当长的历史时期，行政权力依然保留着许多原有的特性。腐败现象在一定范围和一定程度上还会有所发生。这种死灰复燃现象系由多种社会“基因”所导致的遗传现象

41、。()2行政权力行使过程中产生的负效应的克服对于行政权力行使过程中的负效应既不能惊慌失措，也不能掉以轻心，关键是要建立完善的权力制约机制，以防止并纠正行政权力行使的负效应。行政权力的制约机制主要分为两类：他律机制。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。需要清楚的是，监督制约绝不等于干涉内部事务或越姐代危，而是要通过法律制度形成一套规则体系，并形成发现违反规则和纠正违反规则的机制。自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益

42、协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。行政权力的自律机制意味着，行政主体内部的利益分配与利益协调必须有一套健全完善的制度，行政主体必须具有明确的责任与义务并忠实履行之，公务人员必须忠诚努力、遵守纪律、执行法律、履行行政职责、服从上级指挥、尊重公民权利、关注社会未来。在实践中，自律机制必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合于公共利益。22试比较现代行政权力与传统行政权力。答：行政权力作为国家权力的重要组成部分，是随着国家的产生而出现的。行政权力产生以后，经历了一个由传统向现代的不断发展过程。现代行政权力是与现代工业社会发展状况相适应的行政权力，和传统行政权力的

43、区别主要体现在以下凡个方面：(1)权力基础的差异。现代行政权力是一种法理型的权力。行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。传统行政权力在内部结构上表现为个人权力大于职位权力人格权威大于职务权威。()2内部结构的差异。现代行政权力的内部分化相当完备，科层分工严谨，传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力，当时行政事务相对简单，没有分工的需求()3外部权力关系的差异。现代行政权力在外部权力关系呈现出明显的自主性，在和其他国家权力明确分立的同时，也和社会组织的权力保持相对独立，实现公私分明和非人格化的运行。传统行政权力在外部权力关系上表现为和立法、司法权力交织存在，与宗教、宗

44、法权力的连结也根深蒂固。()4职能的差异。传统行政权力在功能上与国家政治权力的统治职能及社会组织的经济功能没有明确界限。现代行政权力其功能也因同政治统治的剥离和经济经营的脱钩而表现为显著的公共性。23论20世纪的行政国家现象。答：(1)行政国家的内涵行政国家现象是指进入20世纪以后随着经济社会发展，公共事务增多导致公共利益的扩大化，行政职能不断扩展，行政权力急剧扩张的现象。行政国家在当代的发展已经不仅仅是结构上的庞大而已，正在沿着管理、政治和法律三个维度扩张这从本质上而言对于个人自由是一种潜在的威胁。()2行政国家现象的特点行政国家现象是随着社会多样化和经济复杂化的发展而产生的，是时代的产物。

45、在这一时代背景下，行政国家现象表现出与以往公共管理不同的特点。具体表现在如下凡个方面：行政机构的扩张。国家行政权力机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。公共管理成本提高。行政机构扩张、行政人员的队伍日益庞大导致行政事业费用大量增加。公共管理的成本越来越高。行政权向立法权司法权扩张。委任立法现象大量出现，行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善。自由裁量权扩张。行政立法数量不断增加，涉及的范围不断扩大。公共管理的服务性凸显。行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。行政越权。行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，

46、侵犯公民权利，甚至直接干预经济与社会事务。从以上特点可以看出，20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，他已经转变为社会积极干预者。(3)对行政国家现象的剖析行政国家是历史发展的必然产物，有积极的一面，同时又有消极的一面。但是，并没有使行政权力的本质和特性发生根本改变。一味地肯定或否定行政国家现象都是有失偏颇的。对于行政国家可以从以下凡个方面进行分析：行政国家产生的原因是近现代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高随着工业革命的完成，社会经济高度发展，社会分工因此越来越细，公共事务迅猛增加，行政权力的社会管理功能日益扩大。人类社会由传统农业社会演进到了现代工业社会，国家治理活动也改变了原

47、有的面目。政务纷繁，公务扩张，社会对于管理的需求膨胀导致了行政权力的自然增长。从20世纪初期开始，世界范围内发生了一场“管理革命”，产生行政国家现象。应对行政国家现象的关键在于控制行政权力行政越权与行政国家是相伴而生的，是在行政权力发展过程中自身的恶性膨胀造成的，是行政权力自然膨胀过程中所产生的负效应。面对行政国家现象关键的问题在于如何控制行政权力。这既为现代立法权力和司法权力提出了新的要求，又迫使传统行政权力进行某种分解与转移。同时，正确处理行政国家现象，还需要增加公民对于行政权力的各种直接控制方式，如信任投票、舆论监督、参与管理、社会自治等也都势在必行。行政国家并没有改变行政权力的本质特征

48、行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。行政国家现象的种种表现正是由行政权力的本质特征所产生的，是行政权力自主性、膨胀性等特征所造成的。不能因行政国家现象的出现而抹杀行政权力固有的特性，更不能因此将行政权力和其他政治权力混淆起来。24论21世纪行政权力的发展趋势。答：信息时代的到来，使得社会发展呈现出和工业时代根本不同的特征，随着权力基础的变化，权力的结构、特性、关系、规则都在变化，行政权力也在经历一个转移和转换的过程。根据现阶段各国行政权力转型的情况，21世纪行政权力发展的趋势将表现为以下凡个方面：()1权力结构的扁平化。行政权力扁平

49、化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。()2权力分配的均等化。在行政管理中权力均等化意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。()3权力行使的共享化。行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合