公共债务(第二版)第09章 地方公债

1、公共债务第九章 地方公债第一节 地方政府负债的理论分析一、地方公债的界定（一）地方政府的范围在单一制国家，地方政府 是相对中央政府而言的，是指中央政府之下的各级地方行政机关。在联邦制国家中，地方政府 常常是相对于联邦政府或成员政府而言的，是指联邦成员政府或中间政府（州、邦或加盟共和国）之下的地方行政机关。（二）地方公债的含义地方公债 是指地方政府作为债务人按照合同的约定或法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担的资金偿付义务。它是地方政府发行的具有一定票面价值的债券和各种形式的借款。二、地方政府债务存在的经济基础（一）地方政府的职能与公共产品的层次性在市场经济条件下，政府的基本职能是弥补市

2、场失灵，有效地提供公共产品。由于信息和激励方面的原因，中央和地方政府在公共产品的供给方面各有优势，而为了实现公共产品社会效益的最大化，有必要在不同级次的政府之间进行分工，实现公共产品的分层次供给。地方政府债务存在的经济合理性公共产品与私人产品的性质不同，但它的提供同样是需要成本的，因此，地方政府要履行其提供公共产品的职责就必须首先为其融资。受益原则，即受益者付费，包括三重含义： 一是人际受益原则，由受益的个人分担地方公共产品成本。 二是辖区受益原则，由受益的辖区分担地方公共产品的成本。 三是时期受益原则，由受益的不同时期分担地方公共产品的成本。时期受益原则提供了合理的财政融资原则的理论基础，即

3、根据不同类型的公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本分担在不同时期的受益者身上，这也表明地方资本性公共产品由政府债务融资更为合理、有效。三、地方政府债务存在的财政体制依据地方债务存在的财政体制依据可从财政联邦主义和分税制财政体制的角度去理解。对于地方政府特别是转轨国家中的地方政府而言，财政分权的最大目标是下放财政资源拥有的权力，提高财政资源的实际提取能力。分税制是市场经济条件下处理政府间财政关系的基本形式。四、地方公共产品的类别与公债融资地方公共产品绝大多数是介于纯公共产品和私人产品之间的混合公共产品或准公共产品，具有较强的地域特征，只有有限的非竞争性或有限的非排他

4、性地方公共产品可以从四个角度进行划分这里以城市公共产品为代表作共性分析：一是公共产品的非经营性和经营性。二是公共产品投资和消费时间上的分离性。三是公共品的融资方式。四是大型公共产品自身的融资特点。 第二节 西方发达国家的地方公债制度一、美国的地方公债制度美国是一个联邦制国家，政权系统由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应，美国实行三级财政体制：联邦财政、州财政和地方财政。市政债券（municipals bonds）：除了联邦政府可以以发行公债券的方式筹集资金以外，州政府和地方政府也可以发行各自的政府债券，筹措一部分财政资金。美国州地政府发行的债券种类较多，所有债券统称为市政

5、债券。（一）市政债券规模作为市场经济发达的国家，美国的市政债券已经发展得相当成熟，包括由州、城市、城镇、县政治实体的分支机构以及他们的授权机构或代理机构所发行的债券，所募集的资金通常用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设。（二）市政债券的种类与用途1短期公债短期地方公债发行的重要目的是平衡季节性收支，因此，这部分债券大多以预付税款券和预付收入券的形式存在。这两种债券都类似于第四章所述的预付税款券，是用于弥补财政收入和支出不同步的差额。2中长期公债根据债券的担保条件，中长期地方公债可分为以下两种：（1）一般责任债券（general obligation bond），是以地方政府的征税能力为担保

6、而发行的公债。（2）收入债券（revenue bond），是以政府资助项目的收益为担保而发行的公债。（1）一般责任债券（general obligation bond根据所担保的征税权限不同，一般责任债券又可分为以下几种：无限税款债券（unlimited tax bond）即地方政府以自己充分的征税能力作为发行担保的债券，发行这种债券所筹得的资金可用于任何资本性支出，但政府也必须全力以赴偿还债务本息，如果现有收入不足以偿还，政府应通过增税或其他方式来筹集偿债资金，一旦违约，债券持有人有权向法庭起诉。有限税款债券（limited bond）即地方政府只以法律规定的某些税种作为发行担保的债券，这样

7、如果担保税种不足以偿债，债券持有人就可能遭受损失，如有的地方政府以财产税为担保发行债券。特别税赋债券（special assessment bond）即地方政府将投资项目受益人所缴纳的特定目的税作为发行担保的债券，如日本的地方道路税、美国的社会保险税、环境保护税等。（2）收入债券（revenue bond）发行这种债券所筹得的资金必须专款专用，资助项目大多属于初期投资大、私人部门不愿意独自涉足的领域，这样政府就可以通过发债筹资进行修建，建成之后再出租给私人部门经营，以承租方交纳的租金作为偿债来源。（三）市政债券的资金来源从历史上看，市政债券的资金来源经历了一个由金融资金向个人资金转化的过程。2

8、0世纪70年代中期以前，市政债券的购买者多是银行，大部分可交易的政府债券也是由银行购买的。但是，自20世纪80年代以来，由于税法作了调整，要求某些种类的市政债券缴纳所得税，因而银行作为可流通债券的持有人其地位显著下降，市政债券对银行的吸引力大大削弱。与银行坚持市政债券相反，随着各类投资、信托等公司的建立，个人投资者购买市政债券的热情上升，途径也增加了。目前，美国市政债券的购买者以家庭为主，购买市政债券投资者以商业银行和保险公司为主。随着税法规定的个人所得税的边际税率不断增高，市政债券对投资者的吸引力不断加大。（四）市政债券的发行与流通美国市政债券发行有两种方式：1 公开向投资公众发行： 竞争承

9、销 协议承销2 私下分配给一小部分投资者销售其新债券。（五）市政债券的管理1发行与管理机构2市政债券的监管 市政债券的监管工作比较分散，发行管理主要由州和地方政府负责，美国证监会极少直接干预市政债券市场。3相关法律对举债权和举债规模的严格限制： （1）举债权的限制 （2）举债规模的限制 （3）联邦法律的限制。（六）市政债券的税收处理美国市政债券所涉及的主要税种作简单的归纳： 1联邦所得税 2州所得税 3其他税种二、日本的地方公债制度日本政权由中央政府、都道府县政府和市町村政府三级组成。图9219982009年6月日本地方公债（一）地方政府举债的方式1发行地方政府债券 地方政府债券的发行主要有以

10、下三种方式：（1）招募 （2）销售 （3）交付公债。2借款 借款是指地方政府不以发行地方政府债券的方式，而是给债权人以借款收据的形式筹借债务资金的一种举债方式，一般又称为证书借款。（二）地方政府公债的资金来源1 政府资金2公营企业金融公库资金3银行资金4其他资金（三）地方公债的用途（1）交通、煤气和水道等公营企业所需经费；（2）对地方公营企业提供的资本金和贷款；（3）灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复事业费和灾害救济事业费；（4）已发债的调期；（5）所有地方普通税的税率都高于标准税率的地方政府从事的文教、卫生、消防及其他公共设施的建设。（四）地方公债的管理1地方公债发行实行计划管理2对各地方政府

11、发行地方公债实行协议审批制度三、美日地方公债的启示（一）地方政府举债可以加快地方经济与公益事业的发展（二）地方债应主要以长期为主（三）地方政府举债的形式多种多样，需要有一定的配套条件（四）不同政体对地方公债管理的强度与手段的运用有重要影响第三节 中国地方公债一、中国地方公债的历史与现状（一）中国地方公债的历史 1东北生产建设折实公债 2地方经济建设公债（二）中国地方公债的现状 2008年下半年席卷全球的金融危机给中央和地方财政带来巨大压力，而其对地方财政收入的负面影响也逐步显现。二、 中国发行地方公债的必要性和可行性分析（一）发行地方公债是完善中国分税制财政体制的客观要求（二）发行地方公债是规

12、范政府融资渠道、防范债务危机的必然选择（三）目前我国具有地方政府债券发行的良好外部条件（四）政府在债务发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验（五）引入地方公债制度缓解地方政府年度间支出需求相差过于悬殊矛盾三、中国地方公债制度的设计（一）发行主体及范围 市级政府为发债主体为主 省政府可以为发债主体。（二）种类及发行额种类： 公用事业债券 地方经济建设债券地方债务规模不能突破三个数量指标： 一是地方债务与中央债务比应控制在25%以内； 二是地方当年借债额不能超过其财政总收入的10%； 三是地方债务余额不能超过其GDP的20%25%（三）发行方式的选择 据中国国情，地方公债可以考虑采用公募与私募并举、

13、定价与竞价并存的发行方式（四）发行利率与期限的规定 地方债发行利率可参照债券二级市场收益率和银行存款利率。 地方债的期限应由债务用途决定，一般为35年以上的中长期债券，使其与项目的建设周期相衔接。（五）使用与偿还地方公债收入的使用要强调生产性。 债务的偿还方式： 一是基础设施项目的自身收入； 二是每年从财政收入中提取一定比例建立减债基金。四、建立地方公债的监控与管理机制为了保证地方公债制度的稳健运行，必须有相应的监管制度作保证，至少应做好以下三方面的工作： （一）建立地方公债的法律保障体系 （二）建立地方债的监督控制机制 （三）建立地方公债的预算管理体系五、地方公债与国债的协调应该坚持以下三项原则： （一）保证中央国债优先发行原则 （二）给予地方公债必要的政策扶植 （三）地方公债的资金安排不应影响