中国企业资源获取型对外直接投资的政治风险及对策

1、PAGE PAGE 7中国企业资源获取型对外直接投资的政治风险及对策杨明强（湖北工程学院 经济与管理学院，湖北 孝感 432000）摘 要：金融危机导致资源国际需求萎缩，使全球矿藏投资价值凸现。同时，中国的产业结构和消费结构决定了未来一个时期内对资源需求持续增加，需要中国企业通过对外直接投资（OFDI）为未来中国经济发展保障廉价而稳定的资源供应，但面临的政治风险非常突出。可通过政府职能部门要构建风险防控体系，企业充分评估政治风险，发挥国际经济软法的作用，用软实力消除“资源诅咒”，开展资源外交等措施来规避风险。关键词：中国企业 资源型 对外直接投资 政治风险中图分类号：F276 文献标识码：A一

2、、中国企业资源获取型OFDI面临的政治风险世界绝大多数具有区位优势的优质资源都已被发达国家跨国公司所占有,中国企业基本上只能投向环境恶劣、战争、种族冲突和宗教纷争频发的中低等和低等收入国家和地区，政治制度风险和规制制度风险比较突出。据 HYPERLINK /hkstock/00340.html 中国矿业联合会的信息显示，“十一五”期间中国企业出海的成功率不足20%，其中很多大的项目都来自矿业。1东道国政策变动的风险。政治风险主要源于东道国政治和社会经济环境在投资项目协议签署后所发生的改变，东道国政府政策的不断改变和不可预见的社会经济变化可能导致东道国政府威胁或真正地对中国企业资产征用或没收，或

3、政府违约。即使在国际多边协调机制下，征收发生的可能性不大，但东道国政府仍会采取其它各种政策措施来限制中国企业的正常经营。当前，主要表现为：一是东道国政府以违法为由强制征收。一些资源国为了迫使中国企业提供更好的条款或收回资源开采权，对中国企业的经营行为进行全面调查，并以违约违法的理由国有化。2012年加蓬政府以未依照合同要求缴纳关税的理由收回了中石化旗下子公司中国阿达克斯石油(Addax Petroleum)运营的油田Obangue的开采权，并在2013年1月将该油田交给了加蓬国家石油公司(Gabon Oil Company)管理。或者东道国利益集团看中中国企业的资产，策划、调动政府有关部门以违

4、法、甚至罗列的根本不成立的罪名就是明目张胆地没收中国企业资产。如，浙商傅建中投资2.5亿元价值上百亿的俄罗斯哈巴罗夫斯克木兴林业有限公司的林业资产被俄地方政府蓄意没收。二是东道国政府换届毁约。在法制尚不健全的国家，特别是在执政党更换频繁、缺乏政策连贯性的一些亚非拉国家，新政府上台后往往对上届政府执政期间签署的合同多方刁难，甚至单方面中止上届政府签署生效且已实施的合同或协议。2011年7月中铝同蒙古国有企业珍宝TT公司签署“TT东区煤炭长期贸易协议”，协议得到两国政府的批准。2012年蒙古能源民粹主义议员在议会选举中获胜，蒙古新总理阿勒坦呼雅格上台后，开始大范围修改前政府同外国企业签署的开发合同

5、，蒙古珍宝TT公司新的管理层提出修改“TT东区煤炭长期贸易协议”的要求，要求修改价格、数量等根本性条款，实质上就是想毁约。2013年1月蒙古已停止向中国出口煤炭，并希望就协议重新进行谈判。2东道国政局动荡风险。中国企业资源获取型OFDI大多位于非洲、中东、中亚和南美等容易出现政局动荡的地区，东道国不同政治力量的消长,政局的动荡，各种政治势力的抵制，使得中国企业投资项目正常经营难以为继。如，1997年中石油以优厚的条件接手雪佛龙公司在苏丹发现的油田，苏丹国内自1987年起就一直存在武装冲突，直到2005年才达成和平协议。其中，2003至2010年间苏丹西部的达尔富尔地区又爆发了激烈武装冲突。长期

6、的动荡给中石油和其他中国公司带来了多重严重威胁，包括时有发生的员工遭绑架乃至被杀害的事件。2011年7月南苏丹独立时双方遗留了石油、边境、安全等问题，2012年初南北苏丹因争夺哈季利季油田又爆发冲突，使中石油的项目资产遭到了严重破坏。3第三方干预风险。中国资源获取型OFDI企业主要是大型国有企业，国企的决策机制、投融资的成本及其投资战略等容易被西方国家曲解，西方媒体渲染中国威胁论和国企红色化，把商业行为歪曲成政治行为。尤其是在国际政治博弈的影响下，总受到东道国之外的第三方势力，特别是实力强大的第三国的干预。如，中缅两国2009年签署了关于合作开发缅甸水电资源的框架协议，中电投集团于2009年1

7、2月开工建设的密松水电站。随着缅甸的政治转型，缅甸成为了亚太地缘政治新的角逐场，西方国家都开始深度介入。2011年9月30日，缅甸政府没有经过有关程序以民意反对为由突然宣布搁置密松水电项目，这背后深层次的问题可能有来自西方的压力。4安保风险。亚非拉地区多存在种族矛盾、宗教冲突和复杂的殖民文化，以及国际上的民族主义、极端主义和恐怖主义三股势力兴风作浪，中国企业又没有融入到当地的经济、社会、文化体系中，与当地政府和民众又缺乏有效沟通。一旦东道国发生骚乱或政权更迭，中国企业的境外人员和资产安全就会受到严重威胁，中国工人和公司往往成为暴徒袭击最多的对象，反政府武装力量也把中国工作人员和设施当成目标。当

8、前，中国企业安保风险正步入高发期。如，2012年1月28日29名中国工人在苏丹遭劫持，31日25名中国工人埃及遭劫持，2012年8月4日赞比亚中资煤矿公司科蓝煤矿遭当地数百名工人冲击，造成中国员工1死4伤。二、中国企业资源获取型OFDI政治风险的成因1资源民族主义的兴起。近年来，国际政治经济形势日趋复杂多变，亚非拉地区出现新一轮政治局势变化，“新殖民主义”声音盛行，资源民族主义兴起。在中国企业尚未与东道国政府、当地民众形成良好的互利共赢机制下，一些东道国形成了中国实行“新殖民主义”的观点，从而出台了严格限制中国在某些领域的投资比例，或没收中国企业资产等措施；民众日渐对中国企业产生不满情绪，认为

9、没给当地百姓带来实质利益，反华情绪升温。之前被视为矿业投资乐园的非洲，如今已出现了很多障碍，如刚果（金）、科特迪瓦、津巴布韦等国家都提高了矿业的税费标准，有的提出本国企业的股份要达到51%，上述趋势正逐渐向蒙古国、印度、塔吉克斯坦等亚洲国家蔓延。2中国企业偏向于走“上层路线”。中国企业基于悠久的历史和文化，积累了一套自己的经商法则，经营往往很难遵循市场规律，形成了“中国思路”。中国企业OFDI是基于人与人之间的信任基础，而不是基于一个合同、制度或法律文件的保护。对东道国社会变局和公民诉求缺乏了解，对政局走势缺乏准确预判，只是战略偏隘地执行“上层路线”，当东道国进行政治与经济改革时，不确定的前景

10、使中国企业面临挑战，包括东道国NGO和部分民众的反对。如在缅政局不稳的2007年至2008年，中国企业仍大规模进入缅甸，只和缅甸军政府打交道。当2011年底缅甸政治转型后，之前在军政府压力下被迫签署协议的利益相关方们的态度彻底改变，以致于所签订的合同先天不足，从而造成中国企业当前在缅甸的项目屡屡受挫的局面。另外，走“上层路线”的做法使当地政府官员及其盟友所获利润爆炸性增长，而项目实施中的不规范甚至是腐败问题，导致部分底层人民生活困难，结果中国企业得不到当地民众的支持。3“中国特色”企业管理模式。一些中国企业管理者不了解东道国当地国情民风，无视当地的法律，习惯采取剥夺劳工权益的“中国特色”企业管

11、理模式，一味套用国内经验，如以金钱刺激鼓励加班，用高压管制提高劳动强度和延长工时，一旦出现劳资纠纷则往往用甩钱、走路子、通关系和联络感情的方法“摆平”等。在非洲，不少中国企业由于没有处理好劳资关系酿成罢工、示威甚至流血冲突。赞比亚中资煤矿科蓝煤矿2010和2012年两次就因加薪引发劳资矛盾，以致酿成血案，2013年2月，赞比亚官方以科蓝煤矿长期没给矿工提供合格的个人防护器具和相应的医疗救助设施，没有向赞比亚政府支付矿区使用费，以及自2004年营业以来从未申报过生产煤炭的数量为由吊销科蓝煤矿的开采执照。4中国企业忽视国际经济软法的作用。中国企业的资源获取型OFDI活动总有一些不和谐的批评声，如抨

12、击中国企业唯利是图，罔顾人权保护、环境标准和社会责任，甚至指责中国推行所谓“新殖民主义”。这虽有复杂的政治、经济和意识形态因素，但也与中国企业忽视蓬勃兴起的国际经济软法规则的作用密切相关。国际经济软法是指在严格意义上不具有法律约束力，但又具有一定实际效果的国际文件，例如国际组织和国际会议的绝大多数决议、决定、宣言、建议和标准等。国际经济软法直接为公司和企业规定行为准则和指引，往往体现了国际社会的主流意见和趋势，在现实中得到相当广泛的认可和遵循，遵循这些规则的企业能够借此获得良好的声誉，而不遵循的企业则可能面临公众的怀疑乃至谴责。中国企业由于对国际经济软法规则缺乏足够的了解和认识，忽视国际经济软

13、法规则的作用，公共外交能力欠缺，宣传工作不到位，为东道国基础设施建设和经济发展做出了贡献，但只做不说，不能引起当地民众的关注；或者社会责任意识淡薄，以致屡遭西方媒体的披露。5中国政府保护海外投资利益的能力和手段较弱。中国政府针对企业海外投资的政策措施零星破碎，缺乏系统性，各类支持政策总计不到20项，还被部门支离分割，保护海外投资利益的能力和手段还不强。在仍然遵循丛林法则的当代国际社会，中国一方面显得无能为力，另一方面本身就是许多国际冲突的隐含目标，以致一些东道国政府恶意损害中国企业的合法权益或对阻碍中国企业项目运营的势力态度暧昧，退让放任。三、中国企业应对资源获取型OFDI政治风险的策略1政府

14、职能部门要构建风险防控体系。商务部等政府职能部门要为企业构建一套“走出去”风险防控体系：要帮助企业科学考察和评估东道国投资环境政治风险，建立监控和预警系统，测试各国政治制度稳定指数和政治风险指数；加强监测、分析、研判热点地区的安全形势，及时向企业发布境外安全风险预警；对到高风险国家投资项目的安全审核到位；定期发布对外投资合作国别地区指南，给企业防范境外风险提供指导；构建多层次的培训体系，加强对企业决策层、管理层和出境工作人员的安全培训；编制境外中资企业机构和人员安全管理指南，指导企业完善境外安全风险管理机制和流程；统计中国企业、项目和人员信息，为妥善处置境外安全事件提供有效保障；推进双边和多边

15、的投资协定框架和体系的建立，强化国际投资合作与协调。此外，成立民间对外投资基金进行投资，既可融合国内外的金融资源和人才优势，而且能更好地淡化政治色彩，展现商业形象。2企业要充分评估OFDI政治风险。在投资前要充分了解投资选择地区的政治、经济、法律、宗教、文化、习俗等环境，分析研判其总体政治形势，重点评估对中国企业的政策及其走向和选择程序，特别是要了解退出政策，避免“投资容易，撤资难”问题，把握好投资面临的政治风险。不宜过度依赖国际投行等中介，因为中介以完成投资交易为收费前提，中介可能会受利益驱动而人为降低对风险的评估。可借助在当地有专业优势的第三方辅助调查、公关，解决信息不对称的问题，尤其是聘

16、请投资顾问。从提供咨询服务能力的角度选择投资顾问，而非仅考量其协助交易完成的中介能力，投资顾问的佣金不应与投资交易完成后的金额挂钩，而要按照工作进程和时间支付，以免投资顾问面临潜在道德和商业利益的冲突。对中国企业来说，如果投资顾问从专业角度建议终止投资，应该庆幸因此避免了更大的潜在损失。3发挥国际经济软法的作用。中国企业要对国际经济软法，特别是公司治理领域的国际经济软法规则进行系统研究、整理和归纳，分析遵循和不遵循的利弊所在。对于那些不太可能会对中国企业利益产生实质性不利影响的国际经济软法规则，中国企业应予以遵循；而对于那些确实不利于中国企业利益的规则，应当尽量从技术性、而不是价值判断的角度寻

17、找不便遵循的理由，不应该简单地回避或拒绝，应通过企业网站等方式表明对这些规则的态度，并尝试解释不采纳的原因。同时，中国政府要积极参与乃至引领国际经济软法规则的制定和修改，从被动地接受(或不接受)规则向主动地变更乃至创制规则转变。4用软实力消除“资源诅咒”。在资源获取型OFDI中由价值观、企业文化、公司管理、信誉、社会责任等构建起来的软实力的作用不容忽视。中国企业要培育并最有效地展示自己的软实力。一要转变思维，关注民间社会给的social license。长期以来，中国企业只关注政府给的government license，却不关注民间社会给的social license，以致于得不到民众的支持

18、。应立即改变以往过于依赖东道国政府官员的“上层路线”，转而同时加强“下层路线”，进而树立中国企业在东道国的民间基础。二要参与塑造主流意见，树立良好公众形象。中国企业尤其是有政府背景的央企容易被资源国质疑，要组建专职的公共部门负责维护在当地的形象，通过与东道国智库、前政府官员和记者等第三方合作的方式塑造东道国对中国企业的主流意见，营造中国企业对东道国经济及民众有益的政治氛围和友好形象。三要加强与当地经济的融合，寻求当地政府支持。要提升在当地经济的根植性，让一些当地企业融入中国企业资源获取型OFDI的价值链条，避免“飞地经济”现象，使中国企业与当地经济融为一体，才能获得当地政府支持。四要履行社会责

19、任，寻求基层民众支持。针对基层民众对中国企业发展与运作的误解，中国企业在了解当地民情舆论和政策方向之后，应通过当地的主要媒体和特定的网络向政府、民众进行分层次、分阶段与分重点的密切联系与沟通；如遇到任何误解或疑虑，应在最短的时间内作出解释或澄清；采取有策略的沟通技巧，充分收集各利益方的不同诉求点，促成共赢；遵守国际游戏规则，按国际惯例及市场化手段经营，积极参加当地公益活动，参与社区建设等培育社区支持力量，履行好社会责任，寻求基层民众支持，从根本上消除“资源诅咒”。5寻求与国际公司、海外华商合作开发。在全球OFDI以私有企业为主导的整体趋势下，中国企业应寻求与第三国企业巨头联合投资，引入一定比例

20、的外资。通过向国际性的保险公司购买与防御政治风险有关的保险，增加一个他国风险承担者，一旦出了问题，也能通过国际舆论造势，比中国企业自己单打独斗要更有巧力。此外，还可寻求与海外华商合作。海外华商熟悉驻在国国情和市场运作规则，能较准确地预测和判断资源获取型投资的发展前景，可帮助中国企业避免盲目投资；而且海外华商与当地政界、商界有密切往来，有帮于中国企业融入当地主流社会，消除文化差异，减少投资摩擦。6选择国际保安机构保障境外资产和人身安全。面对错踪复杂的政治环境和不同国家的法律准入，中国企业不可能荷枪实弹地保护自己，海外安全管理也是投资战略的重要组成部分。可与当地最好的保安机构合作，同时派出自己的“安全官”，由“安全官”负责指挥现场的保安行动。保安机构本土化合作不仅可回避本国的政策以及政治方面的风险和市场准入等一系列的法律风险，减少人员伤亡的风险及减少成本投入；而且，当地一流的保安机构通常都有深厚的高层背景，这有助于为服务对象提供更为及时准确的信息、有效的安全咨询和风险评估报告，不足的是安保费用高昂。据悉，当前在中东地区雇佣的国际安保人员一天需要支付7500美元，在非洲地区，安保人员一天的费用是35004500美元，而在情况复杂环境危险的情况下，费用可能还要上浮3050。7开展资源外交。当中国企业资源获取型OF