行政事业单位控制十二讲讲义

1、主 讲 人山东财经大学会计学院教授、硕士生导师 赵 英 林行政事业单位内部控制十二讲之八资产控制第八讲：资产控制 行政事业单位的资产是财政资金的另一种存在形态，又是各个单位实现其职能的物质基础。从内部控制视角看，这是极其重要的方面。我主要讲述下面几个问题： 一、资产的涵义及其控制的意义 二、资产控制存在的风险 三、流动资产的控制 四、固定资产的控制 五、无形资产的控制 六、资产收益的管理问题 一、资产的涵义及其控制意义 行政事业单位的资产是经济资源，但它与企业的资产相比较，还是有明显区别的。全国78.7万户行政事业单位总资产为 12万多亿元，从经济性质划分，全属于非生产经营性资产；从所有制性质

2、划分，全是国有资产。但具体到每个行政事业单位，因其职能特点不同，资产构成也有很大区别。比如，卫生部门以及下属医院的设备等资产额度就较大；同样的教育、气象、国土资源、地震等部门该类资产也比较大；而行政机关的资产则主要是房屋、汽车和办公设备。 资产里面应该包括货币资产，但我们在前面收支控制一讲中早已讲述完毕，所以，本讲的资产不包括货币。 行政事业单位的资产从构成上看，具有完全不同于企业资产 的特点： 资产形态考察主要包括固定资产、流动资产、对外投资、有价证券、无形资产和其他资产。固定资产包括房屋、设备等，有的计提折旧，绝大多数没有提；而流动资产通常年初较高，年底变少，成因是财政拨款都在流动资产中；

3、此外，对外投资一般指购买国债等债券资产；无形资产通常是稀少而且数额较小；而其他资产主要是指土地、出租、出借资产、利息收入等。 行政事业单位的资产数额比企业少，但其意义重大。 行政事业单位的资产是国家行政机构完成国家管理与经济管理职能的物资基础；是国家向社会公众提供公共产品与公共服务的必备条件，是保障人民物质文化生活不断提高的保障；尤其是在社会主义精神文明建设方面，行政事业单位的资产发挥了巨大作用。 控制好这部分国有资产，保证其安全完整，减少流失，提高利用效果，是行政事业单位及其领导者的责任与义务，也是建设现代化社会主义强国的需要。 就目前的情况看，行政事业单位的资产不断增长，利用效果不断提高；

4、但也必须看到，流失严重，内控缺陷很多，有待于不断完善内部控制。 二、资产控制存在的的风险 行政事业单位进行资产管理与内部控制，至少要关注以下风险的存在： 第一流动资产运用不当，积压或短缺，可能导致流动资金占用过量，没有正常经费；也可能缺少正常需要的流动资产，影响正常运营。 第二，资产管理混乱，失去控制，造成国有资产流失； 第三，资产没有纳入预算之内，被转移到单位账外，不法分子用来私设“小金库”。 第四，无形资产权属不清，无人重视可能导致法律纠纷，造成国有资产流失。 三、流动资产控制 政府行政机关的流动资产主要是预算内的经费，表现为实物绝大多数是办公设备、用品以及日常打扫卫生用品、物料等；事业单

5、位的流动资产比较复杂，有的单位有生产用原材料，医院等卫生单位的药品，学校的教学用品用具等等。事业的流动资产流动速度与经济效益直接相关，同时，占用过多会发生资金周转困难。主要讲述这样几个问题： 1.流动资产控制的目的 2.仓库保管控制 3.零星物品的领用与使用责任 4.其他流动资产控制1.流动资产控制的目的 我们控制行政事业单位的流动资产，本来行政机关与事业单位的职能有明显区别，其各自的流动资产又独具特点。所以，很难讲明白控制问题。这样，不管你是什么单位，控制之前，你就必须明白自己的控制目的。目标明确，我们所做的一切都是为了实现目标，这样就有努力的方向了。其控制目的无非是以下几点： 第一，保证业

6、务需要。 行政单位的流动资产，一般都是办公用品和打扫卫生物品，很少有生产用原材料。所以要按照预算，尽量少占用资金，防止占用过大，导致资金供应不足； 事业单位的流动资产可能有生产用原材料，医疗单位的药品等。这个必须满足生产经营业务的需要，决不能影响业务活动；但也要考虑资金占用，其周转速度直接关系到经济效益；这种控制，是个管理科学问题，必须讲求资金效益，计算出合理库存数量、经济进货批量等指标。一句话，既保证经营活动需要又尽量少占用资金。 第二，保证资产安全、完整。 不管哪种类型的行政事业单位，内部控制的最基本目的就是保证资产不被贪污、挪用、盗窃；不发生毁损、霉烂变质。 第三，不超支预算，讲求资金效

7、益。 行政事业单位的流动资产，全部是财政资金，必须按预算规定的轨道行驶，不准无缘无故超支。实行内部控制，目的就是控制在预算内开支。同时，尽量节省资金，减少资金占用，不断提高资金利用效益。 2.仓库保管控制 这是指采购工作完成，流动资产入库之后。在仓库保管与发出、盘点等环节的控制。 这里主要做好如下控制工作： 第一，完全纳入会计系统控制。 采购工作完成，采购业务人员是凭仓库保管人员开具的“商品验收入库单”向财会部门报账，解脱责任，会计系统就把资产责任记录到保管人员名下。 以后的出库、盘点、毁损报废等一律通过会计系统控制，会计账簿要完整控制、记录仓库保管的金额、数量。 保管员出库物资，必须凭授权的

8、部门开具统一的“领用单”（格式自行设计、名称自己定，但作用一样）领取；月末，仓库保管员把“领用单”汇总，传送给财会部门记账，解脱保管责任，保证会计系统正确控制。 当然，保管人员与会计记账人员实行不相容岗位分离。 如此还不够，仓库保管人员要实行轮岗制度，防止与记账人员和领用人员过于熟悉。 第二，“限制接近”保护措施。 所谓“限制接近”就是对流动资产存放的仓库重地，采取保护，不许无关人员接近；有关人员进入，必须在责任保管员监视下进行工作。 有条件的要安装电子监控设备，随时可以监测仓库情况，并可以事后调阅录像。 仓库在营业终了，没有保管人员值守的时候，必须要设警卫人员或者保安值班看护。 第三，盘点制

9、度。 仓库的流动资产要实行定期与不定期盘点制度，便于随时发现保管中的问题，也保证账实相符，有财产损失及时发现。 至少每个月末，都应保持仓库盘点制度，发现财产物资溢余短缺都要填制“溢余（短缺）报告单”，查找原因，上报领导批准处理。财会部门要凭批准处理的“溢余（短缺）报告单”登记账簿，更正保管员实物保管责任，保证账实相符，确保仓库资产始终控制在会计系统之中。 第四，做好仓库保护工作。 比如，做好防火工作，准备好灭火工具、器材；另外还要防止房屋漏雨、洪水灌进；仓库内的防虫、防潮。 第五，财产保险。 任何行政事业单位必须树立风险意识，时刻都要想到风险会不以人的意志为转移。必须给单位财产保险，以防万一灾

10、害发生，我们的损失处于可承受的限度以内，不要吝惜极少的保险费用支出，而出现自然灾害时造成巨大的损失。 千万不要忘记，保险是防范风险的措施。 3.零星物品的使用责任 这里所说的零星物品是指行政事业单位的流动资产中不属于原材料、医药等大宗物品，日常业务活动经常需要的家具用具、办公设备、用品、器具、工具、小件电子产品、打扫卫生用品、维修材料、包装物等等。 这些物品种类繁多，单件价值较小，但其也是用财政经费购置的，是正常的业务活动必需的用品。必须按预算有计划购进，既不能多购，防止资金占用过大；也不能缺少，避免影响正常业务活动进行。 零星物品购进后，指定专门部门安排责任保管员进行保管，实行会计系统控制，

11、收、付、存要有账簿记录；领用要经授权单位批准，凭批准单证领用。 零星物品领用后，使用人为责任保管人，要设立零星物品台账，按部门、办公室或个人设户名，凡不是一次消耗的，均要在台账上记录责任人，杜绝账外物资存在。4.其他流动资产控制。 这是指行政事业单位很少有的，但又不是绝对没有的一些很难管理的流动资产。如会计记录早已销账，但实物还存在的账外资产；接受捐赠的资产；出租出借的资产等等。 这些流动资产应该纳入会计账簿控制，防止丢失。账簿经手人为责任人，责任人负责保管、收回。到报废时及时到会计部门或资产管理部门销账。 四、固定资产控制 按照行政事业单位会计准则的定义：行政事业单位的固定资产是指使用年限在

12、一年以上，单位价值在规定的标准以上，并在使用过程中基本保持原来物质形态的资产。包括房屋及建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。单价虽然未达到规定标准，但使用时间在一年以上的大批同类物资，应作为固定资产核算。 与企业的固定资产相比，行政事业的固定资产不计提折旧，购入时按原值入账，在会计账面上始终与固定资金相等。 前面所讲的规定价值标准，在财政部行政事业单位国有资产管理办法中明确规定：单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上；同时还明确：专用设备是指各种具体专门性能和专门用途的设备，包括各种仪器和机械设备、医疗器械、文体事业单位的文体设备等；一般设备是指办公和

13、事务用的通用性设备、交通工具、通讯工具、家具用具等。 行政事业单位的固定资产是其单位凭借以实现国家管理职能，向公众提供公共产品和公共服务的物质条件，也是社会主义建设的经济基础。对其强化管理与实施严格内部控制具有重要意义。 行政事业单位一般都是设置专门的资产管理处 ，管理本单位的固定资产。 资产管理部门进行日常管理，掌管明细账目，控制各使用部门的数量，维修、保养和技术改造等。资产管理部门应当制定固定资产目录，对每项固定资产进行编号，按照单项资产建立固定资产台账或者卡片，详细记录各项固定资产的来源、验收、使用地点、责任单位和责任人、运转、维修、改造、清查盘点等相关内容，实行动态管理。 固定资产的金

14、额、总量仍然在会计系统控制之中。固定资产管理部门必须及时向财会部门报告资产增减变动情况，以便财会记账。同时又要与财会定期不定期核对账目，保证账实相符、账账相符。 行政事业单位的资产建设、购置等环节，国家财政部门都采取了控制措施，限制舞弊行为，如国库集中支付、大宗商品政府采购 等，但在资产维修方面，还存在很大漏洞，各单位应采取具体措施，实施控制。（案例分析：局长的轿车维修） 行政事业单位的贵重或危险的固定资产，以及有保密等特殊要求的固定资产，应当指定专人保管、专人使用。行政事业单位必须制定固定资产的调剂、出租、出借、处置以及对外投资的程序、审批权限和责任等制度。固定资产的调剂、出租、出借、对外投

15、资、处置等必须符合国有资产管理规定，按照规定的程序和权限报批后执行，并及时进行账务处理。出租、出借、对外投资固定资产的合同副本应当交存财会部门备案。 应当建立固定资产清查制度，至少每年进行全面清查。对固定资产清查中发现的问题，应当查明原因，追究责任，妥善处理。五、无形资产控制 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及其他财产权利。 行政机构无形资产少些，但绝不是没有；事业单位要看该单位的职能，多少不一；购入的无形资产，应当以实际成本作为入账价值。事业单位自行开发的无形资产，应当以开发过程中实际发生的支出作为入账价值。

16、 无形资产是行政事业单位的的宝贵资源，各单位应当加强对品牌、商标、专利、专有技术、土地使用权等无形资产的管理，分类制定无形资产管理办法，落实无形资产管理责任制，促进无形资产有效利用，充分发挥无形资产对提升单位核心竞争能力的作用。 行政事业单位应当全面梳理外购、自行开发以及其他方式取得的各类无形资产的权属关系，加强无形资产权益保护，防范侵权行为和法律风险。 无形资产具有保密性质的，应当采取严格保密措施，严防泄露商业秘密。 购入或者以支付土地出让金等方式取得的土地使用权，应当取得土地使用权有效证明文件。尤其是具有生产公共商品的事业单位，应当定期对专利、专有技术等无形资产的先进性进行评估，淘汰落后技

17、术，加大研发投入，促进技术更新换代，不断提升自主创新能力，努力做到核心技术处于同行领先水平。 应当重视品牌建设，加强商誉管理，通过提高公共产品质量和公共优质服务等多种方式，不断打造和培育主业品牌，切实维护和提升企业品牌的社会认可度。 事业单位的无形资产对外投资，一定要有专门机构管理，并及时进行会计核算，纳入会计系统控制 。 行政事业单位一定要严防无形资产流失、被人侵权。设置专门部门以法律武器维护知识产权。六、资产收益管理问题 从全国2010年底统计数字表明，行政事业单位的资产增速惊人。2005年底还是6万亿元，到了2010年底就翻了一番，接近12万亿元。 其中很大一块是资产收益增长，资产出租出

18、借的收入，有很多没有入账，处于财政预算之外。据审计报告表明：国家发改委经济体制与管理研究所2008年以来未经批准对外出租部分房屋和场地，至2009年底收到租金共117万元。截至2010年底，科技部虽经批准房屋租金收入103.95万元，但未上缴中央财政。截至2010年底，国家民委本级和5家所属单位将部分收入在往来款科目核算，造成少计收入21亿元。其中：拆迁补偿款2200万元；房租和演出等收入2500万元；土地补偿费16800万元和存款利息273.85万元。 中央部门如此，下面如何呢？ 少报、瞒报资产收入，租金收入不列入预算或只列入部分预算，资产收入不按规定及时上缴财政，对外投资不按规定上缴资产占

19、用费，资产收益不按规定实行“收支两条线”管理等现象，在中央和地方行政事业单位中普遍存在。 数据显示，北京市2007年市级行政单位资产出租出借收入上缴率只有61%。山东省2008年度行政单位国有资产出租出借收入上缴率只有52.01%，行政单位国有资产处置收入上缴率只有64.47%。 而在基层县市行政事业部门，坐收坐支现象也非常普遍。湖北省远安县在总结该县行政事业单位国有资产收益管理时指出，该县国有资产收益主要为房屋处置和出租收入，而部分单位房产租赁收入不缴入财政专户，直接坐收坐支，或用于单位的福利费开支，或直接冲抵单位的招待费或其他费用等。 日前，温州市财政局正在调查市级行政事业单位资产管理和使

20、用情况，包括土地房屋、对外投资和对外担保情况，进而掌握其收益状况。 介绍了这么多案例和数据之后，我要讲述的就是财政非税收入中很大一块是资产收益，现在它又是问题最大的。 这块收益管不好，没有纳入财政预算之内，很容易被挪用为“小金库”，成为违法犯罪根源。根据国家审计署对中央部门国有资产出租出售未上缴的收入进行统计，从2006年到2011年，共有超过41亿的收入未按规定上缴并纳入预算。 今年前五个月税收收入增幅下滑，非税收入增幅却大幅增长，1-5月全国非税收入增幅达到41%，远高于同期税收收入增幅。财政部在分析中解释，“一些地区加强国有资源(资产)有偿使用收入征管，相应增加收入”。 安徽省淮南市一季度非税收入增势强劲，较上年同期增长230.4%，同期税收收入增幅只有-8.6%。该市的解释是，贡献最大的是“国字头”收入国有资本收益和国有资产有偿使用收入。 安徽省淮南市新建的市级机关办公大楼即将完工，市政府及部分市直单位年内将迁往新址办公，现市政府大楼及附属建筑 物等资产予以处置，获得收入3.97亿元。这使得国有资产