论政策执行中存在的问题与对策

1、PAGE PAGE 33自 学 考 试 毕 业 论 文题 目： 论政策执行中存在的问题与对策 专 业： 行政管理 学生姓名： 李冬 论文编号： 187 准考证号： 256713200376 指导教师： 何建华 二 一 四 年 十 月姓名： 专业： 编号： 论文撰写成绩（百分制）： 论文题目：开题报告（选题研究的意义及主要内容）：东华理工大学自学考试毕业论文指导登记表（一）论政策执行中存在的问题与对策摘 要：政策执行是政策过程中关键的一环，其关系到现有政策目标的实现，关系到后继政策的制定，然而，我国的公共政策在执行进程中，由于存在认知差异、机构缺失、利益协调不力等方面的原因，出现了一些政策执行的

2、变异现象，妨碍了政策的有效执行，使公共政策在现实中的效力大大降低。因而，加强公共政策执行研究，分析政策执行过程，切实解决执行变异问题，具有重要的理论与现实意义。关键词：政策执行 原因 对策摘要：在中国正处于社会主义初级阶段时期，政策执行的研究具有很大的社会意义。政策的执行成败直接决定政策的效益和价值实现。然而，政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在政策实施的实际过程中，常常会由于这样或那样的原因而导致执行偏差。这使公共政策目标落空，政策问题得不到有效地解决，政府的形象严重受到破坏，甚至会影响一个国家的正常运行。因此，我们要针对我国现实的国情，采取正确的对策，防止执行偏差的出现，维持社会秩序。

3、关键：公共政策、政策执行、执行偏差、对策摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷

4、，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。关键词: 公共政策，政策失真，执行偏误，政策执行摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政

5、策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。关键词: 公共政策 执行偏误 政策失真第一篇所谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”1从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现

6、的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。自改革开放以来，我国政府制定了大量的公共政策，取得了较为理想的政策效果，有力地推动了国家政治经济发展。但有些政策由于执行中各种制约因素而大打折扣，从而导致政策执行的效力不尽人意，无法达到预期目标。故而，剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义。本文将从执行过程的角度研究政策执行中存在的问题及对策。1 我国政策执行中存在的问题政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现：1

7、.1 替代执行替代执行的典型表现是“上有政策，下有对策”，即当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“替代执行的最大特点是政策的变异性”2，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。替代执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利益。1.2 象征

8、执行所谓象征执行即政策表面化，政策在执行过程中，只是被宣传一通，做表面文章，而没有被转化为可操作性的具体措施，没有使政策落到实处，成为空架子。象征执行分为积极象征执行和消极象征执行。积极象征执行是主动的，主观的，是由于执行过程中中央与地方利益冲突，加之监督严重缺失，执行人员在执行过程中“勇于”将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责。象征执行不仅严重损害了政策的严肃性与权威性，也极大浪费了政策资源，使得政策成为一纸空文的摆设。消极象征执行是被动的，客观的，是由于政策执行在准备阶段组织、物资、资金等准备不足，使得政策实施没有足够的资源支持而成为花架子。无论是积极象征执行还是消极象征执行，都光说不干，严

9、重伤害了群众感情，增加了人民对政府的不信任感，给社会造成恶劣的影响。1.3 选择执行选择执行即一个完整的政策在执行时，执行机关或人员根据趋利避害原则，权衡利弊，对公共政策进行“过滤”，只选择执行对自身有利的政策，其余则被遗弃，使政策内容残缺不全。选择执行的突出表现是政策贪污，即“政策在自上而下的传递过程中，被中途截流，政策内容不能传达目标群体和利益相关人。”3公共政策具有整体性原则，只有其内部各个部分相互支持，相互配合，才能实现政策功能，达成政策目标。如果政策在执行中，把政策肢解，“断章取义，各取所求”，其整体功能就难以发挥，总目标的实现大打折扣，甚至收到与初衷相悖的效果。从理论上说，颠倒了“

10、国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益与地方利益”的关系，损害了“国家、全局、中央”的利益，满足了“集体、局部、地方”的利益。1.4 附加执行附加执行是指“政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、目标、力度超过政策原定的要求。”4附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，监督机构准备的不充分，使得下级政府机关打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，借口本地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利，而无人监控，无组织管理，出台了诸多与原政策捆绑在一起的“土政策”、“土规定”。这些“土政策”、“土规定”复杂了执行活动，影响了政策目标的实现，同时，扩大了原政策的

11、调控力度与范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。2 政策执行中存在问题的原因分析执行中存在问题的原因是复杂的，是整个执行过程中多种因素相互作用，相互影响，由量变到质变的积累，呈现。通过对上述执行问题的分析研究，具体来讲，执行中存在问题的根源在于：2.1 政策执行的组织、物资准备不充分政策的执行要有一定的组织、物质、资金等基础，如果基础不扎实，政策就会被搁置，或成为一纸空文。2.1.1 组织准备不完善组织准备包括机构的设置和人员的配备。在机构设置方面，一方面我国机构臃肿，部门林立，机构重叠，条块分割，造成在政策执行中不能因事而择，贻误执行时机；机构之间权责不清，分工不明，运行不畅，

12、沟通不够。另一方面，我国长期以来只重决策，信息机构、监督机构严重缺失。监督、信息机构的缺失或搁浅，使得沟通不畅、监督不到位，为下级执行者在替代执行、象征执行、选择执行、附加执行发生时掩藏信息，逃避各级督察，提供了温床。信息机构的不健全，使得信息交流、沟通严重阻塞，降低了政策透明度。信息上传受限，上级对政策执行情况不了解，不能有效指导监督执行过程，替代执行、象征执行、附加执行、选择执行时有发生；信息下传不畅，下级不能完全掌握政策内容，把握政策时机，更为政策变异执行提供借口；信息平行交流不足，各执行机构各自为政，极易造成执行重复、侵权、越权、缺位等现象。另外，公众对政策信息不能完全掌握，对政策执行

13、人员选择执行不能有效监督，又妨碍了政策适用者对政策的认同，还使执行缺乏信息反馈，执行盲目性扩大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定，为政策规避“创造了条件”；同时，信息基本设施的不完备，特别是各级基层机构计算机等先进技术的应用不充分，严重阻碍了信息的收集交流，使得执行信息传递、反馈系统不畅，执行滞后，大大降低了政策效力。监督机构欠缺，使得执行过程中缺乏强有力的监督机构和手段，不能及时发现并查处执行不力或抵制政策的地方或部门及其工作人员，即使执行问题得到反应，也不能有效的处理，使得执行人员胆大妄为， “上有政策，下有对策”盛行。在人员配置上，我国传统的用人制度，使得人浮于事，且人员综合素质不高，

14、对政策的理解、把握不到位，在执行中难以全面正确地执行政策，极易导致执行失误；执行人员的政治素质低下，在利益冲突中不能坚定大局利益、整体利益的立场，为政策问题埋下了各种隐患，甚至某些人员出于个人或小团体利益考虑，以牺牲政府的政策目标来换取私利，严重影响了政策有效作用的发挥，损害人民利益。这就要求我们在执行过程中要严把人员配置，因事设位，按位择人，人员素质、能力要达到政策执行的基本要求。2.1.2 计划制定偏离轨迹政策作为行动的指导原则，其内容通常只是一种原则性的规定，这就要求政策执行者结合不同的实际情况把行为原则具体化，对如何贯彻落实完成政策指令，怎样实现政策目标等做出具体执行政策的详细计划，作

15、为政策执行活动的依据，以使政策执行的工作有条不紊的进行。但在实际操作中，一方面政策执行者因自身素质的原因，无法准确把握政策实质，曲解政策，使得计划的制定随之出现偏差，执行结果偏离政策目标；另一方面，政策执行者从本部门、本机关或个人的利益出发，恶意歪曲政策精神，制定出维护局部、地方利益的计划，损害原政策利益，出现“挂羊头，卖狗肉”的替代执行现象。2.2 政策宣传不到位政策宣传是指“向社会公众宣传和传播公共政策的意图和方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还包含教育、说服和鼓动的成分。”5政策的有效执行是以作为政策目标群体的广大

16、民众对所推行政策的认同和接受为前提的，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。宣传可以从更大的范围使广大目标群体充分认识到所推行政策与自身的利益关系，使他们认同并自觉自愿的积极接受政策，从而为政策的有效执行奠定坚实基础。政策在宣传过程中，往往存在不到位情况： = 1 * GB3 由于政府的垄断性质，使得公共政策的透明度不高，信息传递不充分，特别是中央政策对政策对象宣传不全面，公众对政策的不完全认知就有可能被利用，有些政府部门有意选择政策信息，只宣传对本部门、地区有利的政策，或易于执行的政策，使得宣传片面夸大，误导适用对象，造成对政策的期望过高；而对不利于执行者的政策，不宣传或宣传不足

17、，使公众无法全面认知政策，无法全面监督执行者的行为，无法有效保护自己的应得权益，对中央政策产生怀疑，严重破坏国家形象。 = 2 * GB3 政策宣传时，对公众的政策认知差异把握不准确，对不同的认知情况统一对待，不能对公众进行有针对性的政策解释，造成公众对政策的认知差异扩大化，认知程度高的越高，认知程度低的越低，不利于政策的全面推行。 = 3 * GB3 政策宣传时方式过于单一，只注重大范围的传播，或只进行组织内部的传达，忽视了政策制定者与执行者之间的信息沟通，忽视了政策适用者与执行者的信息交流，忽视了政策信息的完整性，浪费了政策资源，而且公众对政策的认知仍是模糊不清。2.3 执行中的利益冲突严

18、重公共政策是社会利益的再分配，自然会触动大面积社会成员的利益，引起复杂的利益冲突。这里包括政策制定者与政策执行者之间的利益冲突、政策执行者之间的利益冲突、执行者与适用者之间的利益冲突。不同的利益主体追求自身的预期收益，同时保护各自的既得利益，使得政策在执行中利益冲突严重。在政策执行中出现的象征执行、替代执行、附加执行、选择执行等现象，从政策执行过程的角度来分析，政策制定者与政策执行者之间利益的不协调为主因，政策制定者从大局出发，代表整体的利益，在制定政策时可能对地方利益考虑不周，为了大局利益而损害了一些地方利益，而下级执行者为了保护本部门、本机关、本地区的地方利益，抵制、替代、象征、选择执行中

19、央或上级的政策，加剧了制定者与执行者的利益冲突。不同部门的政策执行者之间，根据趋利原则，竞争有利的政策执行权，为本部门谋取私利，相互之间推诿收益少或无收益的政策执行，致使政策系统部分执行，严重影响了政策的完整性，更使得执行者之间的利益冲突凸现。政策执行者由于存在“一身兼二任”的问题，执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于民众的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。3 提高政策执行质量的对策3.1 完善政策执行机构，强化信息沟通执行机构是政策顺利进行，目标全面实现的保障。对执行机构的完善至关重要。首先，政策执行机构要完

20、整统一，要统一指挥，统一领导，以防因政出多门、多头领导而造成的执行机构功能紊乱；职能机构设置要完整配套，功能齐全；执行机构内要权责明确；建立必要的组织、协调、沟通及控制机制。其次，突出信息机构，强化信息沟通。我们要保证其信息交流内外畅通： = 1 * GB3 建立信息沟通机制，除国家规定的机密信息外，加强内外的信息沟通，完善上下、平行之间的多方面、多层次的信息流通网络；政府内部要定期发布政策信息，通过大众媒体解释、说明政策内容，提高政策透明度，在公众完全认知的前提下，提高政策支持度； = 2 * GB3 建立专门的信息反馈渠道，公众通过社会舆论等方式反馈政策执行信息，对政策执行进行监督，防止政

21、策执行人员在执行过程中与原政策精神相背离，或损害公众利益，使信息反馈经常化、制度化，确保信息沟通的广度、深度和真实度。执行机构要认真对待反馈信息，根据反馈信息调整政策执行手段、政策进度，以适应公众的要求或心理。 = 3 * GB3 加紧先进设施建设，推动政府上网工程的进程。政府财政给予地方补贴，拨专项基金普及基层网络铺设，使政府业务电脑化、网络化，交流便捷，信息流动速度加快。3.2 加速执行监督机构的完善监督的作用在执行过程中是至关重要的，监督机构的完善可以有效的防治政策执行中出现的各种问题。对于监督机构，我们应该做到： = 1 * GB3 强化政策执行的监督意识，通过广泛的大众宣传，使得执行

22、人员、公众充分认识到政策执行中监督的必要性和重要性。 = 2 * GB3 建立专门的监督机构，保持其独立性。政策制定者要把监督机构置于自己的直接指导之下，使其不受制于政策执行机构，同时政策制定者要制订规章，合理授权，让监督机构代表政策制定者完全履行监督职责。 = 3 * GB3 制定、传递可行的监控标准，增加执行的透明度，使监督者有章可循，有据可依，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督控制网络。 = 4 * GB3 加大对执行主体的监督力度，对执行主体的违法、为违规行为要严惩。 = 5 * GB3 进一步加强监督力度，扩充监督主体，除了政府机构内的监督，更要强化党的监督、国家权力

23、机关的监督，还要让社会各界层公民、社会团体、大众传播媒介等社会力量来参与监督。3.3 提高政策执行人员的素质，建立健全责任追究机制在公共政策执行过程中，政策执行者往往会由于自身的态度、素质和能力等原因、消极、被动、抵制执行政策，甚至影响和阻扰公共政策的有效执行。因此，必须加强执行人员的素质教育，提高政策执行人员的政策知识水平和政策执行能力。首先，要严把公务员入口，从根源上提高执行人员素质，建立严格的考试制度，量化的、准确的录用标准，公务人员非经考试考察不得录用。选取的执行人员应该具有合理的知识结构，熟悉政策科学的基本理论和所从事政策领域的专业知识，同时，广泛地了解政治学、社会学、管理学等相关知

24、识。其次，完善公务员培训制度，定期对政策执行人员进行思想、业务的更新、补充。一方面要强化执行人员的政治素质，举办政治培训班，组织进行中央精神学习，提高思想素质，强化职业道德，增强全局观念，提高自律精神，把国家利益放在首位，自觉抵制不良倾向。另一方面，要加强执行人员的业务素质教育，确保执行人员具备基本的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力以及组织管理能力，能综合的分析问题，全面的认知政策，把握政策实质；培训机制要与一定的激励机制相联系，比如培训与晋升、工资相挂钩，鼓励执行人员积极学习专业知识，专业技能，提高自身对政策的认知能力，执行能力，管理能力。再次，建立健全责任追究机制，

25、在保证执行人员高素质的同时，对其行为进行有效的监督控制。建立健全的责任追究机制，就是建立一套有效的风险预警机制，使政策失控情况一旦发生后，就能够得到及时的处理和解决。3.4 加大宣传力度，提高政策执行支持度国家除了必须保密的政策外，其他各项政策都应向公众做好宣传、解释工作，并要公开政策具体规定、界限，公开办事程序、办事机构和办事人员等，以鼓励全社会对政策执行活动实施公开监督。加大宣传力度，有助于公众对政策的准确认知，提高政策执行支持度，提高其对所推行政策的认同和接受程度，为政策的顺利执行奠定良好的社会心理环境，并增强民主意识，广大民众自觉积极参与政策执行，监督政策执行。3.4.1 制定严明的规

26、章制度保障政策宣传的进行政策宣传按照国家规定的途径进行，结合当地情况，运用适当的宣传手段。对政策宣传不力的地方政府给予批评教育，尤其对在宣传过程中贪污政策的行为给予严厉惩罚。3.4.2 政策宣传要内外一致，保证信息完整政策宣传分内外两层面，对组织内部可以通过党政组织系统层层向下传达、举办政策培训班、召开宣传会议、领导电视讲话等方式宣传政策精神，解释政策内容，使组织内部成员在思想上作好准备，自身规范行为，认同政策；对社会公众可以利用报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介解释政策，推广试点经验，使公众全面理解政策，调整观念以顺从政策目标。但内外的宣传内容必须保持一致，对组织内部的宣传要求透明化，会议

27、报告、学习总结等要对外公布，不得保留、隐藏政策信息；政策的外部宣传要全面、准确，运用通俗的语言方便公众学习、认知，避免政策执行者有选择的执行政策，贪污政策效益。同时，加强政府与公众的联系，建立相互的交流平台，传达与反馈相统一，相结合，保证信息的完整性。3.4.3 根据政策效益调整宣传手法当政策能够符合和满足人民的利益时，政策宣传的目的在于加深人们对政策的理解和认同，应该采取鼓励、动员的手法，促使人们努力去实施政策；当政策总体上符合人们的根本利益和长远利益时，政策宣传要采用说服、教育的手法，激励人们从大局和长远利益出发，正确对待和适应社会利益关系的调整和社会观念的新变化。3.4.4 根据公众对政

28、策的认知程度差异，宣传时要注重针对性在政策的宣传中，公众由于自身的或环境的原因，对政策的认知程度存在差异，如果对所有对象推行相同强度、相同方式的宣传，差异只会扩大，宣传则部分失效。在宣传中，当部分公众对政策的认知程度很高，宣传时根据政策内容进行普遍的解释即可，而对认知程度低的那部分公众，在普遍宣传的基础上，要对他们进行有针对性的、专门的、更详细的解释，普遍提高公众的认知度，缩减公众的认知差异，扩大宣传效果。公共政策是政府输出的主要产品，政府正是通过政策来实现其对社会的公共事务管理，但政策从制定到目标的实现，还必须经过一个复杂的政策执行过程。在执行过程中由于多方面的原因，使得政策执行出现了种种问

29、题，严重危害了政策的权威性、完整性，影响了我国政策执行的效益，损害了国家的尊严，人民的利益，不利于社会主义国家的建设，不利于小康社会的全面实现。故而研究政策执行问题，提出解决对策，从组织机构，人员，资源到利益互动等方面的改进与完善，使得权威资源、财力和物力资源、人力资源、信息资源等各类资源得到全面合理的利用，使得执行过程畅通无阻，并为以后公共政策的执行提供必要的准备与可行的手段，保证政策社会效益的全面实现，促进我国现代化建设的进程，从而提高公众对国家的认同度，增强国家荣誉感。参考文献:1 张金马.公共政策分析:概念过程方法.北京:人民出版社,2004年3月.3832 霍海燕.当前我国政策执行中

30、的问题与对策.理论探讨,2004,119(4):8735 张国庆.公共政策分析.上海:复旦大学出版社,2004年11月.241,2184 张建英.关于我国政策执行中失真现象的思考.青海民族学院学报(社会科学版)，2005,32(1):836 谢明.公共政策导论.北京:中国人民大学出版社,2002年1月7 顾建光.公共政策分析学.上海:上海人民出版社,2004年4月8 彭明春.论公共政策执行变异的成因与对策.南京医科大学学报(社会科学版)， 2004,16(3)9 王春英.论我国政策执行过程中的问题及其对策.云南行政学院学报,2005,(2)10 唐礼武.我国公共政策执行中的失控表现、原因及对策

31、分析.云南行政学院学报，2005,(3)11 朱忠泽,唐俊辉.浅谈公共政策执行的影响因素.湘潭大学学报(哲学社会科学版),2005,512 戴艳军,徐进.克服公共政策执行制约因素的对策分析.政治,2004,(5)13 叶静.试析公共政策执行中的”上有政策,下有对策”现象.党政干部论坛，2004，(3)14 张浩亮.影响我国现阶段政策有效执行的原因及其对策.党政干部论坛,2004，(5)15 吴桐,顾宏标.试析公共政策执行难的根源及降解措施.宜春学院学报，2004， 26(增刊)16 李树林.我国公共政策执行中存在问题的成因及对策分析.理论研究,2004，(3)17 戴艳军,吴菲.我国公共政策执

32、行中的失控问题及对策探讨.行政论坛,2003，(56)18 张丽莉.试析影响公共政策执行的要素及对策.辽宁省交通高等专科学校学报， 2004,6(2)19 张菊先.公共政策执行障碍分析.湘潭大学学报.(哲学社会科学版)，2004,28(4)王素芳：行政管理专业2002级第二篇公共政策执行的含义 公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把公共政策内容转变现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。公共政策执行本质上是遵循指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。也可以说，公共政策执行既是实现政策目标的唯一途径，也是检验政策质量的重要标准，然而，许多

33、的政策在执行的过程中存在着偏差现象。公共政策执行偏差，是指执行者在实施政策的过程中，由于受到主客观因素的制约，其行为效果偏离政策的目标并产生了不良后果的政策现象。下面分析产生这些偏差的原因，并给出纠正偏差的建设性对策。二、公共政策执行偏差的原因 根据我国的特殊国情，政策执行偏差的形成原因有以下几点：公共政策本身不合理政策实施的成功与失败，首先取决于政策本身是否科学合理。就一般情况来看，敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策，创新性较强的政策等，大部分都属于比较复杂的政策。所以政策本身内容是否科学合理相当的重要。首先，

34、政策内容不合理主要体现在政策目标缺乏可行性、目标僵化和目标缺乏前瞻性。其次，政策连续性和稳定性影响政策的执行成本和公正公平。政策连续性和稳定性紧密相连，若政策执行犹豫不定，不但是使政策执行成本增加，而且会影响政策的公正公平，使政策失去公信力。最后，政策的配套影响政策执行的整体性。政策执行是一个复杂的过程涉及方方面面的利益，因此，它需要多方面的政策措施与之相配套，形成完整的政策执行体系。转型时期的政策环境 我们作为发展中国家，其经济运行处于“转型经济”阶段，即从传统的计划经济向现代市场经济转换过程之中，虽然党的十四大就明确提出了建立社会主义市场经济的目标，但是长期的计划经济体制以及人们思想观念的

35、转变都需要一个过程，因此仍是存在着市场机制作用不够充分，市场配置功能很不健全；企业的非理性行为较为突出；强大国际竞争力压力下，本国的幼弱产业难以发展；以及经济、社会对基础设施、基础产业的超前发展要求较高等等。在这种情况下，对于政策执行者来讲，就增添了正确地把握和分析环境诸因素的难度。致使在公共政策执行时出现偏差，政策目的无法实现。公共机构的管理缺陷任何一项政策的实施必须依赖于一定的机构和执行人员，因此，公共机构的管理缺陷是导致政策执行偏差的重要原因。组织机构不合理。组织机构是一个组织内部构成或各部分构成之间所确立的关系的形式，它决定组织的职权分配形式和功能机制。因此，政策执行机构的不合理讲直接

36、影响其功能的运行、效用的发挥。许多政策执行偏差的产生都可以在组织结构上找到原因。领导的管理水平低。执行机构领导者的领导方法、领导能力、领导艺术，对政策执行效果起着关键的作用。没有较高管理水平的领导，势必影响管理中的计划、组织、指挥、协调和控制的各个环节的作用，影响政策的实施，导致政策执行偏差的产生。执行机构中的沟通能力和协调能力差。为了整个执行机构及其全体人员统一行动、互相配合，朝着预定的目标前进，就需要有效地沟通和协调。沟通的目的也就是协调。之所以，我国政策上多次强调“从群众中来，到群众中去”。这体现了沟通是如此的重要。执行机构中如果很好的沟通和协调，那么就不能保证政策执行活动的协调和步调一

37、致，从而导致政策执行偏差的产生。严重影响行政效率，无法维持社会秩序。公共政策资源的局限 好的政策没有足够的资源支撑，政策只能变成空谈的理论。政策资源的不足是政策执行偏差的重要原因。首先是人力资源。人力资源在执行进程中起着关键性作用，人力资源在在质和量上的投入不足或者投入过量也是政策执行困难的原因。再次是信息资源。财政资源是政策执行的物质基础，投入的过量或者不足也是政策执行的困难的原因。再次是信息资源。政策执行过程是政策制定者、执行者和目标群众之间的信息沟通与交流的过程。执行过程中，信息的不足和信息的断裂都有可能导致政策执行过程的失控，容易导致政策执行的偏差。最后是权力资源。权力资源是政策有效执

38、行的又一重要的资源。政策执行的权力支撑是政策执行者调度人力、物力、财力的重要保障，是政策有效执行的保障。权力的不足不仅使其他资源难以调度，政策目标也可能因外界权力压力产生扭曲，导致政策执行的偏差。总之，缺乏必要的政策资源，那么执行的过程肯定是不会顺利的，执行的结果也难以达到预期的目标，甚至会出现偏离政策目标的情况。利益集团的压力。任何政策，势必利益的调整，因而和利益集团必然千方百计地影响公共政策，这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。利益集团对公共政策的影响在西方资本主义国家表现尤为突出。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾，也还存在着“利益集

39、团”对公共政策的影响。许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益集团的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。公共政策执行目标群体制约。在我国，无论是政策的执行者还是普通的人民群众，他们的民主、法制都还是比较薄弱的。政策能否成功，并不是政策制定者一厢情愿的事情，它与政策目标群体对有着直接的关系。在政策执行中，政策目标群体参与政策讨论的主动性、自觉性不够，对执行者违反政策的行为往往缺乏有效监督，从而为政策执行偏差的造成提供条件。首先是目标群体对政策的认同度。陈庆云教授认为，“政策对象对政策的反应有一个不同的层次，分别是服从、认同与内化”。政策目标群体对政策的认同不足，使目标群体对政策产生“冷漠”，甚至

40、抵抗情绪，制约着政策的有效执行。其次是目标群体的结构与规模。政策的执行往往因为政策目标群体的结构复杂和庞大而使政策执行更加复杂化，难以执行。最后是目标群体的利益。尤金.巴达克博弈理论同样适用于政策群体利益选择。当政策不符合目标群体利益时，也会出现不执行或对抗的现象。解决公共政策执行偏差的对策制定科学合理的政策。 政策内容的科学性是政策有效执行的前提，而政策制定过程的科学性则是政策内容科学的重要保证。因此，科学合理地制定政策包括政策制定过程的科学性个政策内容的科学性。政策制定过程的科学性。首先要注重调查研究。“没有调查就没有发言权”。只有以实事求是，注重调查的态度制定政策，才能使政策内容正确反映

41、政策现实和政策问题。其实要倾听专家的意见。科技的迅猛发展使政府工作日趋专业化，因此，在制定政策过程中应该充分体现政策顾问团的作用，倾听专家的意见，取长补短，使政策的制定和实施更加科学合理。再次要体现民主决策。决策的民主，一方面有利于运用大众的智慧，完善政策的内容：另一方面有利于调动参政者参政议政的积极性，有利于提高各种参与者的政策认同感，为政策执行打好沟通与协调的基础。最后要注重政策执行实验。在政策制定过程中应该重视政策的执行实验。通过实验发现政策执行过程中可能出现的问题，为科学合理地制定政策提供证实和参考。政策内容的科学性。政策内容的科学性是政策顺利执行的前提。因此，政策内容的制定应该遵循一

42、定的原则。政策本身的不可行、目标的僵化和缺乏配套措施等都是造成政策执行偏差的重要原因。因此，政策内容的制定必须坚持宏观性原则、连续性和稳定性原则、合理的目标弹性原则、政策的前瞻性原则以及政策的配套原则。优化政策执行机构优化政策执行的组织机构。政策执行是一种组织行为，需要依托一个强有力的执行组织完成。优化政策执行的组织机构，首先要合理分权，处理好上下级关系。合理分权既要体现中央在大局利益、整体利益上的控制，又要体现地方政府在处理地方事务中的能动作用。其次要明确执行组织的权利和职责，防止权责的“交叉”和“空洞”。明确执行组织的权利和职责，应该做到“事事有人做”、“事权不冲突”，达到组织机构纵向和横

43、向的合理分布。再次要加强执行组织间的沟通和协调。政策沟通和政策协调密不可分，是一个问题的两个方面，沟通是达到思想上的统一，协调则是取得行动上的一致。为此，应该建立专门的沟通机构，畅通沟通渠道，缩短沟通距离，加强横向的工作交流和工作轮换，以此完善沟通机制。在权利下放的趋势下，对基层政府及其人员的监督和引导，使他们能够合理合法地利用权力是必不可少的。一方面，要充分发挥人大的监督作用，完善司法和行政监督，积极发挥社会的舆论监督作用，完善政策执行监督体系；另一方面，要通过保证监督的独立性、扩大监督的权限、常规监督和突击检查以及严惩戒等手段提高政府执行监督的有效性。提升政府执行人员的执行能力。首先，要提

44、升政策执行人员的综合素质。一方面，要通过公务员法的实施不断使公务员队伍更新换代，提高整体水平：另一方面，要积极推进学习型政府建设，通过日常学习不断加强公务员的政治素养，提高知识水平和业务水平，增强公务员的心理素质。其次，要合理配备执行人员的结构。政策执行群体往往是一个有机群体，建立、配备、调整执行群体应该从群体的年龄结构、知识能力结构、气质结构的合理性和功能的全面性，从而提高整体执行能力。再次，要完善干部管理制度。完善干部管理制度，应该在现有公务员法的基础上，建立以德为先得公务员录取制度，完善定量和定性相结合的公务员绩效评估体系，建立公开监督制度以及加强对公务员绩效评估体系，建立公开监督制度以

45、及加强对公务员内部监督的保护机制等。最后，要完善政策执行人员的组织生活。事实证明，情感的稳定有利于有利于做事的认真，完善政策执行人员的组织生活，对稳定政策执行人员的情绪，提高政策执行人员的执行态度有着重要的作用。因此，应该积极地创造丰富多彩的组织生活，为政策执行人员提供工作中的合理追求，并为完善组织生活提供适度的物质保障。3、加强与人民群众的联系。“在我国，改革开放。建设社会之一市场经济是我国前所未有的事业，许多方面尚缺既有经验可鉴，需要艰苦探索，不免有失败与成功的反复，这就尤其需要人民群众对政府工作的深切关怀和大力支持”。因此，在政策执行过程中，加强与政策目标有着重要的意义。首先，要改进政策

46、执行的手段和方式。“从政策实施的常用手段，主要有行政手段、法律手段、经济手段、说服引导手段等。当今市场经济体制的发展，特别要重视市场经济手段和思想诱导手段在政策执行中的作用，通过经济手段加强与目标群体的经济互动，减少政策执行的阻力；积极运用思想诱导手段，加强目标群体的政策认同感，使其积极配合政策执行工作。其次，要重视政策的宣传。政策宣传能够加深政策执行目标群体对政策的1和认同，并使之内化为自己的信念，采取积极的态度配合政策的执行工作，实现政策的目标。加强政策宣传要求做到方式、方法的多样化，宣传范围的适度性以及内容的真实性。最后，应该积极推动公民民主参与。公民参与是实现公共政策有效执行的重要途径

47、，有利于增强公众对现有政治体系和公共政策的认可和支持，有利于政策执行的监督与评估，减少政策执行的阻力，促进以公共利益为核心的公共政策目标的实现。推动公民民主参与，一方面要加强民众的思想文化教育，提高公民参与能力：另一方面要不断扩宽公民参与政策执行的渠道，丰富公民民主参与形式。第三篇、引言公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。作为政治系统输出的主要内容，公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥，再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。在当前我国

48、改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。二、我国公共政策执行偏误的主要表现在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说, 公共政策在执

49、行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：（一）、“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。（二）、“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策

50、原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。（三）、“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。（四）、“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没

51、有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。（五）、“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。（六）、“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打

52、架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。（七）、“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因 综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方

53、面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点： （一）、政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。（二）、政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为: 1、政策执行主体的素质不高由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低; 职业道德差导致

54、行政道德滑坡; 行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任; 理论水平低导致官本位思想严重。 2、执行主体行为失范目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子就是其中典型的反映。3、利益驱使政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约

55、束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面

56、不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起。（三）、政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在: 1、公共政策本身缺陷。 首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，

57、以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，

58、脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。2、公共政策执行的权力结构不够合理虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。3、公共政策执行的监控机制不力监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体

59、制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：（一）、整合和兼顾各种利益政治体系的整体性、统一性、合法性客观上要求政治体系内各层次、各要素的利益整合。实现纵向的利益整合，主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向

60、利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为。实现横向的利益整合，主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合。通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置，从而避免因利益冲突而导致的公共政策执行发生问题。（二）、改善公共政策的供给质量，减少政策执行的弹性利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行弹性越大，中间环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。改善公共