完善我国慈善捐助法律制度的几点思考

1、完善我国慈慈善捐助法法律制度的的几点思考考陈 颖 （法法学，033法本2，0030244222）指导老师：方益权摘 要：近近年来，我我国慈善捐捐助事业发发展较快，相关法律法规也有出台。但与发达国家相比，法律规范仍不够完善，特别是存在公民慈善意识淡薄、慈善捐助主体缺位、捐助对象分散、监管不到位、现有相关法律法规原则性过强等问题。本文从分析慈善捐助的概念出发，分析了我国慈善捐助存在的问题，并结合国外相关的理论成果和实践经验，提出了完善我国慈善捐助法律制度的意见：（1）引导、激发公民的慈善意识；（2）明确慈善组织独立法人地位；（3）制定慈善捐助事业法及配套法规和实施细则，为慈善事业的发展创造良好的法

2、制环境；（4）完善慈善捐助的监管机制。关键字：慈慈善捐助；慈善意识识；慈善组组织；监管管机制Abstrract：In rrecennt yeears, the enteerpriise oof chharittablee donnatess deveelop quicckly in oour ccounttry, and the relaated lawss andd reggulattionss havee apppeareed. BBut ccompaares withh thee devvelopped ccounttry, The legaal sttandaard SStilll n

3、ott perrfectt, Speeciallly ttheree aree a llot oof prrobleems , succh ass thee cittizenn is weakk sennse oof chharitty, tthe mmain bodyy of cchariitablle doonatees iss vaccancyy, thee objject of doonatees iss disspersse, tthe ssuperrvisiing aand mmanagging doess nott arrrive, thee priincipple oof ex

4、xistiing ccorreelatiion llaws and reguulatiions sensse iss exccessiivelyy strrong, andd so on. Thiss artticlee beggins withh anaalyziing tthe cconceept oof chharittablee donaates, anaalyzees thhe prrobleems oof chharittablee donaates in oour ccounttry, and unitte ovverseeas ccorreelatiion ttheorry a

5、nnd the expeeriennce, thenn prooposees thhe oppinioon too connsummmate the legaal syystemm of charritabble donaate iin ouur coountrry:(1)Guiidingg andd stiimulaatingg cittizenns cchariitablle coonsciiousnness;(2) makiing cclearr thee inddepenndentt staatus of llegall-persson abouut thhe chharittable

6、e orgganizzatioon;(33) ennactiing Entterprrise of CChariitablle Doonatees Laaw aand tthe nnecesssaryy lawws and reguulatiions and the impllemenntatiion rregullatioons, in ordeer too creeate goodd leggal ssysteem ennviroonmennt foor phhilannthroopy ddevellopmeent;(4) cconsuummatting superrvisiing aan

7、d mmanagging mechhanissm off donnatess chaaritaableKeywoord：Charritabble ddonattes; Charritabble cconsccioussnesss; Chaaritaable orgaanizaationn; Supperviisingg andd mannaginng meechannism目 录录摘要（11）关键词（11）英文摘要和和关键词（11）一、慈善捐捐助概述（33）（一）慈善善捐助的概概念及特点点（33）（二）慈善善捐助的法法律属性（33）二、我国慈慈善捐助事事业存在的的问题（33）（一）我国国公民慈

8、善善意识淡薄薄（33）（二）慈善善捐助主体体缺位，政政府充当运运动员、裁裁判的双重重角色（33）（三）捐助助实施主体体多、对象象分散，善善款利用率率低（44）（四）善款款流向监管管制度缺失失，物非其其用（44）（五）现有有相关法律律、法规原原则性强，可可执行性弱弱（55）三、国内外外慈善捐助助体制的比比较（55）（一）国内内外慈善组组织的发展展现状（55）（二）国内内外慈善组组织的监督督管理（55）（三）国内内外慈善捐捐助优惠政政策比较（66）四、完善我我国慈善捐捐助制度的的构想（77）（一）加强强慈善捐助助宣传，引引导、激发发公民慈善善意识（77）（二）完善善慈善捐助助的优惠政政策（77）（

9、三）明确确慈善组织织独立法人人地位（77）（四）制定定慈善捐捐助事业法法及配套套法规和实实施细则为为慈善事业业的发展创创造良好的法法制环境（8）（五）完善善慈善捐助助的监管机机制（99）致谢 （9）注释（110）参考文献（110）一、慈善捐捐助概述（一）慈善善捐助的概概念及特点点慈善捐助是是个人或群群体基于人人道主义精精神通过某某种途径自自愿地向特特定组织机机构及个人人提供无偿偿的救助及及援助的行行为。这些些援助包括括资金、劳劳务和实物物等。中华华慈善总会会会长崔乃乃夫认为，慈慈善捐助就是互互助，就是是人帮人的的活动，即一部份份人帮助另另一部分人人，反过来来又是那一一部分人帮帮助这一部部分人的

10、活活动。 郑功成论慈善事业J.中国社会工作,1997,03本文文所称的慈慈善捐助是是指个人或或群体通过过提供资金金的方式为为他人或社社会提供无无偿帮助的的行为，它它是慈善事事业的一个个重要组成成部分。慈善捐助有有三个特点点：自愿性性和无偿性性，慈善捐捐助应出于于捐助人自自己的意愿愿，而不得得摊派或变变相摊派；其无偿性性表现在捐捐助人不能能通过捐助助行为而获获得利益，受受助人也无无需为其接接受帮助而而负有任何何义务。公公益性，慈慈善捐助的的目的是用用于公益事事业，其受受益人是不不特定的人人。（二）慈善善捐助的法法律属性现实生活中中存在着“一对一”的捐助，这这种行为的的属性与赠赠与行为相相类似，可

11、可以视为特特殊的捐助助行为。然然而慈善捐捐助并不同同于民法上上的一般赠赠与行为。一般的赠赠与行为是是赠与人有有赠与的意意思表示和和赠与行为为，受助人人接受赠与与即可发生生法律效力力，它是一一种个别人人私下的进进行的民事事法律行为为。慈善捐捐助则是捐捐助人为了了特定的目目的，向不不特定的群群体发起募募捐，并由由受助人接接受捐助的的行为。由由于慈善捐捐助有发起起人这一中中介方的介介入，使得得其具有某某种“公行行为”色彩彩，本质上上属于一种种社会性的的“公民事事行为”。而且，慈慈善捐助存存在着多重重法律关系系，如发起起人与捐助助人，捐助助人与受助助人，发起起人与受助助人等。因因此，慈善善捐助很难难完

12、全用民民法中的一一般赠与法法律规范来来调整，必必须通过进进一步立法法，使慈善善捐助纳入入法律的规规范，从而而使慈善事事业更好更更健康地发发展。二、我国慈慈善捐助事事业存在的的问题中华民族素素有乐善好好施、济世世为怀的美美德。改革革开放以来来，慈善作作为一项事事业在当代代中国发展展起来，并并发挥着独独特的功能能和作用。但是我国国慈善捐助助事业的发发展还处于于起步阶段段，和西方方发达国家家相比，还还存在许多多问题，主主要表现在在以下几点点：（一）我国国公民慈善善意识淡薄薄据统计，我我国每年有有近60000万以上上的灾民需需要救济，有有22000多万城市市人口生活活在低保线线上，有77500多多万农

13、村绝绝对贫困人人口和低收收入人口需需要救助。而且有66000万万残疾人需需要社会提提供特别的的帮助。面面对如此巨大的的慈善需求求，我国富富人却少有有善举。资资料显示，22003年年的1000位“福布布斯”中国国富豪，七七成没上22004年年“慈善榜榜”。国内内工商注册册登记的企企业超过11000万万家，有过过捐助记录录的不超过过10万家家，即只有1%的企业业曾经参与与慈善捐助助。截至22004年年底，我国国慈善机构构获得捐助助总额约550亿元，仅仅相当于中中国同年GGDP的00.05%，而美国国同类数字字为2.117%，英英国为0.88%，加加拿大为00.77%。 王金涛、张泽伟、季明慈善业何

14、时跳出窘境J瞭望新闻周刊,2006,11,02在我国，很很多人不了了解慈善捐捐助，更不不了解其对对社会民生生的重要性性，对慈善善组织的运运行等具体体问题更是是没有一点点认知。在在许多人看看来，慈善善捐助是政政府的事，与与普通百姓姓无关，更更有人认为为慈善捐助助是富人应应做的事。这样的基基本理解促促使很多人人不会也不不愿参与到到慈善捐助助这项事业业中来，阻阻碍了我国国慈善捐助助事业的发发展。美国国人均收入入是我们的的38倍，其其人均捐助助金额却相相当于我们们的10000倍。据据统计，美美国约有885%的捐捐款来自普普通百姓，约约有10%的捐款来来自公司企企业，另有有5%来自自大型基金金会。这些些

15、数字就很很客观地说说明了这个个问题。（二）慈善善捐助主体体缺位，政政府充当运运动员、裁裁判的双重重角色 随随着我国慈慈善捐助事事业的不断断发展，慈慈善组织逐逐渐在慈善善捐助中发发挥重要的的中介作用用。但是，由由于我国的的慈善捐助助事业起步步较晚，并并且其发展展初期正处处于我国社社会形态从从计划经济济向市场经经济转轨时时期，出于于快速地推推动其发展展的角度考考虑，政府府支持投入入力度大或或者说是全全盘操控、拔苗助长长，及政府府角色转换换与经济发发展趋势的的滞后，导导致政府盲盲目的在慈慈善捐助中中充当主要要角色，冲冲淡了慈善善捐助事业业的社会公公益性：既既组织、参参与慈善捐捐助，又管管理慈善捐捐助

16、事业。成立于19994年的的中华慈善善总会就是是一个具有有政府背景景的慈善组组织，各级级慈善机构构是事业性性编制，专专职工作人人员的编制制和工资由由国家编委委核定国家家财政负担担，同时在在基层县(市)、乡乡(区、镇镇、街道)的慈善组组织完全依依附于行政政机构“它与政府府部门一套套人马，两两块牌子，其其行政化或或官方性占占主导地位位” 于学廉中国慈善事业研究报告J,中华慈善年鉴,2001：30据不完全全统计，慈慈善总会在在全国各地地分设了各各级慈善机机构，截至至20011年底，全全国共建立立各级慈善善组织4113个其其中，省级级慈善会(基金会)41个，地地级慈善会会61个，县县级慈善会会71个，

17、乡乡级慈善会会240个个。“中华慈善善总会自成成立至20001年年年底，累计计募集财物物9.8亿亿元人民币币” 于学廉中国慈善事业研究报告J,中华慈善年鉴,2001：1同样，在在各省、市市级组织中中，也有地地方政府背背景的慈善善组织。这这与我们通通常所理解解的慈善组组织的民间间特性是很很不一样的的，与国际际上通行的的对于非营营利组织的的理解也存存在较大的的区别。 赛拉蒙(莱斯特赛拉蒙,1998),指出了6个鉴定非营利组织的特征,从而成为该领域较为权威的定义：1、正规性2、私立性3、非利润分配性4、自我控制性5、志愿性6、公共利益性不不可否认的的是，这些些慈善组织织在慈善捐捐助中发挥挥了重要的的

18、作用。政政府向慈善善组织直接接投入大量量的资金，开开展慈善救救济活动，帮帮助各类困困难群体。但是由于于政府的干干预，也产产生了许多多问题，甚甚至阻碍了了慈善捐助助事业的发发展。吉利集团控控股集团董董事长李书书福从事慈慈善活动中中就遭遇过过许多令人人生气的事事。有些受资资助的学生生竟是地方方领导之子子，有些家家里根本不不穷。为了了避免出现现这种情况况，他决定定绕过地方方政府，亲亲自去证实实穷孩子，再再决定资助助，结果，寻11000个个穷孩子就就花掉了200万万（见4月月16日人民日报报华东新新闻）。为何做善善事都要花花如此昂贵贵的成本呢呢？本来这这笔钱完全全可以省下下来去帮助助更多需要要帮助的人

19、人！排在胡胡润榜首位位的余彭年年至今仍对对当年捐助助给某地医医院的救护护车辆被当当作领导“座驾”而而耿耿于怀怀，无奈之之下，年过过八旬的他他只好事必必躬亲。（见4月月16日南方都市市报）。慈善捐助助本是一件件让人欣喜喜的事，然然而在现实实生活中却却出现了如如此尴尬的的局面，很很容易地就就挫伤了大大众的公益益积极性。再者，我国国的慈善资资金大部分分来自政府府，这就无无法达到“众人拾柴柴火焰高”的社会效效果，限制制了慈善公公益作用的的发挥。中中华慈善总总会副会长长徐永光披披露过一组组数据：“我国国内内工商注册册登记的企企业超过11000万万家，但有有过捐助记记录的不超超过10万万家，999%的企业

20、业从来没有有参与过捐捐助；20002年，中中国私人捐捐助人均只只有0.992元人民民币，不到到当年GDDP的万分分之一。”而西方国国家及经济济发达地区区慈善资金金的绝大部部分来自私私人，如美美国捐款的的88%来来自个人，中中国香港则则占到700%。因此此，为了促促进我国慈慈善捐助事事业的发展展，政府应应该转换自自己的角色色。(三) 捐捐助实施主主体多，对对象分散，善善款利用率率低目前，我国国接受捐助助的主体除除了民政部部门外，还还有一些相相关政府机机构、各种种公益社会会性团体、基层组织织、报刊杂杂志或个人人等。如此此繁多的捐捐助主体，既既没有相应应的法律政政策进行规规范，也没没有一个统统一的主

21、管管单位进行行管理，这这使得慈善善捐助所得得的资金过过于分散，不不利于资金金的有效利利用。而且且，慈善资资金分散于于多个部门门，增加了了流通环节节，为资金金的流失提提供了条件件，加大了了监管难度度。在现实生活活中，我们们经常可以以看到媒体体报道某某某得了严重重的疾病而而无钱治疗疗或生活极极其贫困，然然后号召大大家捐助，于于是媒体就就成了实施施慈善的机机构。当媒媒体筹集了了资金之后后，关于这这笔捐助资资金的实施施情况就没没有后文了了，因而公公众无法有有效地实施施监督，对对于多出的的钱如何处处理也无从从知晓。曾曾经有位大大学生在论论坛上贴了了“卖身救母母”的帖子后后，其人民民币账号得得到至少110

22、万元的的捐款，还还不算外币币和邮汇。结果，对对于其家庭庭背景、对对捐款的利利用问题引引发了一场场揪辩。中中央电视台台就报道过过两起事件件：一是某某姑娘的疑疑难病症治治好了后还还剩几万块块钱，跟保保管所捐款款项的医院院打官司；二是三个个成绩优秀秀的姐妹母母亡父病不不得不辍学学，得了捐捐款之后不不但她们都都能够上学学了，而且且吃穿比同同学好，她她们的父亲亲还有钱打打麻将。这些现象都都严重挫伤伤了一般大大众的社会会公益心，反反映出我国国慈善捐助助对象缺乏乏统一性的的弊端。慈慈善捐助对对象繁多，对对象选择没没有组织目目的性，促促使慈善捐捐助不能实实现预期的的目的，缺缺少对捐助助资金的有有效监管，使使慈

23、善捐助助事业出现现乱局。（四）善款款流向监管管制度缺失失，物非其其用慈善捐助通通常有慈善善组织的介介入，他们们扮演着劝劝捐人的角角色，通过过各种方式式向社会发发起募捐。但是，由由于我国目目前还缺乏乏相关监督督机制，对对慈善组织织监督不到到位，使得得部分捐助助资金没有有发放到符符合捐助人人意愿的受受助人手中中，而作他他用。中国社会科科学院法学学研究所研研究员吴玉玉章讲述了了最近发生生的一件事事，某个慈慈善组织捐捐助给复旦旦大学哲学学系的一笔笔款项，经经过某些环环节，被转转给了该大大学法学院院。 王亦君.我国慈善事业法律亟待完善.中国青年报,2005-11-22(003)虽然这这笔资金是是被用于教

24、教育，但是是捐助人的的原意明明明是捐给哲哲学系的，结结果却给了了法学院。这实质上上已经违背背了捐助人人的真实意意愿，无法法实现捐助助人真正的的捐助目的的。如果我我国的慈善善捐助资金金得不到有有效的监管管，不能按按照捐助人人的意思利利用资金的的话，那么么这必然会会挫败人们们捐助的积积极性，阻阻碍我国慈慈善捐助事事业的进一一步发展。（五）现有有相关法律律、法规原原则性强，可可执行性弱弱法律滞后是是制约我国国慈善事业业发展的根根本原因。目前,我我国与慈善善捐助事业业相关的法法律法规主主要有：公益事业业捐助法、红十十字会法、社团团登记管理理条例、基金会会登记管理理条例、企业所所得税法以及个个人所得税税

25、条例实施施细则。虽然我国国也试图用用法律来规规范慈善捐捐助事业，但但是由于这这些法律中中大部分都都是原则性性的规定，很很难在实践践中予以实实施。而且且我国还缺缺少一部关关于慈善捐捐助的基础础性法律，现现存法律还还尚未形成成一个完整整的法律体体系，所以以我国的慈慈善捐助法法律体制有有待完善与与发展。上述问题已已经严重阻阻碍了我国国慈善捐助助事业的发发展。因此此，我们必必须通过对对法律进行行创立、修修改来完善善慈善捐助助制度，进进而使更多多的人参与与到这项阳阳光事业中中来，使慈慈善捐助事事业真正成成为社会的的第三次分分配，使更更多的人得得到这项事事业的帮助助。三、国内外外慈善捐助助体制的比比较（一

26、）国内内外慈善组组织的发展展现状慈善组织在在慈善捐助助中是一个个非常重要要的主体，是是慈善捐助助活动的策策划者、实实施者、协协调者。慈慈善捐助行行为的起止止点是捐助助人和受助助人，而慈慈善组织则则在这两者者之间起着着桥梁的作作用。现代代意义上的的慈善捐助助事业应该该由专门的的慈善组织织进行组织织、协调，只只有这样才才能促进慈慈善捐助事事业的发展展，使其制制度化、规规范化。NNGO(“Non-goveernmeentall orgganizzatioon”的首字母母缩写)是是慈善事业业的主体，成成为沟通政政府与捐助助人、受捐捐助人之间间的桥梁，如如美国的联联合劝募者者协会、基基金组织，香香港的香

27、港港公益金等等。发达的的NGO不不仅能弥补补政府功能能的不足，完完善官方已已经建立的的救助体系系，还能发发挥政府所所不能起的的作用。在在美国，非非营利慈善善组织致力力的一些专专项领域可可以不需要要向任何政政府部门登登记或由政政府批准，而而政府的监监督也不得得干扰慈善善组织的管管理方式、人员编制制及财务运运作等，正正体现了美美国的慈善善机构独立立于政府之之外。这种种独立性表表明慈善机机构可以根根据自己制制定的规章章制度进行行运作，而而不受政府府的影响。与其形成成鲜明对比比的是，在在我国，慈慈善组织的的建立、运运作、管理理，无不受受到政府的的干涉和制制约，这严严重阻碍了了我国慈善善捐助事业业的发展

28、。美国是世界界上慈善捐捐助事业最最发达的国国家，其慈慈善组织的的相关制度度亦相当完完善。全美美国有各类类基金会近近4万个，拥拥有资产约约1,9000亿元，其其中1,7740亿美美元为7,300家家较大的基基金会所有有。而根据据我国民政政事业发展展统计报告告，截止22004年年底，全国国共登记的的基金会9936个，其其中，在国国家民政部部门登记的的基金会仅仅有84个个。 徐麟中国慈善事业发展研究M.北京,中国社会出版社,2005另一方方面，美国国非营利性性慈善组织织掌握的资资金总额仅仅在19998年就达达到62114亿美元元，相当于于美国国内内GDP的的9%。相相比之下，我我国的慈善善组织获得得

29、的捐助总总额截止22004年年底约500亿元人民民币，仅相相当于中国国20044年GDPP的0.005%。（二）国内内外慈善组组织的监督督管理1、国内外外监管机制制比较监督管理是是一种约束束，有约束束、有限制制的自由才才是真正的的自由，才才能使权利利、义务更更为明确。任何组织织或企业，只只有在完善善的自律和和他律的情情况下，才才能不断地地发展。慈慈善组织作作为一个社社会的公共共组织，关关系着很多多人的利益益，更需要要有完善的的监督机制制。我国的的社团登登记管理条条例规定定，民政部部门、业务务主管部门门、行政部部门、审计计机关为社社团的官方方监督部门门。但是由由于监督主主体多元化化，职责分分工不

30、明确确，结果导导致监督主主体互相扯扯皮、互相相推诿，产产生形式上上大家集体体监督，而而实践中无无人监督的的局面。再再加上我国国的慈善组组织与政府府之间存在在着千丝万万缕的关系系，以致监监管部门想想监管也无无法监管。美国的慈善善组织则有有着一套完完善的监管管机制。美美国的基金金会有着悠悠久的历史史，其之所所以能不断断地发展和和完善，并并在慈善捐捐助事业中中发挥着巨巨大的作用用，正是因因为美国建建立了完善善的监管机机制。这种种机制主要要包括五方方面：(11)法律保保证。美国国法律确立立了基金会会非营利机机构的资格格，并可享享受免税的的优惠，因因而基金会会一成立，其其资产就具具有公共性性质。在美美国

31、，州政政府慈善事事业募集基基金的法律律规定了两两个目的：一是保证证募集到的的资金根据据捐助者的的意向用于于慈善目的的；二是保保证公众能能够对使用用捐助的一一些决定得得到准确和和可靠的信信息。(22)政府监监管。政府府有关部门门(主要是是国税局、州检察长长办公室等等)依法对对基金会进进行管理。(3)社社会监督。包括社会会舆论、民民间评估机机构及公民民个人监督督等。美国国的基金会会受到公众众的广泛关关注和严格格监督。(4)内部部监控。美美国基金会会大多由高高层次的专专业人员管管理，其内内部有较完完善的制度度，特别是是资助的申申请、拨付付及运营费费用的预算算、核销都都有一套严严格的程序序。(5)服务

32、体系系。美国基基金会发展展时间长、数量多，因因而形成了了较完善的的服务体系系。如各种种基金会的的联合组织织、专门研研究机构，免免费向需要要者提供有有关基金会会的各类信信息和资料料等。 姚俭建.JanetCollin.美国慈善事业的现状分析:一种比较视角.上海交通大学学报(哲学社会科学版),2003,1除以上一般般监管外，美美国的税务务局还通过过三种方式式来监督慈慈善机构的的动作，一一是慈善机机构提供的的年度报表表，包括年年度收支明明细账，其其付给董事事、执行官官、骨干雇雇员和五个个收入最高高的员工的的薪酬等等等；二是通通过审计慈慈善机构的的财务和经经营状况，审审计对象每每年会有不不同侧重；三是

33、通过过评估对违违规的慈善善机构给予予处罚或罚罚金，最严严厉的处罚罚为取消一一个组织的的免税资格格。2、国内外外财务管理理制度比较较广州的龙辉辉先生准备备给希望工工程捐款220万元，在在西藏那木木措天湖旁旁边建立一一座希望小小学。他对对希望工程程提供的捐捐款范本提提出质疑，认认为原有协协议没有保保护捐款人人的权益。龙辉说，他他主要是想想监督捐款款的使用。20033年5月28日，龙龙辉与广东东省青基会会双方到市市公证处签签订协议，并并作了法律律公证。这这是我国实实施希望工工程有史以以来的第一一次。那么么他为什么么要公证呢呢？原因就就在于我国国的慈善组组织存在着着信息不透透明、善款款运作的不不规范、

34、公公众不了解解慈善组织织的各种相相关信息等等问题。慈慈善组织的的财务非公公开性，很很容易使善善款不能善善用。在美国大多多数州，首首席检察官官有权监督督和管理慈慈善机构，对对其活动进进行规范，而而慈善机构构必须经常常性地报告告其业务活活动和财务务状况，如如果慈善机机构的董事事未能履行行其职责，州州首席检察察官有权迫迫使该董事事从他们的的私人资产产中划拨出出足够的资资金对慈善善机构遭受受的损失给给予赔偿。美国的法律律还规定基基金会每年年只能用去去当年资产产的5%，所所以，他们们要经常向向国会去报报账。19969年的的税法规定定他们每年年要向税务务局作报告告，陈述他他们要做哪哪些项目，需需要多少钱钱

35、，资产是是多少。因因此他们每每年都有年年鉴，在网网上也可以以查到，所所以任何一一个公民都都可以去查查账。 许琳、张晖.关于我国公民慈善意识的调查J.南京社会科学,2004,5：92这样样的监督体体制就具有有很高的透透明度，从从而使捐助助者对自己己的权利和和义务有一一个透彻的的了解，有有利于提高高公民参与与慈善捐助助的积极性性，也减少少了慈善捐捐助事业中中的腐败现现象。（三）国内内外慈善捐捐助优惠政政策比较在很多西方方国家，政政府都会通通过免税政政策鼓励捐捐助。在美美国，以现现金及产生生一般收入入或短期资资本所得的的财产进行行捐助的，最最大扣除限限额为纳税税人调整后后毛所得的的50%；以以产生长

36、期期资本所得得的财产进进行捐助且且以捐助时时的公平市市价作为捐捐助数额的的，最大扣扣除限额为为调整后毛毛所得的330%，选择择把捐助额额减少为财财产调整基基值的，最最大扣除限限额为调整整后毛所得得的50%。美美国联邦公公司所得税税法对公司司捐助的限限制规定与与对个人捐捐助的限制制规定原理理基本相同同。公司每每年可以扣扣除的慈善善捐助额为为按不考虑虑慈善捐助助扣除、净净经营亏损损结转、资资本利亏结结转或收受受股息的扣扣除时所计计算的应税税所得的110%，超超过限额部部分的捐助助可以向前前结转5年，结转转来的捐助助要优先于于当年捐助助的扣除。 英国个人所所得税按应应税所得乘乘以相应年年度的法定定税

37、率来确确定，实行行超额累进进税率制。20022到20033年度个人人所得税率率就分成三三个等级，按按照收人水水平分别为为10%的的起始税率率、22%的基基本税率和和40%的较高税税率。个人人捐助的税税收优惠就就是捐助款款项按照较较低的所得得税基本税税率纳税，并并且慈善团团体可以从从国内税务务局获得这这部分税收收返还。另另外，进一一步的修改改还使得捐捐助人获得得了按100%的起始始税率纳税税的税收优优惠。而且且，慈善团团体从免税税纳税人的的捐助款中中获得的税税收返还，免免税的纳税税人可以要要求慈善团团体偿还这这些税款。如果捐助助人是企业业，可以将将向慈善团团体捐助的的全部款项项从应税所所得中扣除

38、除 利昂E爱力合、靳东升、卡拉W 西蒙.世界银行报告：中国非赢利组适用税法研究.http/www.C.CTI,2005-l1-25 新加坡实实行按照捐捐款数的2200%进进行税前扣扣除。和这些国家家相比，我我国的税收收扣除标准准明显偏低低。我国现现行的企企业所得税税暂行条例例规定，企企业所得税税的纳税人人用于公益益、救济性性的捐助，在在年度纳税税所得额 3%以内内的部分，才才准予免除除；个人人所得税法法也规定定，个人向向慈善公益益组织的捐捐助，没有有超过应纳纳税额的330%的部部分，可以以免除。结结果，捐的的款越多，纳纳的税也就就越多。再再者，慈善善捐助免税税程序太过过复杂。民民政部司长长王振

39、耀曾曾做过一次次试验，他他通过中华华慈善总会会为慈善事事业捐款5500元，按按规定可以以享受税收收抵扣款550元，但但是为此却却需要办理理十道手续续，耗费约约两个月。做好事还还要多纳税税，外加繁繁琐的程序序，这都挫挫伤了公众众的积极性性。通过以上几几点比较，可可见我国现现行的法律律制度构架架明显抑制制人们参与与慈善捐助助的积极性性，因此改改革和完善善慈善捐助助事业的法法制环境必必须尽快提提上议事日日程。四、完善我我国慈善捐捐助制度的的构想（一）加强强慈善捐助助宣传，引引导、激发发公民慈善善意识公民的慈善善意识是发发展我国慈慈善捐助事事业的内在在因素，对对其是否参参与慈善捐捐助活动起起着决定性性

40、的作用。所以，国国家应通过过各种方式式来提高公公民的慈善善意识。笔笔者认为，立立法机关可可以制定一一部慈善善捐助宣传传法，通通过法律来来规范慈善善捐助的各各项宣传活活动并保证证其有效实实行。在这这部法律中中规定开展展慈善捐助助宣传活动动的预期目目的、活动动的形式以以及具体实实施活动的的一系列步步骤，包括括活动的策策划、向有有关部门申申请的手续续等，从而而使各项宣宣传活动有有计划、有有规范地进进行。1、美德需需要引导，没没有出生就就高尚的人人，这就需需要政府进进行积极地地引导，重重新唤起人人们内心深深处的那份份善心。我我们可以建建立这样的的激励方式式，如记录录每个公民民或企业参参与慈善捐捐助的金

41、额额，并按照照金额来划划分等级，对对达到一定定等级的捐捐助者予以以公布（当当然要经过过捐助者的的同意）。2、我们还还应充分发发挥媒体的的宣传、教教育作用。通过媒体体可以报道道慈善家的的在慈善在在慈善事业业中作出的的贡献、成成功举办的的慈善活动动以及慈善善捐助中的的一些典型型的感人故故事，向公公民宣传慈慈善捐助的的意义。并并且，国家家应当规定定商业广告告与公益广广告的比例例，提倡尽尽可能多的的公益宣传传，尽量遏遏止趋利性性因素。（二）完善善慈善捐助助的优惠政政策2007年年3月166日第十届届全国人民民代表大会会第五次会会议通过的的企业所所得税法第九条对对慈善捐助助的免税制制度作了重重大修改，规

42、规定“企业业发生的公公益性捐助助支出，在在年度利润润总额122%以内的的部分，准准予在计算算应纳税所所得额时扣扣除。”和和原来的规规定相比，这无疑极大地鼓励了企业参与慈善活动的积极性，为慈善捐助事业的发展提供了更广阔的空间。但是，该法律没有规定关于慈善组织应当享有的免税政策。虽然财政部、国家税务总局曾下发文件，批准企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量通过中华慈善总会、中国红十字会等社会团体进行公益、救济性捐助，可以在所得税税前全额扣除。但是对于这项事业来说，仅仅只有向几个慈善组织捐助才享有免税政策是远远不够的。要想发展慈善捐助事业，就必须扩大免税的范围，使更多的企业享受优惠政策，使更多的企

43、业参与到这项事业中来。除此之外，这部法律没有涉及个人慈善捐助的税收优惠问题。笔者认为，对于个人的慈善捐助，法律规定给予免税更有利于提高公众参加慈善捐助的积极性。在这些的基础上，还应当充分简化免税程序，从事实上让人们感受到慈善捐助不单单是一个我为人人的过程。（三）明确确慈善组织织独立法人人地位在现代慈善善捐助事业业中，政府府起的作用用只是通过过立法和税税收优惠政政策来保护护、监督和和促进慈善善组织的发发展。因此此，要发展展我国的慈慈善捐助事事业，我们们必需转换换政府的角角色，使慈慈善组织脱脱离政府的的管理，确确立独立的的法人地位位。首先，政府府应逐渐淡淡出组织、参与慈善善捐助的活活动，作出出适当

44、的调调整，让慈慈善捐助事事业成为一一项真正的的社会性事事业。对于于慈善组织织的人员编编制问题，政政府不应当当委派人员员任职。慈慈善机构的的董事应由由有选举权权的会员投投票选举，得得票多者当当选。慈善善机构的其其他职员则则通过招聘聘的方式予予以选用。其次，政府府应从宏观观上管理慈慈善捐助事事。政府应应从微观具具体操作换换到宏观监监管，并建建立相关的的监督体制制等等，以以促进慈善善捐助事业业的发展。最后，确立立慈善组织织的独立法法人地位。“Non-goveernmeentall orgganizzatioon”翻译为中中文是“非政府组组织”，是指独独立于政府府之外，不不以营利为为目的的组组织。慈善

45、善机构要走走向市场化化、国际化化，则必须须建立NGGO式样的的慈善机构构，脱离政政府的主管管。许多国国家的法律律都将法人人分为社团团法人和财财团法人，公公司属于社社团法人，而而慈善组织织则属于财财团法人。由于我国国现行法律律只有“非营利法法人”，而没有有财团法人人，致使慈慈善组织的的独立法人人地位难以以得到确立立。因而，立立法机关应应加快法律律的修改，规规定财团法法人的相关关问题明确确其法律属属性，为慈慈善组织确确立独立法法人地位提提供法律上上的依据。（四）制定定慈善捐捐助事业法法及配套套法规和实实施细则为为慈善事业业的发展创创造良好的的法制环境境1、制定慈善捐助助事业法制定慈善善捐助事业业法

46、作为为慈善捐助助事业的基基础性法律律。这部法法律应系统统地规定慈慈善捐助事事业的立法法宗旨、立立法依据、基本原则则；慈善组组织设立的的条件及法法律地位；慈善业务务的范围、种类、运运作程序、救助的条条件；捐助助人的权利利与义务；慈善财务务管理制度度；监督管管理机制；法律责任任，等等，使使慈善捐助助的各项问问题都有法法可依，促促进慈善捐捐助事业法法律体制更更加系统化化，更加规规范地发展展这项事业业。慈善捐助助事业法应吸取我我国已有的的法律经验验，既有原原则性规范范，又能在在微观上具具体实施。比如，中华人民民共和国公公益事业捐捐助法第七条规定定，公益性性社会团体体受赠的财财产及其增增值为社会会公共财

47、产产，受国家家法律保护护，任何单单位和个人人不得侵占占、挪用和和损毁。它它只规定任任何单位和和个人不得得侵占、挪挪用和损毁毁，但是如如果侵占、挪用或者者损毁了怎怎么办呢？该如何弥弥补，该追追究谁的责责任，法律律均没有规规定，这就就很难解决决实践中出出现的问题题。所以，慈善捐助事业法的规范应该更加具体化，细则化，特别是慈善捐助各主体的权利、义务问题、慈善财务管理中的责任问题。比如慈善组织与捐助者、受助者都应当签订协议，明确各方的权利与义务，包括慈善组织应按照捐助者的意愿使用善款，向捐助者反馈善款使用的情况，当受助者不按协议使用善款时有收回善款的权利，捐助者有查询善款使用的权利，受助者应按照协议规

48、定使用善款，等等。2、制定慈善捐助助事业法配套法规规和实施细细则政府应根据据慈善捐捐助事业法法在现实实生活中实实施情况的的需要，建建立一套完完善的实施施细则，使使有关部门门在执法中中有法可依依。如制定定财务管管理制度、接受受捐助实施施办法等等规范性文文件。通过这些些规范性文文件，明确确规定哪些些主体可以以向社会募募捐，哪些些主体可以以接受捐助助，哪些主主体可以作作为受益对对象，在追追究相关主主体的责任任时，应明明确其应承承担什么责责任，由谁谁来追究以以及追究的的程序等等等问题，以以便在执法法中各个问问题都能找找到相关的的法律依据据。为了明确慈慈善捐助法法律关系各各方的权利利、义务，法法律可以规

49、规定当事人人可以通过过签订合同同的方式确确立各自的的权利和义义务，如果果受助人没没有按照捐捐助人的捐捐助目的使使用善款，那那么其应当当承担相应应的法律责责任，慈善善组织可以以收回善款款，并要求求其承担一一定的责任任。如果慈慈善组织将将慈善资金金挪威它用用，甚至侵侵占或贪污污，那么除除了对慈善善组织进行行罚款外，还还应追求其其负责人的的法律责任任。对于此此类问题，只只有法律对对其进行明明确的规定定，慈善捐捐助制度才才能更规范范，更法制制化。3、明确慈慈善活动开开展的拘束束性规定慈善活动是是慈善捐助助事业的一一个重要组组成部分，是是筹集善款款的一个重重要途径，因因此，对慈慈善活动进进行规范的的法律

50、规范范就显得尤尤为重要。政府可以以在慈善善捐助事业业法这部部基础性法法律中或者者专门制定定一部慈慈善捐助活活动法规规定慈善活活动的各项项内容。慈慈善组织应应按照法律律规定的要要求策划慈慈善活动，并并报有关部部门备案；在活动开开展过程中中，对活动动的各项指指标作出评评估；活动动结束后，慈慈善组织应应作出慈善善报告，并并将相关信信息向社会会公布。如如果慈善组组织活动偏偏离了真正正的目的，相相关部门也也应如实曝曝光，并要要求予以改改正，拒不不改正的给给予相映处处罚。（五）完善善慈善捐助助的监管机机制中华慈善总总会前会长长阎明复同同志说过：“慈善机构构必须具有有良好的信信誉和社会会公信度，才才能生存、发展、壮壮大，才能能够不负公公众的希望望，履行慈慈善事业赋赋予的崇高高而又神圣圣的职责。” 姚俭建、Janet Collins.美国慈善事业的现状分析:一种比较视角J.上海交通大学学报(哲学社会科学版),2003,1：16而要提高高慈善组织织的公信力力，则必须须加强对慈慈善组织的的监督管理理，使其能能够按照捐捐助者的意意愿，善款款善用。完完善的监督督机制应该该由各方面面的监督组组成，包括括内部监督督和外部监监督，即所所谓的自律律与他律。1、内部监