蒙大《公共政策学》讲义03公共政策系统与政策行为者

1、第三章 公共政策系统与政策行为者第一节 政策主体一、政策系统 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。 政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。 对政策系统的考察通常是在两个层次上展开： 第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能，为优化政策系统、提高政策效力提供依据； 第二层次分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。 公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，

2、也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。二、公共政策主体1.公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的“行为者”，既包括个人，也包括团体或组织。2.尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。1. 直接主体公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进

3、行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织 。 直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。2. 间接主体公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。随着全球化、民主化时代的带来，全球公民社会的复苏，公共政策的间接主体将更加多元化。 三、政策主体系统（一）三个子系统 政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。 1. 政策制定系统（1）政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它

4、由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。 （2）政策制定系统的任务是生产高质量的政策。 （3）政策制定系统的基本功能是：确认政策问题。确定政策目标。组织政策方案的设计。政策方案的最终决定。 2. 政策执行系统（1）政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。 （2）政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。 （3）政策执行系统的基本功能是：为政策方案的实施做好准备。有效实施政策方案。分析和总结执行情况。 3. 间接主体系

5、统（1）间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。（2）间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者 ；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。（3）间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。（4）间接主体系统的基本功能是：利益表达与利益综合；影响公共政策制定；影响并改变政策环境；填补政策主体力量所无法到达的空间。（二）公民与公共政策 公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。政府作为公共权力的正式代表，在法理上被设定为全体公民委托管理国家公共事务的组织，其政策需以公民为

6、服务对象并对全体公民负责。 公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的矛盾，只有在公民充分参与政策过程且政策结果体现和维护公民利益时才能获得正确解决。1. 作为政策对象的公民 一般而言，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在的，没有严密的组织，缺乏政治上的自觉，不能表达自己的利益和要求。 第二次世界大战结束以来，世界范围内政治民主化进程大大增强，公民参政议政的意识空前提高。公民通过政治参与等方式影响公共政策的程度仍然非常有限。 2. 作为政策主体的公民1.普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响 ，政府也仍然十分关注多数公民的利益和需要。 2.现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至

7、将其视为公共政策的基石。3.公民参与并影响公共政策的途径主要有以下七种：（1）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题 。（2）通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程 。（3）使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。（4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。（5）通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。（6）采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。（7）以个人的知识活

8、动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动。（三）公民社会、社会团体与公共政策 作为个体的公民影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的。这是因为： 第一，普通公民在参与过程中往往有一种无能感，即他知道自己的一票对于整个决策结果是微不足道的。 第二，利益关联程度低。难以有充足的动力进行资源投入 。第三，个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。 要防止政府以普遍的“公共利益”为藉口而制定和实施背离公共目标的政策需要公民社会和社会团体 ，形成肯定自我和借以抵御政府权力的自由恣意 。1. 公民社会及其主体要素社会团体作为一种观念形态或思想传统，公民社会（Civil Society）在西方是一

9、个源远流长但内涵又变动不居的概念 ，20世纪80年代以来，公民社会理论再度流行起来. 公民社会的兴起及其与国家的分离是以私人利益与公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提，而公民社会与政治国家的二元并存则构成了现代国家的基本特征。 公民社会不是一种组织，而是作为一个“领域”或空间，“嵌入”其中的是与国家相分离的社会团体或社会组织，主要包括非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益集团。2. 社会团体、公民社会与公共政策 社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。 作为公民社会的核心要素，社会团体很可能长久地改变国家与社会、政府与公民之间的

10、关系，并会与民主的“第三次浪潮”一样对公共政策过程与公共政策效能产生巨大的影响。尽管这种影响既有积极的一面，也有消极的一面。这些影响主要有：政策信息沟通。能否及时、准确、足量地收集来自公民社会的信息，是衡量政策制定系统效能的重要标准。社会团体的信息沟通包括“上行”、“下行”、“平行”三个方向。不同的社会团体传播信息的内容和侧重点各不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络，有效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问题。影响并制约公共决策。社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四个环节对公共政策发生影响。社会团体能够有效地将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，从而形成可以

11、向决策系统输入的明确的利益信息。 各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论，使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统。这就是社会团体的利益聚合和利益表达功能。政策传递，即通过社会团体的宣传活动，将政策下达给组织成员。政策监督，即在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。此外，社会团体还可以通过院外活动、游说宣传、竞选捐款、抗议示威、民意测验、政策分析等途径，对政策过程施加影响。 稳定公共政策秩序。公共政策是对社会价值进行的权威性分配。这种权威性分配也可能出现失误、不当或不公，从而引起国家与社会、公民与政府的矛盾和冲突。社会团体作为中介结构，一方联接的是个体公民，

12、另一方联接的是政府，它能够通过保持这种经常联系、对话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力 。社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获致合理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的场所，从而提高了公共政策的效能。 角色替代。政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自由自主权利，使其能够有效地动员公民社会的资源，有利于解决那些政府管不了、管不好、无力管也不应该管的社会公共事务 。虽然一部分社会团体属于公共利益集团，是为了增进和推动公共利益而存在和运作的，但大部分社会团体则是自利性组织，由此决定了在一定条件下社会团体对公共政策的消极影响。社会团体对公共政策的

13、消极影响：社会团体关心管辖权限胜于关心正义。采取各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏。 社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益 。侵蚀、消解政府权威，甚至替代政府决策。 加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的成员、强势社会团体、社会团体内部领导者，对公共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治社会不平等状况进一步加剧。（四）政党与公共政策1.政党与一般社会团体的区别：政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处在于，政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广；政党所反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益； 政党有机会执掌国家政权，并

14、在执政过程中贯彻其政纲，直接实现其所代表的利益； 政党能够将公民社会的各种利益诉求转化为一系列政策供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。 2.现代国家的一个突出特征就是实行政党政治。不仅国家的政治统治大多是通过政党政治的途径来实现的，不同社会团体和公民的利益诉求，也需要通过政党的“利益聚合”功能来实现，即政党努力将各种特定的利益要求转化为一般性可供选择的政策方案。 3.但是，不同类型的政党在利益聚合的方式上有所不同。四、政策支持系统为应对联系日益密切的“问题丛”，必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，即政策支持系统 。这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政

15、策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。1.信息传播系统（1）信息传播系统是政策系统的“神经”系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统 。（2）信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化 。（3）信息传播系统的基本功能是： 信息的收集与整理。 信息的加工与储存。 信息的传递。 2.政策咨询系统（1）政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库” 或“外脑系统”，通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。 （2）政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划

16、和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。（3）政策咨询系统的基本功能是： 政策问题的发现和诊断。 政策预测研究。 政策方案的设计与评估。3.政策监控系统（1）由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。（2）政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。 （3）基本功能是：确立政策监控标准。衡量政策绩效。 纠正和消除政策执行偏差。 4.政策评估系统（1）政策评估主体、评估对象、评估

17、目的、评估标准和评估方法五大要素构成。（2）政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。（3）政策评估系统的基本功能是： 提供政策持续、修正、调整或终止的依据。 有效地配置政策资源。 五、政策反馈系统1.政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。 2.反馈首先来自对象系统；其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境；最后，反馈也来自于政策支持系统。第二节 政策客体 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。 可以从“事”（

18、政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。一、公共政策问题从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。 （1）所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。 （2）并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决 ，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。 二、目标群体从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。 （1）所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众

19、群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 （2）人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。 公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。三、政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。这里主要涉及如下两种情况。1.公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。2.公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。第三节 政策环境 公共政策学对政策环境的考察一般是从两

20、个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品公共政策对环境的作用和影响。 对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环境）。 一、政策系统的一般环境政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和 。政策系统的一般环境包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境，等等 。 分析政策一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景。 1.地理自

21、然环境 2.经济环境 3.政治法治环境 4.社会文化环境 5.国际环境二、政策系统的工作环境1.政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。2.政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统所处的工作环境。3.一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。 4.公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神，深入实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有利因素与不利因素，才能确定政策系统的工作环境。 第四节 政策系统的运行一、政策系统的工作程序政策系统的子系统在内

22、部关系上是相互联系、相互依存、相互作用。首先是从信息系统开始的，收集和掌握的有关政策信息传输政策制定系统； 政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标； 咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案； 政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻实施；同时，监控系统负责对政策实施进行监督和控制，以控制决策失误 ；政策实施的效果则由政策评估系统进行科学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统；在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给各个子系统。二、公共权力与公共政策 （一）公共权力公共权力和公共政策的关系：政策系统的核心是公共权

23、力。 所谓公共权力，就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策则是公共权力运行的表现，同时又对公共权力的分配与配置产生影响。 （二）公共决策体制 什么是公共决策体制：围绕决策权力，各种政策行为者以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力分配和配置的制度，关于决策活动的程序、规则与方式，即公共决策体制。1. 决策权力及其归属政策过程从本质上说就是政治过程，政治过程必然涉及到决策权力。权力是决策的基础，决策是权力的体现。与公共权力一样，决策权力也有特

24、定的结构与运行过程。决策权力的使用和运行是一个动态的过程。受到客体的“反权力”作用政策权力本身就需要不断充实基础、补充能量。随着“主权在民”原则的确立，最高决策权力运行中的能量消耗才得到持续、稳定的补充。最高决策权及其归属在根本上决定了决策体制的性质和类型。2决策权力的配置 为有效地行使最高决策权力，就需要按照一定的标准对其进行配置，其配置标准主要有：首长制与委员会制集权制与分权制3. 公共决策体制的类型公共决策体制不是自然生成的，而是人为设计的产物，他们想要规范决策活动、降低决策成本和外部风险、获得满意的决策效果。 公共决策体制的设计，并不完全是决策者的主观意志所能决定的，它还要受到特定历史

25、条件的制约，要受到经济基础、政治结构、政治传统等因素的制约。 人类历史上的公共决策体制尽管纷繁多样，但其组织设计总是着眼于维护统治阶级的根本利益，其决策的程序和原则也总是采取最有利于统治的方式。 三、政府职能、政府权力与公共政策公共权力的中心是国家权力，国家权力的行使过程就是作为国家权力的代理者政府制定和执行公共政策的过程。政府为了解决社会公共问题，就必须设立公共机构，行使公共权力，履行公共职能，制定和实施公共政策，塑造公共秩序。政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量。（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性 政府从其产生之日起就担负着政治统

26、治和社会管理两种基本的职能。 政治统治职能是政府阶级属性的反映，政治管理职能则是政府社会属性的反映。政府职能的这二重属性决定了公共政策的“二重性”： 1.公共政策是政府推行政治统治的基本工具。2.公共政策是政府实施社会管理的重要手段。（二）政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量有关政治统治的政策数量相对稳定，而有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多，其中的原因在于政府职能与政府权力发生了历史性转型。 政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了“守夜人国家” 的最小概念的界定，成为混合经济的福利国家的核心机构 ，这就意味着政府有关进行社会管理的政策大量地增加，而且类型繁

27、多。 四、政府结构、政府机构与公共决策作为公共权力的一部分，国家权力要正常运行并发挥作用，就必须在两个维度上进行合理地分配与配置：其一是横向上的权力分配与配置，其二是纵向上的权力分配与配置。它们共同构成了政府结构 ，并对公共政策的制定和实施产生影响。 （一）横向政府结构与决策权力 1.立法部门与公共政策 2.行政部门与公共政策 3.司法部门与公共政策（二）纵向政府结构与决策权力世界各国形成了以地域为基础，在各级政府之间进行决策权力分配与配置的不同模式，其中最重要的是单一制和联邦制。 1.单一制与公共政策 2.联邦制与公共政策五、政府能力、治理能力与公共政策 决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构，而是政府能力。 （一）政府能力的内涵1.研究者对政府能力概念主要是从三个不同的角度来界定的。 第一，从政策主体的角度出发，将政府能力界定为政府“将自己的偏好和目标转化为现实的能力”。第二，从政策客体或政策环境的角度界定政府能力。第三，从政府职能的角度界定政府能力。认为政府能力是由“自我控制能力”（政府的目标设定能力）和“社会控制能力”（政府实现目标的能力）两个方面组成。前者包括政府精英的凝聚程度、社会群体的相对能力，后者