两型社会、绿色税制与可持续发展

1、两型社会、绿色税制与可持续发展改革开放以来， 我国经济高速持续增长， 但这种粗放式的经济增长很大程度上是以资源高度消耗与环境急剧恶化为代价的。在我国经济增长速度、 外汇储备、 引进外资均居世界第一的背后，我国的煤炭、石油、钢等能源消耗全世界第一，建材消耗居世界第一，原材料进口居世界第一，单位GDP耗是发达国家的8到10倍，污染是发达国家的 30倍，劳动生产率是发达国家的 130。据估计，上世纪90 年代末我国的资源存量减少和环境破坏两项之和占GDP勺比重2达到8%,几乎与我国GDP勺年增长率接近。 这表明我国经济的可持续发展面临非常严峻的资源环境约束和经济发展方式转变的挑战。 建设资源节约型和

2、环境友好型社会（ 以下简称“两型社会”） ， 正是基于我国政府对资源与环境问题的深刻认识提出的具有现时应对性和实践可操作性的具体战术， 是我国实现可持续发展战略目标的唯一选择。 以此为出发点，本文提出， 适应两型社会建设要求， 应推进税收制度的绿化进程，构建环境一资源一经济一体化调控的绿色税制体系， 为可持续发展提供税制保障。一、绿色税制促进可持续发展的作用机理本文所指绿色税收， 是指一切与自然资源利用及环境、 生态 保护相关的税收，包括资源税、消费税、污染排放税、污染产品税以及基于资源节约与环境保护考虑的税收差别政策等。 绿色税制是指在税制设计或改革中以可持续发展为核心， 强化税收的环境保护

3、和资源持续利用政策导向， 通过绿色税种开征及绿色税收政策的实行，实现环境一资源一经济一体化调控的税收制度体系。庇古税及边际机会成本定价理论1920 年，英国经济学家庇古在福利经济学中首次提出了对污染物征税的思想。 他认为， 应该根据污染物所造成的社会损害对排污企业征税，从而使企业的私人成本和社会成本一致，使外部成本内部化。 后来， 人们将针对污染物排放的数量和质量征收的各种税费统称为庇古税。经济学家普遍认为， 绿色税收是政府实现社会成本定价的一个主要经济工具。从经济效率角度看，涉及环境与自然资源（ 或其产品 ） 的定价， 理论上应该遵循边际机会成本定价（ 或全成本定价），即：p=moc=mpc

4、+muc+MeC（ MO堡指资源或资源产品利用的（社会）边际机会成本，MP英指所生产的产品的边际生产成本，MUC!指所使用的资源的边际使用者成本或耗竭成本，MEC是指产品生产或消费过程中的边际环境成本） 。低于边际机会成本的资源价格会刺激过度开发利用资源、 恶化环境， 高于边际机会成本的资源价格则抑制合理消费。 因此， 根据边际机会成本最优定价理论及在不同自然资源中的具体应用模式， 政府可以： （1）针对资源或资源产品生产或消费的环境成本， 确定需征收的污染税（ 污染排放税或产品税） 的税率； （2） 根据资源产品的使用者成本或耗竭成本，确定需要征收的资源税水平； (3) 为了使该产品的生产和

5、消费达到合理的水准， 尽量减少对环境相关产品的政府补贴或其他扭曲。 当然， 在现实中政府利用边际机会成本定价理论进行价格调整或干预 ( 以税或费的形式) 有一定的难度， 并且该理论在不同的自然资源类型中有不同的应用方式， 但是， 利用该定价模式来判断资源产品的价格或其税费改革的基本方向仍然具备可行性。绿色税制的“双重红利”假说“双重红利”观点最初出现在Tullock(1967) 和 Kneese、Bower(1968) 等人对水资源研究的命题中， Tullock 建议通过环境税收人来弥补或替代原有的以收入为动机的税收减免， 以改善环境质量且降低其他扭曲性税收产生的福利成本。“双重红利”假说认为

6、，绿色税收不仅有利于解决环境问题； 而且能够利用其收入来降低现存税制对资本、 劳动产生的扭曲作用，从而形成更多的社会就业、国民生产总值持续增长等，有助于降低超额税收负担目标的实现，即非环境目标。虽然对绿色税收的“双重红利”是否存在仍有争议， 但学者们普遍认为， 如果现有税制在非环境方面存在低效率或无效率现象， 即各种不同税收的边际额外负担差异较大， 并且环境税的引入将税负从较高边际额外负担的要素转向低边际额外负担的要素，那么它就会减少税制的 ( 非环境 ) 无效率，同时，如果这种效果足够大则可以获得“双重红利”，甚至是“多重红利”： (1)针对污染排放( 或污染品消费) 和资源损耗的绿色税收可

7、以获得 环境改善的效益和资源合理利用的福利效应； (2) 利用绿色税收获得的收入， 可以减少较扭曲的要素税收， 如负担较重的企业所得税，获得资本积累加速和投资增长效应； (3) 利用绿色税收收入减少较扭曲的劳动所得税， 如个人所得税， 从而增加就业和人力资本的积累。上述理论分析表明， 绿色税制是服务“两型社会”建设， 促进经济可持续发展的重要政策工具。 尽管我国现行税制绿色化程度不高，大部分税种的税目、税基和税率都没有从环境、资源角度和可持续发展角度来考虑， 从而限制了“双重红利”效应的发挥， 却为我国新一轮税制改革提供了一种思路适应两型社会建设要求， 把绿色税收的设计与税制改革结合起来， 从

8、而实现既有利于环境保护与资源节约， 又有利于整体税制改革和可持续发展的“多重红利”。二、制约两型社会建设的税制缺陷20 世纪 70 年代，我国开始关注资源环境保护问题，利用法律和经济手段进行环境保护。经过30 多年的发展完善，形成了利用税费经济手段，调控资源环境保护的中国排污收费体系。现行税制虽然有很多税种涉及到了资源与环境管理， 但并未将资源环境因素加以明确考虑， 缺乏总体性、 前瞻性的与可持续发展相适应的税制设计。从整个税制体系来看， 我国现行税制缺乏系统的以提高资源综合利用和环境保护为目的的专门税种。 与环境保护有关的税种主要是：资源税、消费税、城镇土地使用税、耕地占用税、车辆购置税和车

9、船使用税。 尽管这些税种的设置为保护环境和节约资源提供了一定的激励和资金， 但其设计初衷大都不以环保和节能为目的， 绿色税收整体比重不高， 从而弱化了税收对保护生态环境、节约资源的调控职能。而且，现行税制中与环保、节约资源有 关的税种相互之间缺少配合，难以形成整体效应。就具体税种来看， 税收的节能与环保调控功能有限。 一是现行的资源税征税范围小。 目前仅限于矿产资源和盐， 而对土地资源、水资源、海洋资源、地热资源、动植物资源等未涉及，从而造成资源短缺与资源浪费并存；二是计税依据不合理。目前，我国资源税的计税依据是以销售量或自用数量为课税依据。 这使企业对开采而未销售或自用而积压的资源不需要付出

10、任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，造成大量资源的浪费；三是单位税额过低， 只是部分地反映了资源的级差收入， 这也使应税资源的市场价格不能反映其内在价值，造成资源的过度使用。 目前的消费税还没有将一些容易给环境带来污染的消费品列入税目中，如电池、一次性垃圾袋、塑料等，特别是没有将煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。 此外， 列入征税范围对环境污染较大的消费品适用的税率太低。 现行增值税 对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母岩生产加工的页岩油等产品、在生产原料中掺有不少于30的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土、 利用城市生活垃圾生产的电力和在生产原料中掺有不少于30的煤

11、矸石等废渣生产的水泥实行即征即退政策。对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力实行按应纳税额减半征收的政策。 这些税收减免政策对环境保护、 充分有效循环利用资源具有激励作用， 但由于我国实行的是生产型增值税， 购进固定资产所承担的进项税额不能抵扣， 这对资本有机构成高的环保节能高新技术企业无疑会产生不良的影响。 企业所得税对企业环境保护、 节能节水项目的所得， 自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起， 实行“三免三减半”优惠政策； 对企业购置并实际使用环境保护、 节能节水等专用设备的， 该专用设备的投资额的 10可以从企业当年的应纳税额中抵免。但现行企业所得税的激励措施还很有限，激励机

12、制不完善，表现为：一是优惠期限过短；二是范围过窄；三是优惠形式较单一，没有折旧制度上的优惠措施， 对环保节能的技术研发与创新也没有特殊的税收优惠。从税收政策来看， 鼓励保护资源环境、 限制污染的政策导向不够鲜明。 现行税制环保政策和税收优惠主要散见于各税种一些具有资源环境保护功能的条款，如上述增值税中的税收减免规定，企业所得税中环保、节能设备的投资抵免政策等。而且在仅有的优惠政策的制定上还缺乏系统性、 科学性、 针对性和有效性，既难以形成整体效应，也影响了税收优惠的实际效果。三、可持续发展的绿色税制构想( 一 ) 绿化现有税种 1 资源税。 (1) 扩大征税范围。将资源税的征收对象扩大到矿藏资

13、源和非矿藏资源， 尤其要对非再生性、非替代性、稀缺性资源和重要的战略性资源课以重税，限制掠夺性开采与开发、利用，对水资源、森林资源和草场资源征税，抑制生态破坏行为。 (2) 完善计税依据。把现行的以销售量和自用数量为计税依据， 调整为以生产量或储量为计税依据， 促使纳税人以销定产， 防止企业不计生态成本， 滥采滥挖的粗放开采行为。 同时适当提高资源税的单位税额， 使资源的价值和稀缺程度在税收补偿中得到体现， 促进资源合理开采和利用， 减少浪费，从而提高资源的利用效率。 (3) 鉴于土地课征的税种属于资源性质， 将土地使用税、 耕地占用税、 土地增值税并人资源税中，共同调控我国资源的合理开发。

14、同时， 应扩大对土地征税的范围，并适当提高税率， 严格减免措施， 加强土地资源合理开发利用和保护耕地意识。增值税。全面转型后的增值税，还应当在以下方面予以完善： (1) 对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的治污设备，为节约、循环利用资源而购置的设备，除正常进项税额抵扣外，可以考虑加计扣除进项税额。 (2) 严格减免税管理，对高污染、高消耗的企业不能给予减免优惠；同时，对有害人体健康或易造成环境污染的农药、农膜应免除13 的低税率。 (3) 制订产品能耗标准，超过能耗标准的进项税额不得抵扣。 (4) 通过 降低乃至取消部分资源性产品的退税率来控制资源性产品的出消费税。 (1) 扩大征税范

15、围。在已有调整的基础上，应将带来环境污染的消费品，如煤炭、电池、洗涤剂、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等纳入征税范围； 将资源消耗量大的消费品，如高档家具、高档一次性纸尿布、高档建筑装饰材料等纳入征收范围；对高档家具、貂皮大衣等大量消耗动植物资源的商品纳入征收范围。 对排气量相同的汽车， 视其有无尾气净化装置而区别征税，以鼓励消费者和制造商使用绿色燃料，降低污染度。 (2) 调整税率。对于资源消耗量大、环境污染严重的产品， 应征收较高的消费税， 鼓励广大消费者进行绿色消费、清洁消费。例如，应适当提高卷烟、汽油、柴油、鞭炮、焰火等污染环境的产品的税率； 一次性木制卫生筷和实木地

16、板也应选择适当时机提高其税率。 对于资源消耗量小、 循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的“绿色”产品、 清洁产品， 应征收较低的消费税或实行免税。所得税。 增强其激励与约束的“奖限”功能： (1) 对治理污染、保护生态环境、循环利用资源而发生的费用支出，环境、社会效益达到规定水平的，允许税前加计扣除。 (2) 制定严格的资源消耗核算制度， 对资源消耗超过规定标准或限额所形成的支出，不得在税前列支。 (3) 扩大优惠范围。除了继续执行现有税收优惠外， 将优惠范围扩大至环保节能机器设备制造、 环保节能技术研发与创新以及消化吸收外来环保节能技术等。 (4) 增加优惠形式。 可对企业用于环境保

17、护、 节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免政策。 允许企业对环保节能的关键技术设备实行加速折旧， 并对环保节能企业实行再投资退税、 扩大扣除范围、延期纳税等多种所得税优惠形式。其他税种。 (1) 调整营业税税率。对容易破坏生态环境、引起环境污染的行业规定较高的税率。 (2) 恢复征收固定资产投资方向调节税。 对高能耗、 高污染行业的投资项目制度较高的税率，对有利于环保节能和资源综合利用的投资项目制度较低税率。 (3) 改革车船税，根据车船的能耗标准即污染程度不同确定差别税率，分档征收，适当提高征收标准，并对生产、销售以及购买环保节能型车船给予税收优惠。 (4) 改革城市维护建设税。改革

18、计税办法，直接以增加值或营业额为计税额，扩大税基，以解决城市建设中环境保护实施、设备的投入资金。 (5) 实行绿色关税制度，一是通过进口关税，控制污染性产品和技术的进口，对可能造成环境污染的产品、 有毒有害化学品及其他可能对我国环境造成重大危害产品， 如允许进口， 应大幅度提高其进口关税。二是征收出口关税，主要对象是国内资源，包括原材料、初级产品和半成品， 以有效保护不可再生资源， 限制国内资源的大量外流。(二) 开征新税种 1 开征环境税。 立足“两型社会”试验区建设， 积极开展环境税的调研和论证工作， 促成新税种的顺利开征。具体可以包括以下几个税种：大气污染税、水污染税、噪音税、 固体废弃

19、物税、 垃圾税。 环境税实施中应注意如下问题：(1) 税率的次优性。理论上讲，环境税税率应该确定在削减污染的边际成本与边际收益的临界点上。 但实际操作中， 环境税起步阶段不宜把税率定得太高。 同时， 税率设计不必追求全国各地的高度统一， 应该允许各地区从自身对环境质量的不同要求出发进行调整，形成一定的税率差异。 (2) 环境税收入的使用。征收环境税的收入应实行专款专用， 这样才能为改善环境提高足够的财力支持。 (3) 环境税管理的级次。环境税体系应从中央与地方两个层次上进行设计。 将国内跨区域环境问题以及涉及国际合作的问题纳入中央的管理范围。同时，应赋予地方政府一定自主权，并充分协调税务部门和各环境、资源部门的配合。 (4) 环境税与其他环境政策的配合。 宏观调控作为个整体， 需要不同调控手段的有机配合