地方政府的危机管理

1、第三讲:地方政府的危机处理第三讲:地方政府的危机处理本讲主要是通过大量群体性事件来反思当代中国地方政府所面临的危机管理困境一、大量群体性事件的爆发二、地方政府危机预警机制的缺失三、地方政府危机处置技术的低下四、地方政府问责机制的缺陷第三讲:地方政府的危机处理一、群体性突发事件在公共危机中的特殊地位1.近些年来,我国的群体性突发事件呈明显上升态势。急速增加的群体性突发事件虽然尚未引发大的政治动乱或社会动荡,但不得不承认,目前各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法,以至一旦突发群件，便如临大敌，仓促应对。第三讲:地方政府的危机处理2.大量群体性事件的爆发进入20 世纪的90

2、 年代以后, 全国范围内群体性事件的发展成为中国社会变迁中非常引人瞩目的现象。就案例数量而言,1993年的案例数约为8000 多起,1995 年超过10000起,1997 年超过15000起,1999 年超过30000起从1993 年到2003 年间, 我国群体性事件数量已由1 万起增加到6 万起, 参与人数也由约73 万人增加到约307 万。20032007，广东发生群体性事件1.5万起.第三讲:地方政府的危机处理3.对群体性事件的基本评价(1)学术界的判断就总体而言，当前，我国社会是和谐稳定的，总的形势是好的。但是，必须看到，由于我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于我国正处于工

3、业化、城镇化加快推进的特殊历史阶段，经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。 第三讲:地方政府的危机处理(2)中国官方的总结:中国有关部门前不久公开表示中国社会群体性事件已经成为影响社会稳定最为突出的问题，指出了群体性事件的四个主要特点。第一，重大群体性事件连接发生，涉及面越来越广。第二，经济问题政治化。第三，暴力对抗程度明显增强。第四，境外政治力量涉足中国国内群体事件。第三讲:地方政府的危机处理近年来,群体性事件不断发生并呈逐年增多的态势,成为影响经济快速发展和

4、社会稳定的重大安全隐患.因此,必须从源头上预防群体性事件的发生,主要是做好信息预警、维护秩序和依法处置三项工作,把群体性事件造成的危害减少到最低限度,以全力维护好社会政治稳定.第三讲:地方政府的危机处理4.什么是群体性事件?群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。第三讲:地方政府的危机处理5.分类比较我

5、国现阶段面临四类突发公共事件:自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全,其中第四类的主要表现形式就是群体性突发事件。自然灾害、生产事故或公共卫生之类的突发事件,一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战;群体性突发事件则不同,其通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构,挑战现存秩序的合法性和正当性,因此其威胁也更大.第三讲:地方政府的危机处理从发生机理上看,我国近年来的群体性突发事件可以分为三大类:第一类表现为人民内部矛盾,劳资纠纷、农村征地、城市拆迁、行业改制等是其最主要的形态;第二类为“法轮功”等境内外反动势力煽动的群体性事件;第三类为国际冲突在国内所引发的群体

6、性事件,如北约误炸我驻南斯拉夫大使馆、南中国海领土争端等所引发的民众自发的或有组织的群体性事件。其中,第一类是目前群体性突发事件的主体,也是群体性突发事件管理的重点。第三讲:地方政府的危机处理从表现形态上看,群体性突发事件有两个基本的分析维度,一是看其是否有组织,二是看其是否有直接的利益诉求。因此,群体性突发事件又可以分为四大类:第一类为“有组织有直接利益诉求”群体性事件,如各类社区维权群体,失地农民、农民工、下岗职工的上访等;第二类为“有组织无直接利益诉求”群体性事件,如“法轮功”煽动的群体性事件和民间有组织的反日游行等;第三类为“无组织有直接利益诉求”群体性事件,如由于强制拆迁所引发的群体

7、性事件等;第四类为“无组织无直接利益诉求”群体性事件,如交通事故、执法纠纷所引发的群体性事件第三讲:地方政府的危机处理其中,有组织的群体性突发事件通常有较为明确的目标指向,事件形态相对稳定,影响范围相对固定,且在事前容易被党政相关部门觉察,从而提前防范、有所准备;事实上,我国有关党政部门也在长期的实践中形成了一套“接访”制度和侦察、防控手段,较为有效地管理了此类群体性事件。无组织的群体性突发事件通常征兆难以发觉,管理难度较大,尤其是“无组织无直接利益诉求”的群体性突发事件,参与者通常以发泄情绪为主,事件形态多变,影响范围难以控制,可能在瞬间急剧扩大,也可能在短时间内平息。第三讲:地方政府的危机

8、处理从当前发展来看,无组织的群体性突发事件在大量增加,且影响巨大,尤其是“无组织无直接利益诉求”的群体性突发事件更是引起了人们的关注,而且由于其事先毫无征兆,相关的制度供给和管理经验都十分缺乏,往往造成无法预料的后果,容易被不良势力或不法分子利用,成为目前群体性突发事件中最为“烫手的山芋”,是群体性突发事件管理的难点。第三讲:地方政府的危机处理也有研究者将当前发生的各种群体性事件分为:因利益冲突引发的维权事件因民间纠纷引发的社会泄愤事件因经济纠纷引发的社会骚乱事件第三讲:地方政府的危机处理6.发生的原因各种具体的利益冲突是引发群体性事件的导火索。主要反映在以下几个方面：一是因对政府出台的政策、

9、措施不满而引发的群体性事件。包括对政策本身的不满和由于执行上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满；第三讲:地方政府的危机处理二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性事件。当停产、倒闭、被兼并企业的职工在工作安排和生活保障问题得不到妥善解决时，很容易引发群体上访甚至闹事事件；三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。随着城市化过程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实不配套，影响了村民的切身利益，从而引发群体性事件；第三讲:地方政府的危机处理四是因环境污染问题导致的群体冲突。随着环境问题日

10、益严重和人们环保意识的提高，环境污染问题已成为引发群体性事件的一个新的诱因，此类事件呈上升趋势 .第三讲:地方政府的危机处理7.若干群体性事件(1)广东省佛山市南海区爆发农民抗议徵地群众冲突，村民遭警方殴打，两千多民众愤而包围派出所，要求释放被捕的农民和在当地观察的美国学者。这起案件肇因一九九二年，广东省佛山市南海区三山港镇看中当地一块紧临广州市的十二点四平方公里土地，认为将来有极高价值，便以预徵方式，找来当地八个村代表，以恐吓手段，逼迫签下土地所有权转让预徵协议。但这项徵收自始至终违法，补偿承诺也没有兑现。 村民突破重重阻力，去年取得这份预徵地的协议，今年起开始上访、陈情、检举。有关方面也强

11、硬徵地。今年三月廿六日，当地政府强行填平土地时，遭数百村民成功阻挡。新选出的村委会支持村民抗争，数名村委员被拘留。第三讲:地方政府的危机处理(2)据新快报报道，粤七成群体事件由拖欠工资引起。记者从广东新时期工会理论研讨会上获悉，根据相关调查显示，广东每年70%的群体突发事件由拖欠克扣工资引起。调查数字显示，2004年因拖欠工资引发的30人以上群体性事件787宗，人数7.64万人。广东省劳动和社会保障厅统计，广东每年70%的群体突发事件由拖欠克扣工资引起。第三讲:地方政府的危机处理(3)由著名环保组织自然之友编写的2008年环境绿皮书中国环境的危机与转机（2008）近日出版，绿皮书披露：近年来，

12、各地因环境污染导致的群体性事件呈增长之势主要原因是环境污染严重威胁了职工基本的生存权，工种基本权利没有得到应有的保障。另据新快报讯报道：山西临汾村民集体下跪要求化工厂停产。据报道，山西临汾尧都区魏村镇吴家庄中心小学附近一家非法化工厂肆意排放含苯废气和废水，导致该校学生和吴家庄村民出现不同程度的头痛、恶心等症状。当地村民在工厂门口抗议，并集体下跪，要求工厂停产，截至2日已持续了3天。第三讲:地方政府的危机处理8.底层民众的维权问题(1)因土地征用而产生的矛盾即征地补偿标准过低、社会保障机制的残缺和失业状态等是引发农民集体维权行动的主要原因。“当农民的自主空间受到侵犯或威胁时，他们会自觉不自觉地进

13、行维护甚至反抗；当农民希望扩展原来的自主空间时，他们又会自觉不自觉地增加对公共事务的参与与监督。这两种行为可以合称为农民的利益表达” .第三讲:地方政府的危机处理这种利益表达途径在现实的社会生活中往往表现为各种维权运动，其主要方式包括集体上访、静坐、聚众闹事等。 第三讲:地方政府的危机处理(2)农民的集体维权行动的发生是由于以下五个因素造成的：首先，社会转型促使利益主体分化、利益冲突显性化，国家、农村社区和农民的关系被简化为权力与服从的单项关系，而且在土地征用中一些地方政府为了谋求政绩和增加地方财政收入，采用低征高卖或征地时压低补偿标准，导致土地收益分配的不合理：第三讲:地方政府的危机处理其次

14、，在土地征用过程中农民的国民待遇缺失，严重侵犯了农民的生存道义原则，各级政府在短期内大规模征用土地同时，并没有建立起一套完整的社会保险制度，使得失地农民失地失业缺保障，生活陷入贫困；第三讲:地方政府的危机处理其三，压力体制和社区利益代理人缺位，导致基层党政权威下降，乡政府的角色已蜕变为谋利型政权经营者，他们以政府或公用的名义侵犯乡村社会的利益，这必然导致干群关系紧张。而村干部的角色冲突致使乡村社区组织利益代理人功能严重衰退，他们往往以权谋私，引发村民的严重不满；其四，利益表达渠道不畅，造成农民利益表达制度性错位；第三讲:地方政府的危机处理最后，群体认同强化了集体行动的能力，当村民强烈地感受到自

15、己的土地权益受到严重的侵犯时，保护属于自己的土地权益不被外部力量盘剥而起来抗争就成为集体维权行动最具号召力动因。城郊农民的集体维权行动是在他们觉得自身利益受到损害而不能再忍受时发生的，行动的主要目的就是迅速、直接地改变无法忍受的状况，实现某种利益要求。而解决、规范的主要途径有二，即利益保障机制的建设和法制化的利益表达机制的建设 第三讲:地方政府的危机处理9.当代中国农民维权的解释框架主要有三种:(1)斯科特的“日常抵抗”(2)欧博文的“依法抗争”(3)于进嵘的”以法抗争” 第三讲:地方政府的危机处理斯科特指出，农民反抗强权的方式不是大规模的叛乱和革命，而更多的是采用一些平淡无奇的日常武器：偷懒

16、、装糊涂、开小差、假装顺从、诽谤、纵火和暗中破坏等等。这种反抗不需要协调，它们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗 第三讲:地方政府的危机处理“但奇特的是，这是一种没有正式组织、没有正式领导者、没有宣言、没有预期、没有名目和旗号的社会运动。农民发起的形式多样、数量众多的小规模反抗，最终会使自诩高明的大人物们在首都构想的政策陷入全然混乱之中。这样，农民的行动改变或缩小了国家可用的政策选项。正是以这样一种非叛乱的方式，农民经典性地表现出其政治参与感” 第三讲:地方政府的危机处理“隐藏的文本”需要特定的场合和特定的表演者，它在一个有限的公

17、开中都是专门制作的，它排除或者藏匿于特定的他者。它不仅包括语言行为，还包括整个的实践过程。它表明在屏幕背后，从属阶级有可能制造和维持一个社会空间，在其中权力关系所表达的官方文本被从后台加以反对。它不只是幕后的怨言和恼怒，也是为减少占有而在实际上被实施的计谋。这些日常反抗形式表明，在强大的权力支配和经济占有的情境中，农民正是以他们特有的反抗对抗着无法抗拒的不平等 第三讲:地方政府的危机处理“依法抗争”即以政策为依据的抗争，是农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。在依法抗争的的解释框架里，农民是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策，抗争者认

18、定的解决问题的主体是上级，抗争者不直接对抗他们控诉的对象。这种反抗方式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式，使用的方式主要是上访，以诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为，而且它一直是以具体的事件为背景，主要是一种有关集体具体利益的抗争。 第三讲:地方政府的危机处理在“日常反抗”与“依法抗争”的基础上，于建嵘提出了“以法抗争”的农民维权模式。他指出，“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器，抗争者是以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；在“以法抗争”抗争中，抗争者更多的是以自身为实现抗争目标的主体。农民以法抗争的主要形式有上访、宣传、阻收、诉讼和逼退、静坐和示威等。其基本目标具有

19、十分明确的政治性，已经从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发展。第三讲:地方政府的危机处理在组织形式上“以法抗争”的维权模式具有如下特点：有一定数量的意志坚定的抗争精英；具有明确的宗旨即维护中央政策和国家法律赋予农民的种种合法权益；成员之间有一定程度的分工，客观存在着领导与被领导的关系；具有一定的决策机制；具有一定的激励约束机制。于建嵘指出，自1998年以后，农民的抗争已经进入到了“以法抗争”阶段。这种抗争是以具有明确信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络，他们认定解决问题的主体是以他们为主导的农民自己，抗争者直接挑战他们的对立面，是一种旨在宣示和确立农民这一社会

20、群体抽象的“合法权益”的政治性抗争 第三讲:地方政府的危机处理农民的维权活动称之为“以法抗争”，工人的维权抗争称之为“以理维权”。 所谓“以法抗争”是指以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络，抗争者以其他农民为诉求对象，他们认定的解决问题的主体是包括他们在内并以他们为主导的农民自己，抗争者直接挑战他们的对立面，即直接以县乡政府为抗争对象，是一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的“合法权益”或“公民权利”政治性抗争。 第三讲:地方政府的危机处理工人“以理维权”的“理”，不是道义经济学中的“生存伦理”，而主要是一种“政治伦理”。这种“政治伦理”最直接的

21、精神资源来自执政者长期宣扬的意识形态。由这种意识形态决定的主流话语中，工人阶级是革命的主力军、执政的共产党是工人阶级的先锋队，工人是国家的主人，是社会真正的统治者。这种政治化的话语，一方面制约着工人的独立思考和阶级意识的发育，另一方面又成为了工人维权抗争的武器。第三讲:地方政府的危机处理在维权抗争方面，还有很大一部分是有关市民维权的。从已有的研究成果来看，可以称之为“理性维权”。市民维权由于社会阶层复杂、维权的问题主要在物权、环境权及消费权等方面，许多事务是个体的，群体联系有限，运用法律和关系网解决的可能性较多，显得相对理性，引发群体性事件的比例较少。目前，由市民维权引发的群体性事件主要在社区

22、物业管理和房屋拆迁方面。第三讲:地方政府的危机处理总之，无论是农民的“以法抗争”，还是工人的“以理维权”，还是市民的“理性维权”在性质上都表现为如下四个特点：其一，都是利益之争，不是权力之争，经济性大于政治性；其二，规则意识大于权利意识，但随着从个案维权向共同议题转变，权利意识有所加强。其三是反应性大于进取性，基本上都是因自身权利受到了侵犯的一种反应性行为。其四则是目标的合法性与行为的非法性共存，就是说，维权群体的目标是合法的。但在具体的行为上，也可能出现一些非法现象。 第三讲:地方政府的危机处理10.现阶段群体性突发事件的特点：第一，这些事件主要是因偶然事件引起，突发性极强。同维权事件不同的

23、是，这些事件一般都没有个人上访、行政诉讼等过程。比如2004年的重庆万州事件就是这样。2004年10月18日下午，重庆市万州区的搬运工余某途经太白路中段，其肩上的扁担撞了在他后面行走的曾姓妇女。随后两人发生争执，曾某打了余某一记耳光，后来曾某的丈夫胡某也冲上前殴打，并自称是公务员，出了什么事花钱可以摆平。胡某的真实身份是昊盛房地产水果批发市场临时工。第三讲:地方政府的危机处理事件当即引起群众的公愤，造成数百名群众围观，使交通堵塞。接着发生砸烧警车的行为，造成数千群众聚集围观。随后近万民众向位于高笋塘广场的区政府大楼集结，要求政府出面公平处理民工被打事件。民众先后将5辆警车及消防车掀翻后放火焚烧

24、。万洲区政府玻璃大门也被群众扔的石头打碎。群众冲撞区政府办公大楼，抢走电脑、损毁财物。再比如2005年的安徽池州事件也是因一交通事故引发的。就是有些事件出现过事主不满，找有关部门反应或要求解决问题而未果，但真正骚乱事件发生时，仍然有很强的突发性。 第三讲:地方政府的危机处理第二，绝大多数参与者与最初引发的事件并没有直接利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满、以发泄为主。这种“无直接利益冲突”或“泄愤性冲突”是社会骚乱事件区别维权事件最为主要的特点。前面所说的万州事件就是一个非常典型的案例。安徽池州案件也是如此。2005年6月26日14时30左右，安徽池州城区翠柏路菜市场门口，

25、一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将行人刘某挂伤，双方发生争执，车上司乘人员将刘某殴打致伤，引起部分市民不满并向池州110报警。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，将刘某送往池州市第一人民医院急诊室就诊，拟将肇事者连人带车带到派出所接受调查。第三讲:地方政府的危机处理围观的群众认为警察在袒护打手，袒护商人，要求警察把人交出来。18时左右，围观群众近万人，有人开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。接着有人开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。随后围观者把停放在派出所门前的一辆警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。接着围观者开始袭击现场武警

26、，6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。19时40分，停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃。随后，围观者开始围攻附近的东华东超市，他们破门而入进行哄抢。3个多小时以后，超市被洗劫一空。事后查明，这起事件参与者与交通肇事双方都没有直接关系。 第三讲:地方政府的危机处理第三个特点就是，在这个过程当中，信息的传播有新的特点，其中，短信和网络的传播对事件发生和发展起到非常重要的作用。在信息传播方面，浙江瑞安事件转为典型。2006年8月18日凌晨浙江瑞安市三中29岁的女教师戴某坠楼身亡，其丈夫家人以死者受不了教学压力自杀而报案，公安人员调查也认为系自杀，

27、该校师生都不认同这一结论。网上开始流传戴某是被其夫家谋害，而其夫家是当地亿万富豪，买通了警方等信息。第三讲:地方政府的危机处理8月20日，瑞安市三中几百名学生自发游行呼吁调查真相，学生们发表公开信。9月5日，温州市公安局刑事科学研究所作出尸检报告，认定戴某系精神抑郁症发作，引发夜间跳楼自杀。9月6日，因民众怀疑在塘下韩田菜场有人用贿赂的方法获取支持定案自杀的签名引发众怒而被围困。下午2时左右，警方开了二十几辆警车，特警队的人全副武装，拿着电棍，盾牌等，往人群中扔摧泪弹，驱散人群。但在此其间，各种关于公安人员被买通的短信和网络信息在当地传播，号召民众游行示威。9月7日上午，市民数千市民按短信要求

28、再次组织几批人分别游行到塘下镇府和塘下派出所抗议，并有民众涌到戴某夫家工厂，致使五部汽车被砸，厂里的设备电器部分基本报废。 第三讲:地方政府的危机处理第四，没有明确的组织者，找不到磋商对象，而且有打、砸、抢、烧等违法犯罪的行为。在维权事件中，一般也没有明确的组织，但都有一些实际上起到着作用的“领头人”，而且，维权活动一般都较为克制。但社会骚乱事件由于突发性强，而且参加者一般与最初引发的事件没有直接利益关联，大都是临时参与事件中来的。第三讲:地方政府的危机处理因此，当事件发生时，基本上找不到磋商对象，警方也很难按制局面。当然，有些事件仍有一定的阶段性，前期具有维权性，后来就发展成骚乱了。比如20

29、07年发生四川大竹事件就可以分为两个阶段。2006年12月30日凌晨4时许，该县竹阳镇莱仕德酒店一名女员工不明原因死亡。在公安机关调查侦破期间，死者亲属与酒店方发生争执，矛盾激化。2007年1月15日下午，死者亲属及数百名群众到莱仕德酒店门前聚集，要求尽快查明死因。这个阶段基本上还应是维权。可到了2007年1月17日下午4时左右，近万名围观者中的少数人员冲入酒店打砸烧就是骚乱了。 第三讲:地方政府的危机处理二、地方政府的危机应对（一）定性判断或者认为只是人民内部矛盾或者认为属于敌我斗争性质或者认为两者皆可典型的语言表达是“一小撮”第三讲:地方政府的危机处理（二）封锁信息一方面，对媒体采取简单的

30、封锁策略，刻意不让公众知悉真相。绝大部分群体性事件都不允许公开见诸媒体报道,其信息都在狭小的部门、区域内以“秘密文件”的形式流通、传递。另一方面，又不注意或无能力有效管理、引导媒体，结果导致有害信息和谣言漫天飞。第三讲:地方政府的危机处理（三）相关制度安排一是针对“上访”等有直接利益冲突的群体性事件,通过信访接待等制度安排来进行化解,对于越级上访的群体,通常由属地负责“截访”并处理二是针对无直接利益冲突的群体性事件,由于其发生时间、地点和方式的不确定,现在的做法是要求各级政府加强应急预案建设,争取做到未雨绸缪第三讲:地方政府的危机处理（四）现场处置要么采取简单打压、抓人政策要么退步、忍让，反复

31、请示报告，贻误时机，导致局面失控第三讲:地方政府的危机处理（五）危机处理反思面对转型过程中社会涌现的各种集体行动，中国的国家不得不面临将其制度化的难题。如果西式民主走不通，那么中国现在有什么招呢？1.发放“安定团结费”只会鼓励民粹主义2.加强信访制度只会给制度建设带来更多后遗症。这是一种两难境地：对上访解决过多，会鼓励民粹主义，并使地方政府和法律失去权威；但大量上访问题得不到解决，经济问题又会被政治化，从而激励更多破坏性的社会集体行动第三讲:地方政府的危机处理三、危机管治危机维权事件表明的是社会群体的利益冲突，而骚乱事件则表明的是国家的管治危机。所谓的管治危机，就是指国家在管理社会秩序的有效性

32、存在问题。它和政治危机及经济危机是有区别的。政治危机主要是政治结构方面存在的问题，经济危机则主要是经济体制和运行方面存在的问题。这三类危机是相互联系，互为牵动，管治危机是三大危机中的危机。一般来说，管治危机主要有两大因素，一个是社会不满群体的存在；一个是管治能力的低下。 第三讲:地方政府的危机处理中国当前的社会不满群体。这些群体主要是一些社会底层群体，他们主要是下岗失业的工人、失地的农民、农民工、退伍复员军人、底层知识分子、拆迁居民、离退干部。中国媒体一般都将这些人称为弱势群体。对于这些群体的基本情况，理论界也多有研究。如果各位有兴趣的可以看陆学艺及李培林、李强、孙立平等人的研究成果。民众的社

33、会不满主要表现在对官员腐败、贫富不均、司法不公、治安恶化、信仰不自由，社会诚信特别是政府和官员的诚信缺失等方面。第三讲:地方政府的危机处理在这些不满中，司法腐败及司法不公是民众最大的不满。在中国的北京街头，经常有成千上万的上访者，他们会把最高人民法院人民信访接待室改名为冤民接待室。他们自称是中华民族五十六个民族之外的一个民族，叫冤民。在一定的意义上，社会不满是一种社会心理，这种社会心理具有一定的传染性。它通过一定的载体传播而与相同社会处境者产生共鸣。第三讲:地方政府的危机处理目前，表达社会不满的方式有很多，比如利用民间的歌谣、顺口溜、政治笑话、小道消息等等。特别是随着手机短信，网络等新媒体的出

34、现，这种传播变得更为容易，影响也更大。这一方面可以为民众宣泄自己对某些社会现象的不满、怨恨和愤慨情绪。另一方面由于这些缺乏理性的牢骚话的传播范围广，容易引发社会群体的愤慨或恐慌，起到聚众行动的作用。第三讲:地方政府的危机处理从理论上讲，如果民众的社会不满长期得不到消解，就会产生国家合法性危机这一非常严重的后果。近十年来，中国民众对国家政权的信任危机和认受性危机在迅速加剧并出现了许多新的情况。第三讲:地方政府的危机处理其一，从对具体工作人员的质疑发展到对政权体制的不满。很长一个时期，基于传统教育等原因，中国民众的社会不满一般只针对具体的工作人员，他们将社会出现的许多问题归结为基层党政工作人员的腐

35、败无能。但随着基层政权出现的功能性异化，在很大程度上它不仅不能为民众提供必要公共产品和服务，反而成为了专向民众收取税费并进行乱摊乱派的暴力机器。这样，民众就不再将基层政权与个别工作人员区分开来，而将整个基层政权视为“敌人”。第三讲:地方政府的危机处理其二，对法律的正义性和公正性表示怀疑。“合法性作为对统治权力的承认”是靠法律制度来保证的，司法公正是合法性的重要标志。而各种利益集团甚至是黑恶势力对国家政权的侵蚀最为直接的就是对司法公正的否定。或者是利益集团甚至黑恶势力利用国家政法部门某些人的保护来作奸犯科，或者是国家政法部门的某些人假借黑恶势力来了难获利。这样事实的客观存在，对民众的法律观念影响

36、极大。有些民众就用“官黑一伙”、“警匪一家”来表示对国家法律制度的绝望。前面我们分析的所有案例，最后发生骚乱性冲突，都有一个对司法不信任的问题。第三讲:地方政府的危机处理其三，合法性危机的对象在加速上移。这一点在农村最为典型。十年前农民一般只是质疑村级组织和村干部的非法行为，还将希望寄予县乡政府，而现在许多农民认为县乡政府已经是“乌天黑地”是农民灾难的制造者，有的农民将省级政权视为农民灾难之源。虽然现在许多农民还将希望寄予中央政府，但对中央政府有没有能力处理好这些事情表示怀疑。 第三讲:地方政府的危机处理我们再来分析一个国家管治能力方面存在的问题。当然,不是任何社会不满都可以产生社会双骚乱的，

37、社会骚乱事件不仅有诱因，而且与国家管治能力是相关的。一般认为，管治能力由三个方面组成，也就是所谓的预警机制、处置技术和问责制度。中国各级政府在这些方面都有严重的欠缺。第三讲:地方政府的危机处理首先，我们来分析预警机制存在的问题。这种机制的最重要的意义应是建立社情民意的迅速反应机制，决策者真实快捷应是前提和基础。现在的情况恰恰是，各级政府及其官员，为了所谓的政治利益，想尽一切办法不让上级政府特别是中央政府知道下面的真实情况，搞信息隔绝。如信访“销号”。其中就有河南省某县党政机关公开下文，要求下面的人到北京国家信访部门去行贿，目的就是要把自己县到北京上访群众的信息销掉，不要让中央知道有多少人在北京

38、来上访了。更可怕的是，他们这样做还非常有成效。文件中称，2007年1-3月份，嵩县实际发生赴京上访25起65人，进入登记的只有1起；到省上访41起55人，进入登记的只有7起。第三讲:地方政府的危机处理这不仅说明中央的信访部门和河南省的信访部门都已经发生了严重的腐败，而且表明中央决策者最后获得的信息是不真实的。根据这些不真实的信息建立的所谓预警机制只能是形式主义的。第三讲:地方政府的危机处理在预警机制建设方面,今天中国的许多地方政府在问题和危机酝酿之时往往麻木不仁，当问题和危机来临时由过多地强调其背后的意识形态因素，不适当地强化了问题和危机的敌对因素，从而导致政府在心理上“过分紧张”和行为上“防

39、卫过当”。从理论上讲,一个缺乏现代民主制度的国家,不论是全国性政权还是地方性政权,都是非法政权,本来就缺乏与民众的交流对话机制,再加上民意表达渠道的堵塞与不畅通,所以政府也很难预先了解情况,从而进行有效疏导.第三讲:地方政府的危机处理其次，我们再来看处置技术方面存在的问题。从总体来讲，目前中国地方政府在处置社会冲突方面的水平十分有限，有许多完全可以化解的事情，由于处置不当而产生了严重后果。这些不当主要表现在，事情刚发生时不重视，往往错过最佳处理时机。如在重庆万州事件中，当双方发生争执并引起民愤时，当地白岩路派出所民警赶到现场，欲将当事人带上接警车时。围观群众不满，把警车围住不许警车通行。在僵持

40、3个半小时后，3个当事人才被公安机关带离现场，随后便发生了损失惨重的骚乱事件。如果在这3个半小时中，当地政府能有效处置，事件也许就不会发生了。事情发生了，又经常希望借用暴力解决。第三讲:地方政府的危机处理长期以来，政治动员是共产党管制基层社会的重要手段。但随着市场经济的推行，这种动员的效力因社会利益的分化和社会不满的增强正在逐渐消失。而在目前中国这样自上而下的压力体制下，基层政权为了完成上级分派的各项任务及众多的一票否决指标，就不得不采用强化政权机器等手段来填补社会动员资源的缺失，基层政府及干部的行为出现强制的暴力趋向。第三讲:地方政府的危机处理事情发生后，地方政府认为首先要做的就是封锁消息。

41、 因为在他们看来，只有封锁消息才不会造成所谓的政治和社会影响。但是事实上现在是没有办法封锁消息。民众会通过短信、通过Email向全世界发布。地方政府封锁消息，对谁封锁？对中央政府封锁。所以我们经常会看到，全世界都知道了，而中央政府还不知道。第三讲:地方政府的危机处理在具体的危机处置上,中国的地方政府受制于科层制链条的限制,不得不层层上报,等待上级政府的指令,往往会错失问题处置的最佳时机.此外,官僚组织不愿意承担责任的心理也会使地方政府在遭遇危机时不敢自主决断,将责任问题转移到上级政府.第三讲:地方政府的危机处理而在具体的危机处置过程中,由于中国的各级政府合法性资源的匮乏,很难得到民众的支持与配

42、合,所以往往被迫使用暴力资源,这无疑会增加危机处置的成本.第三讲:地方政府的危机处理在转型中国，原有的动员体系日益弱化，社会与单位调控体系日益出现裂缝，权威性资源的流失是一个较为明显的现象。虽然改革开放导致配置性资源大幅度增加，国家治理的技术性基础设施大大增强，但是就社会资源总量而言，国家治理资源的贫弱仍将是一个长期的历史事实。在中国，后发国家政治发展的内在逻辑与历史基础，决定了政府体系的脆弱与社会资源总量的不足，国家治理资源的匮缺导致常规化的治理体系经常运作失灵，尤其是支撑高效治理的基层组织网络很难有效地运转起来，直接损害了社会问题的治理绩效。 第三讲:地方政府的危机处理最后来看看问责制。应

43、该说，在社会管治方面，目前中国是存在较为严重的问责制的。但这种问责主要是政治性的，众多的一票否决实际上就是一种政治追究。而且规定了所谓责任倒查制度。问题是，中国各级政府与官员存在着非常强的政绩共同体。这就决定，许多事件的问题，最终都是大事化少，变成不了了之。正是由于上述这三个方面的情况，我认为，中国政府的管治能力是相对低下的。这正是中国为何出现这样许多的社会治安问题的一个重要原因。第三讲:地方政府的危机处理面对中国管治方面存在的危机，如何办呢？一方面看到这么多的问题而忧心忡忡，另一方面只能提出操作层面的解决方案。第三讲:地方政府的危机处理首先，要在克服民众不满方面下功夫，或者说，要想办法加强民

44、众的政治认同。这其中最基础性的工作，就是要建立真正的公平公正体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。大家都知道刚结束的中共十七大把“科学发展观”写进了中共党章。在我看来，以“公平公正”为基础的“和谐社会”正是“科学发展观”的重要内容。发展要持续，社会要和谐，就得公平公正，让民众少些社会不满。这个大道理谁都会讲，问题是怎样才能使中国社会公平和正义呢？第三讲:地方政府的危机处理应该说，中共十七大已经提出许多应该做的事情。但我认为，有一个最重要的事情没有提到，这就是如何真正建立民意表达机制。也就是说，怎么让中国的民众自己来表达对公平正义，如何建立各种利益的博弈机制。十七大在这方面没有任何实际性的进

45、步。长期以来，我不停地讲要让工人和农民的利益表达组织化，就是让农民建立农会，工会应该真正成为维护工人权益组织，就是想推动在利益表达机制的建设。今天我就不讲这个问题了，因为公平公正的利益表达机制，关系到国家的民主和宪政，在有些人看来过于敏感了。 第三讲:地方政府的危机处理其次，要树立法制的权威，或者说，建立科学的司法制衡制度，真正做到依法治国。这是我今天要讲的重点。目前的中国，传统的作为国家管治基础的意识形态受到无法修复的冲击，而作为管治国家最重要的、具有工具性的法制体制又存在太多的问题。这个问题最直接的表现就是国家司法权力因体制性的原因被地方政治利益化了。或者说，中国司法的许多问题，就是太政治

46、化了，而且是地方性政治化。司法当然与政治相关，这是基本的常识。第三讲:地方政府的危机处理但如果从国家管治的技术层面上来说，司法如果不能与政治特别是政治权力人物保持一定的距离，就是制定再多的法律，最终仍然是人治，不会走向法治。中国目前在社会管治方面存在的许多问题，都与民众对司法不信任有关。不信任司法的通常说法是，由于司法腐败而不能为民众提供公平公正的保护。应该说，中国的司法的确存在各种各样的腐败，但在我看来，中国司法最大的腐败是地方政府以所谓“合法”的名义在侵犯民众的合法权益。而且，最致命的是这种腐败是制度性的。第三讲:地方政府的危机处理这个制度性的根源就是在中国没有处理好政治分权问题。要解决目

47、前中国司法存在的问题，一定要从政治分权入手。分权原则的基本含义是众所周知的，它指的就是把广义的政治权力划分为立法、行政、司法三个权力，分别由不同的机关和人员掌握，使影响人们经济、社会、政治生活的政治权力不至于由于集中在一个机关、一个组织、一个政党甚至一个人的手中而被滥用。这个原则被称之为“三权分立”，但由于是西方国家最早提出来和施行的，所以被认为是资本主义的东西。如果讨论这个问题，势必又要谈到民主宪政，所以我们今天还是不讨论。我在这里想在行政技术层面讨论分权原则。换言之，不是讲如何按照分权原则重新构建政治体制，而是讨论如何从而重新界定中央与地方的关系，以改革司法的地方化的问题。第三讲:地方政府

48、的危机处理目前，地方的司法权无论在制度设计和现实运作中都是属于地方的。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。第三讲:地方政府的危机处理在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。导

49、致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的的主要经费都源于同级财政，其它物资资源也受制于地方行政部门。第三讲:地方政府的危机处理司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法权威，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。因此，我们认为需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。第三讲:地方政府的危机处理我们设计的司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。县域司法制衡的原则是在一个县的区

50、域内，司法部门与县政权分离。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。 第三讲:地方政府的危机处理最后，要改进管治技术，提高管治水平，加强国家管治能力。前面两点是基础性的，这一点则是技术性的。第三讲:地方政府的危机处理关于法国的社会骚乱事件，可以得出三点：其一，法国社会骚乱的参与者主要是移民后代。这有点像中国的农民工二代，因为这些人他进不了城市，也回不了农村，他们将来会成为真正的社会边缘人。其二

51、，法国的社会骚乱区域主要集中在当年政府设立的移民安置区。所以，他们建议中国不要把安置房、经济房建到一起，要分散建。其三，法国的社会骚乱有一个很大原因把法国的社区警察变成了巡警，搞得警察脱离了社区和群众，不仅不了解情况，与社区居民没有感情交流，经常成为敌人。这就让我们想到，中国要加强管制能力也要从基础做起。一个很重要的问题，就是让警察真正走进社区.第三讲:地方政府的危机处理从现在的情况来看，中国的执政者已经注意到这个问题，这些年在城市和农村设立了许多警务室。据公安部公布的数据截至2007年6月底，全国公安机关共建设社区警务室56253个，配置社区民警99953名；建立驻村警务室88151个，配置驻村民警88261名。我认为这一措施对中国社会的管治方面特别是处理社会骚乱事件是有好处的。当然光有社区警察还远远不够，还有一个如何适应新的科技这个问题。因为有了现代