复旦大学当代中国公共行政课件02理论解释模式

1、当代中国公共行政理论解释模式党国体制模式党国体制：普遍VS特殊？普遍：现代政府都是一种政党政府（郭定平，1998）。特殊：在中国，受到现代化特殊逻辑的规制，党对国家和社会的控制无论是在广度还是深度上一直呈强化趋势，政府完全成为党的组织体系内的一个部分，而社会则成为国家的行政附属物，这使中国成为一个典型的党治国家。（陈明明，2000） 中国党国体制的五个阶段“寓党于政”：1942-1956“以党代政”：1957-1980“党政分开”：1980-1989“以党统政” ：1990-1997“党政规范化” :1997-今寓党于政阶段发端：1942年，是中共中央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调提出

2、的，随后在由新民主主义社会向社会主义社会过渡的时期，我国确立了党和国家领导体制的基本格局（庞松、韩钢1987）。寓党于政阶段异议：（1）陈雪薇（1988）：1949-1956年又分两个阶段：第一阶段：建国到1954年9月，中央领导人担任了国家政权机关的主要领导职务，是党和国家的领导制度基本确立阶段；第二阶段：1954年9月到1956年9月。1954年加强了党对行政的干预，1955年形成了各级党委建立了分口领导政府工作的体制。 寓党于政阶段艾丽华、张梅（1997）：19561957年反右斗争前夕这段时间是党政关系调整和探索的关键阶段。白贵一（1998）：1953年，“一五”计划是中国党国体制的开

3、端。孙淑萍（2000）：1953年，“高、饶事件”为标志。 这个阶段的基本特征：“寓党于政”，即党不直接管理国家事务，党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员和党的组织来实现的，治国形态明显体现为“依政治国”（陈红太，2003）。 以党代政阶段出现于1957年，以毛的一九五七年夏季的形势为标志，此后包括司法系统在内，所有国家机关都必须坚决服从党委的领导和监督，人民法院党组也必须经常主动地向党委请示、报告工作（陈红太，2003）。 1958年“大跃进”提出“书记挂帅”的口号，各级党委书记分工把口，按照工、农、财、科技、文教等分口领导，直接、具体地领导各行各业的一切工作（许耀桐，2004）。 以党

4、代政阶段1962年，毛泽东在“七千人大会”上说，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”文革进一步把党领导一切的体制推向极端，这种“以党代政”的体制甚至到1980年都没有得到根本的改变。（陈祥骥，2006） 以党代政：党排挤了人大、司法、行政的合法地位与权力，“党领导一切”。党政分开阶段源头：1980年邓小平党和国家领导制度的改革。正式阐发：1987年党的十三大提出“党政分开”的理念。顾永平（1986）最先系统研究了以党代政的弊端：导致党的主体功能不适当地偏向于它的表现功能，并引发目标不明、机构膨胀等连锁反应，最终导致党不管党、失误频仍、威望下降。 党政分开阶段一时间，党政分

5、开成为学术界最热门的讨论话题。代表性观点：党政分开首先要明确党的职能和国家政府职能是两个不同的概念，所谓党政分开，也就是将党的领导职责范围和国家机构的职责范围划分清楚（王志坚，1987）。 党政分开阶段偏离性观点：“党政分工”、“党政分权” 、“互不干涉”。比如：丛跃进、徐晓平（1987）：党政分工是政治体制改革的主要内容；党政分工不是党政分权，而是党的职能要同包括立法、行政、司法在内的整个政权系统的职能相区别。李永春（1987）：党政分开的问题，就要实行党政分权，把集中在党组织手里的许多行政管理权力交出去。这些表述都涉及了党政分开的部分内涵。 党政分开阶段多数学者对上述提法表示反对。代表性观

6、点：王冠中（1987）、靳淑先（1988）等认为，党政分工、党政分权等提法不科学，因为政党和政府是两种不同性质的组织，不存在分工或分权问题。 党政分开阶段到底何谓“党政分开”？代表性观点：聂高民（1988）认为，党政分开有三个方面的内涵：党的组织同国家政权机关的职能分开；党的组织与国家政权机关对社会作用方式的分开；根据党政两套系统的作用机制确立党政的不同任务。党政分开阶段还有一个争论（迄今依然在争论）：党政分开的“政”何解？狭义：党政分开即“政治领导权与行政管理权的分离（黄宗良，1988） 。广义：“政”是指政权机关，包括人民代表大会、政府和司法机关（蔡定剑，1988） 。 都同意：党政分开模

7、式优越于其他党政模式（马守良，1988）。 以党统政阶段1989学生运动、东欧苏联等问题，党政分开的讨论结束。1993年3月，八届人大一次会议决定，党的主要领导人担任国家首脑和国家权力机关的首脑，曹玉海（1993）认为，这是“党的领导国家化”这一新型党政模式的标志 ，而且是中国的必然选择。以党统政阶段以党统政（或党政合一）的代表性观点：没有必要用一套党的系统来领导一套并列的行政系统，用党的一个人领导政府机构里面同属于党的另一个人。因此，“党政合一”是一个可行的选择，即变政党与政府的二元公共权威系统为一元的公共权威系统，由政党中选出的政党领袖通过法定程序成为政府首脑，直接掌握政府公共权力，从而使

8、政府成为真正的政党政府（桑玉成，1993）。 以党统政阶段对“党政合一”的批评：要坚决反对“党政合一”、“党政一体”等观点，这会否定党的领导地位、淡化党的观念、降低党在群众中的威望，因此会从根本上损害党的领导（党建研究杂志评论员，1993）： “一体”、“合一”会强化一个人说了算、家长制、一言堂等问题，不利于民主与监督的实现（李平安，1994）。 以党统政阶段新的研究方向：1993年国家公务员暂行条例的出台，使很多学者把注意力转移到了党政运行机制的改善方面。陆云龙（1994）：应当把竞争机制引入党政机关，逐步建立起与市场经济相适应的充满生机和活力的干部管理体制。韩国明（1997）：推行国家公务

9、员制度应当以改变原来的党管干部模式为起点，将公务员分为政务类和事务类，然后明晰党管干部的范围、方式和内容，最终实现党政职能分开。 以党统政阶段以党统政的弊端：出现“全能政党”，党对政治生活、社会生活的干预十分广泛（杨宏山，2000）“一支笔”、“一言堂”（林伯海，2000）党委会几乎成了个别“一把手”把持的“家天下”，互相监督无从谈起，而且容易形成通同作弊又互相包庇的“一窝黑”，党不管党、治党不严成为自1987年整党结束后一直蔓延不止的流行病（李生明，2001）。 党政规范化阶段起点：1997年，中共十五大提出“依法治国” 的基本方略。讨论的前提：党在依法治国中居于“领导地位”（杨景宇，199

10、7）。 即：党在立法、行政、司法、普法等方面发挥纵览全局的领导作用（王秀奎、初爱娟，1998） 党政规范化阶段代表性观点：新时期的党政体制是在党的领导下的制度安排，其理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开，应当从党的领导制度建设、国家制度建设和推进依法治国三个方面着手改善党政体制（林尚立，2002）。 党政体制不应简单地讨论“分开”或是“合一”的问题，新型党政关系应当是既“分开”，又“合一”、“分开”与“合一”相结合（刘靖北，2002）党政规范化阶段学者普遍放弃了“党政分开”的争论。因为现代民主政治的实质和核心是政党政治，很难想象没有政党的推动和参与现代民

11、主政治如何运作（商爱玲、周振超，2003）。强调“党政分开”，只是能够反映二者的“分”，而忽视了二者之间相联系的方面，往往容易产生误导（朱光磊、周振超，2004）。 党政规范化阶段出现了对以往研究成果的反思：张志明（2004）：西方也有政党政治，但没有党政不分，党政不分根源于高度集中的计划经济体制，发展市场经济就必须使党政体制规范化。 孙国华（2005）：以往“党政一体化”的提法并无不妥 。张君良（2006） ：分与不分都不恰当，关键在分合有度。党政规范化阶段出现了一些新的研究视角：王邦佐（2000）：生态学角度 王长江（2002）：比较分析的角度杨德山（2005）：学说史的角度李 庄（200

12、6）：执政文明角度 吴春元（2006）：和谐社会的角度 刘序明（2006）：新公共管理的角度 党政规范化阶段出现了一些新的研究视角：吕嘉（2007）：自由民主与人民民主的角度袁绪程（2009）：分层的角度 余宜斌（2009）：政治与行政二分的角度 刘序明（2010）：善治的角度唐 静（2012）公共权力的理性化角度刘玉靖（2013）：制度化的角度 威权体制模式威权研究简史“威权体制”（authoritarian regime ）源于“威权主义” （Authoritarianism ）最早：沃格林（1936）的威权主义国家一书。首次界定：林茨（1964），西班牙的威权政体一文。 威权主义介于“极

13、权主义”和“民主政体”中间。奥唐奈（1973、1979）：首次提出了“官僚威权主义”（bureaucratic-authoritarian regime，BA） 威权研究简史此后，包尔莫（David Scott Palmer，1977）、珀尔马特（Amos Perlmatter，1981）、简明不列颠百科全书（1985）、亨廷顿（1989）、布莱克维尔政治学百科全书（1992）等都对威权主义做了具有建设性的分析。（详见文稿）威权研究简史我国学者罗荣渠（1993）、巫永平（1993）、时和兴 （1996）、孙代尧（2002）、孙哲（2004）、王军（2005）、冯秀文（2005）、尤洪波（200

14、6）、陈峰君（2006）、吴全华、王爱芬（2007）、邵兴华（2007）、谢哲（2008）、许开轶、李晶（2008）、马永振（2009）、卢正涛（2009）、康晓光（2009）、陈茂来（2010）、吴兴唐（2012）等都做了研究。（每个人的观点详见文稿）威权体制的内涵综合各家之言，威权体制的内涵：（1）权力掌握在一个领导人或一个统治核心手中，是有限的多元政治；（2）缺乏主导性的意识形态但有特殊的威权心态，如爱国主义。（3）缺乏广泛而深入的政治动员；同时公众参政意识也很低。（4）允许多党存在，但一党独大，没有反对党的挑战。威权体制的内涵（5）有选举但形式化，选举过程多被执政党操纵。（6）行政权超

15、过立法部门和法律的制约。（7）军人政治或军事政变司空见惯，军队是国家资源的重要消耗者。（8）政府对非公的社会生活控制有限。（9）执政当局把社会稳定与经济高速增长作为国家发展的首要目标，并以此作为执政合法性的基础。 威权体制不同于极权体制威权政体极权主义限制自由废除自由与市场经济相联系与旧时代相联系推进国家现代化维持旧制度保持民主框架王者中心以执政党为中心以君王和官僚为中心国家与社会有限分开国家与社会合一有理想无意识形态有主导意识形态哎不愿动员民众大规模动员民众允许多党存在不允许多党存在为什么东亚会出现威权体制？综合理论界观点，总结如下：（1）经济基础薄弱，中产阶级不发达，国家承担起发展经济的任

16、务。（2）政治文化与民主机制先天不足，社会需要一个强有力的领导核心。（3）传统儒家文化崇尚等级与权威，这造就了威权政体的文化环境。（4）冷战格局使美国宁愿支持自己曾经的敌手建立威权体制。威权体制向何处去？共识：威权体制是一个过渡体制，必将向民主体制转变。张鑫（2003）：国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离；政府权力从中央高度集权转向寻求中央与地方集权与分权相互协调；政治权威从神圣化转向世俗化；政治决策从注重经验转向注重科学；社会控制从以行政权力为主转向寻求以法律控制为主；对权力主体从强调自律转向注重制度约束；政治文化从传统文化开始转向市民文化；政治参与从被动型转向自主型；政治发展道路的选

17、择从追求激进转向寻求渐进。 威权体制向何处去？曾丽红（2007）：契约型社会。王文龙、唐德善（2007）：民主宪政。于建嵘（2008）：家长式威权体制-共治式威权体制-法治式威权体制。康晓光（2009）：认同胡温政府。史蒂文列维茨基（2013）：竞争性威权政体。中国现在是威权体制吗？认为“是”：吴全华（2007）：虽然不能说是，但政府的威权主义行为仍较为严重。于建嵘（2008）：中国现在还是一个威权体制，但已是一个处于发展中的“共治式的威权体制” 。许成钢（2013）：当前中国属于“分权式威权体制”，这是问题之源。中国现在是威权体制吗？Jessica C. Teets（2013）：中国正在兴起

18、“协商性威权主义”，民间力量开始成长，政府开始懂得与他们协商。黎安友（Nathan，2006）：中国现在是“韧性威权政体”。虽然中国政府目前面临着政治腐败、贫富差距扩大、环境恶化等许多挑战，但政府依然有足够的能力缓解和处理矛盾，避免过激的社会变革发生，他把造就这些制度建设成绩的弹性空间称之为“韧性威权主义”。 中国现在是威权体制吗？不同意的观点：尹保云（2012）：威权主义是在宪政体制下活动，而我国目前还没有建立起宪政制度，我们目前的政体与经典威权主义的差距很大。改革开放以来，我国正在从苏联模式向威权主义转变；现在是一个不规范的市场经济和一个苏联模式的政治框架的结合。吴兴唐（2012）：中国现

19、在是有中国特色社会主义民主政治，而不是什么“威权主义”，说中国是“威权主义” ，是一种牵强附会的误解。全能主义模式全能主义的涵义全能主义（totalism）最早由美籍政治学家提出，用于描述国家和社会关系的形态。邹谠：“研究中国政治用全能主义比用“极权主义”较为合适”。指“政治权力可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，在原则上它不受法律、思想、道德（包括宗教）的限制。在实际上（有别于原则上）国家侵入社会领域和个人生活的程度或多或少，控制的程度或强或弱”（邹党，1994）。 全能主义的涵义综合各家说法，全能主义：高度组织化程度的政党国家；政治中心一元性、权力无限性；全能主义意识形态、且具工具

20、性；对社会的全方位渗透；广泛、深入的社会政治动员；政府垄断社会资源。（详细观点见文本）中国全能主义的发展兴起于 20 世纪上半叶，最先由孙中山提出并身体力行，后又经蒋介石大力推动，最终得以确立（史云贵，2006）。新中国建立后，由于种种原因，全能主义政治不仅未能铲除，反而一步步地被强化，直至“文化大革命”时期推向高峰（聂伟迅，2007）。中国的国家治理模式先后经历了全能主义政治的两种模式：斯大林模式（1949-1957）和毛泽东模式（1958-1978）（黄春芳，2011）。 为什么中国会出现全能主义？社会方面：建国前的混乱时局前置了因由。前苏联示范：斯大林后政治格局，中国模仿。计划体制的时代

21、背景：建国后必须举全国之力应对国际环境和国内建设。意识形态的影响：阶级斗争和群众运动的方式超越性发展，需要一个全能政府。权力架构的历史惯性：军队运行模式的延续。 中国已经进入后全能主义时代 什么是中国的后全能主义？（李景鹏，2005、2011）政退市进：由政府控制下的计划经济，转变为政府主导下的市场经济；政退社进：政府对社会的控制放松且更灵活，民间组织也获得了更大的社会空间；政退民进：社会主义民主进一步发展，责任政府和服务政府的理念更加突出；权退法进：权大于法的状况逐步改进，司法更独立；政退党进：政府的退出导致了政治控制的真空地带，只能由政党填补起来，于是出现党的权力不断扩张。社会文化多元化；

22、政治意识形态淡化。 有限政府模式有限政府的内涵有限政府是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府（陈国权2002） 。有限政府的内涵有三种：（1）有限政府是权力必须予以分立并受到制衡的政府；（2）有限政府是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，并在二者之间寻求平衡的政府理论；（3）有限政府是政府与市场、政府与社会、政府与政府之间权力重新进行制度性分配的一种范式（刘祖云、武照娇，2007）。 有限政府的理论基础（1）政府权源说。斯宾诺莎：政府的权力源于自然法，并受自然法制约。洛克：政府权力来源于人民权利的让渡，通过分权来限制政府的权力。卢梭 ：人民主权理

23、论。孟德斯鸠：分权与制衡理论。有限政府的理论基础（2）自由主义说。斯密：自由市场理论。贡斯当：主权在民本质上是必须有限度的，这个限度就是个人权利。（3）宪政说。哈耶克：政府在公共部门必须分权；布坎南：政府失灵与公共选择。国内学者研究有限政府的两种途径（1）自由主义的研究路径。负杰（2005）：有限政府理论发端于西方国家，实质上是自由主义的政府职能理论，其主要目标是从个人权利与自由至上的理念出发，谋求建立权力受到严格限制的政府。（2）在全能政府模式失败后对新政府模式的现实探索。刘军宁（1998）：中国面临的最大挑战是构建市场经济所必不可少的有限政府，实现由与计划经济相适应的无限政府向与市场经济相

24、适应的有限政府的变革。 如何构建有限政府肖勇（2003）：政府内部，需要权力配置、职能设定和规模设置上必须实现“有限化”；政府外部，必须把政府权力限定在公共领域。纪程（2004）:关键在于法治的实现。张义忠（2005）：最关键的是政府重新定位自身的角色和作用，还权于民、还权于企业、还权于市场、还权于社会。张小歌（2008）：确立有限政府理念，重塑政府与社会的关系，收缩政府权力，调整政府规模，强化对政府的监督。李英（2008）：良好的宪政环境和建立法治社会，完善社会主义市场经济，加速市民社会的形成，严格限定政府行为，提高政府服务能力，是构建有限政府的良方。 服务型政府模式服务型政府的出现服务型政

25、府的概念最早是由张康之提出的（蔡宏彦，2009）。 “服务行政”一词最早可以追溯到吉林大学崔卓兰（1995）的行政法观念更新试论一文。实际上，“服务行政”一词最早见之于德国行政法学家厄斯特福斯多夫（Ernst Forsthoff）1938年发表的题为作为服务主体的行政一文中。 为什么中国要建设服务型政府？中国市场化改革的必然选择：中国经济要实现持续快速发展，必须实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变（迟福林，2006）。服务型政府的提出适应了三大需要：经济体制改革的需要，社会转型的需要，政府改革的需要（谢庆奎，2006）。具体原因可以归结为三点：（1）实践社会主义政治文明本质要求的迫切需要。

26、（2）防治腐败的迫切需要。（3）增强政府权威的迫切需要（燕继荣，2009）。 中国学者研究服务型政府的维度（1）政府与公民关系转变的维度。刘熙瑞（2006）：服务型政府与以往的管理型政府的主要区别在于民本位和官本位、社会本位和政府本位、权利本位和权力本位之间的取向偏差。（2）政府职能历史演进的维度。张康之（2009）：历史是一个有规律的进化过程，政府的行政模式从近代以前的“统治行政”向近代的“管理行政”再向现代的“服务行政”转变，这三个形态分别对应农业社会、工业社会和后工业社会。中国学者研究服务型政府的维度（3）政府职能调整的维度。强调政府职能在于提供公共服务：经济上，纠正市场失灵，提供公共产

27、品；政治上，提供安全、民主、平等的制度环境；社会层面上，处理社会面临的公共问题，促进社会健康发展。（4）行政机构建设维度。通过设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”等措施，对行政机构的设置进行调整，在空间维度上拉近政府和民众之间的距离，从而培养政府机关工作人员的服务态度和服务精神。什么是服务型政府？代表性观点：迟福林（2006）：服务型政府是“为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”燕继荣（2009）：服务型政府从根本上来说是以公民为本位的政府，公民的利益和意志将是政府工作首要关注的价值

28、追求。为了确保公民的利益和意志在整个公共管理中具有决定性地位，需要做到公共政策反映公民的意志、公民参与公共政策的执行并且把公民是否满意作为评估政府绩效的最终标准。服务型政府的理论基础除了政府失灵和市场失灵外：（1）新公共管理理论：锋芒所指正是公共服务部门的官僚制结构。（2）重申“公民本位”的新公共服务理论：关注民主价值和公共利益的轨道上来，为服务型政府的构建提供了重要的思想资源。（3）强调公私合作、共管共治的治理理论:强调治理主体的多元化，治理客体的扩展，治理机制的合作化。 复杂官僚政治模式基本涵义复杂官僚政治模式（Complex bureaucracies model）主要考察决策的制定过程

29、以及政策的贯彻执行状况。Graham Allsion：任何一个官僚层级的政治领导人在制定公共政策时，为了达成一致，往往都要彼此讨价还价。在此过程中，每一个机构都力图施展自己的影响，保护或拓展自己的资源，并且尽可能最大限度地维护自己的既得利益。为了达到此目的，这些机构的代表就结成联盟，参与讨价还价的过程。 对中国的分析Graham Allsion：整个中国的“社会经济”体系是建立在工作单位的基础之上，这是一个具有自我满足功能的精神实体。它们是“独立的”，并且彼此之间关系并不紧密。这些单位的领导不仅必须对本机构的有效运作负责，而且还必须对本单位职工的总福利负责。不仅农村公社是如此，而且在城市工厂、

30、医院、大学中也通常如此。对中国的分析复杂官僚政治模式的讨价还价机制非常复杂。在宏观层面上，中央官僚机构与地方官僚机构就政策制定而讨价还价；而地方官僚机构的代表为了确定他们自己在政策制定中的位置，又和在他们之下的官僚机构进行更详细的讨价还价。这样，在政策制定之前就需要有一个长期的谈判和取得一致的过程。在政策贯彻和执行阶段，这种情况刚好倒转过来。在每一个层级上官僚机构的代表都要为自己团体成员待遇的最大化而据理力争。单位制模式研究的开始最早：魏昂德（Andrew Walder），1986年的共产党社会的新传统主义：中国工业中的工作环境和权力结构一书。国内最早：路风，1989年单位：一种特殊的社会组织

31、形式一文。实践最早：东北。东北1948年率先解放，加之“一五”期间重工业基地建设的历史契机，使以东北老工业基地为代表的“超大型”工业社区形成了极具特色的“典型单位制”，为单位制建立及在全国范围内的推进提供了“典型示范”（田毅鹏，2007）。 单位制的涵义“单位制”主要出现在城镇地区，相对于农村地区的“人民公社”。所谓“单位”，是基于中国社会主义政治制度和计划经济体制所形成的一种特殊组织，是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能。通常我们将“单位制”分为两个基本层次：单位体制和单位组织（李路路，2009） 。 单位的普遍性在中国传统的社

32、会主义社会中，一切微观的社会组织都是“单位组织”。单位组织是由国家直接控制的组织形式，在单位组织中普遍设有党组，在政治上和法律上代表党和政府，采取以国家行政制为基础的行政等级制度，每一个单位组织都被组织到国家的行政等级制度中，获得一个相应的行政等级位置，承担相应的责任，享有相应的权利和义务（路风，1989）。 单位制的特征功能合一性：如养老、医疗保险、社会福利、住房等全包非契约性：相对于市场经济的契约关系资源的不可流动性强烈的依附性：种单位依附于国家、个人依附于单位的强制性依附关系结构身份等级性：单位的地位等于个人的地位自成体系：单位内部形成一个小团体，领导和积极分子之间的庇护关系 （ 依附关

33、系）非常明显（华尔德，1996）。 单位制的成因历史原因：历史上中国的家族就是满足人们多方面需要。建国后国家对宗法和家族的破坏，家族原有的功能丧失，于是单位承担了这些功能；由于苏联的经验和共产党在根据地的实践，供给制在全国的推广，党组织的向下延伸，“支部建在连上”的模式被推广，单位也就最终被确立（路风，1989）。经济角度：建国后社会总资源量不足，赶超发展战略需要找到资源的动员方式，单位制就是这样一种制度（杨晓民，1999） 。 单位制的走向消亡论：单位制度是适应计划经济体制而生的，随着我国从计划经济到市场经济制度的转变，单位必然消亡（刘平、王汉生等，2008）。延续论：单位是一种文化现象，不

34、会轻易消失，甚至有的时候会加强，因此单位制仍然是理解中国社会结构、特别是城市社会结构的一个重要视角（李路路、李汉林，2000）。 压力型体制压力型体制的出现最早：荣敬本（1997）课题组发表的研究报告县乡两级的政治体制改革： 如何建立民主的合作新体制。缘由：课题组接触到的官员在谈到政府是如何运行时，常常提到三句话：“加压驱动”、“热锅理论”、“一手乌纱帽、一手高指标”。课题组认为，这三句话形象地描绘出政府运行的基本模式。在这个基础上，提出了“压力型体制”的概念。 压力型体制的涵义压力型体制：“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化

35、的评价体系。”本质：中国计划经济中的动员体制在现代化和市场化压力下的延续，是经济转轨过程的产物（荣敬本，1998） 。压力型体制的构成要素（1）数量化的任务分解机制：制定了发展目标或接到上级任务后，地方政府把它们进行量化分解，层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。（2）各部门共同参与的问题解决机制：一种是各部门的工作要围绕党委和政府的工作计划和工作重点进行安排；另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动，完成来自上级的临时性任务或工作。（3）物质化的多层次评价体系：对完成指标任务的组织和个人，除了传统精神鼓励外，还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励；在惩罚上，对一些重要

36、任务实行的是“一票否决”制；多层次体现为，评价主体不仅包括党委系统的组织部门、政府系统的人事部门、本部门的组织人事部门，还增加了纪律检查委员会、部门内部的下级干部和普通工作人员等。 压力型体制的普遍性在时间上，压力型体制在20世纪90年代趋于明显的。1992年后官方文件中，都出现了“加温加压”、“驱动发展”、“跳跃发展”、“超常发展”等字眼。在空间分布上，压力型体制是一个全国性的体制，不论在东部还是西部，都普遍存在。空间上的不平衡性：在处于经济起飞阶段的地区，压力型体制的表现更加明显；在地方政治中，县级压力型体制表现得更加突出。压力型体制的弊端用政治手段来推动经济发展，从长期来看不符合完善的市

37、场经济运行的要求，而且也确实产生了一些问题，比如：地方政治的运行带有强烈的“个人化”色彩，“政治性”任务的压力导致了政府责任机制的失衡，官员逃避责任（杨雪冬，2012） 。 政治锦标赛模式模式的提出最早：Lazear&Rosen（1981）。理论内涵：意指在组织中根据个体的相对排序而不是产出水平的报酬机制。锦标赛机制的奖励依据于竞争者之间的相对排序，而不是他们之间产量的差距；因为奖励是预定的，所以在锦标赛机制中，报酬不是依据于产量水平，激励机制在于驱使竞争者去赢得竞赛；特别是当产出难以衡量，投入也难以衡量时，采取排序的方法给予奖励是一个比计件工资更好的方式。 周黎安的模式对于政府官员而言，往往

38、难于精确计算其投入和产出，于是北京大学的周黎安（2007）教授据以建立了一个地方官员政治晋升博弈的锦标赛模型。基本内容：（1）政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。周黎安的模式（2）我国地方官员的财政与经济激励不足以解释我国严重的地方保护主义现象，认为中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源。 （3）经济绩效对省级官员的晋升有正的影响：任内平均经济绩效的影响较当年绩效的影响更为显著；在相对绩效考核中，在任官员相对于前任的经济绩效对其晋升有着显

39、著的正影响，而他们相对于周边省份的绩效对升迁的影响则相对有限。他们认为，这些发现支持了中央政府运用人事权来激励地方政府官员促进当地经济发展的观点。反对的观点（刘剑雄，2008）周黎安的模型对于一把手是适用的，比如对于省委书记、省长、市委书记、市长、县委书记、县长等是正确的，但对于部门一把手则不适用，特别是对基层政府不适用。原因：现实中对基层政府官员的考核，当地政府一把手的看法不能忽视；换言之，即使没有好的经济绩效，但一把手认为这个人不错，还是会提拔他。反对的观点（刘剑雄，2008）结果：对于基层官员而言，一个部门没有了前途，其他部门也可能有机会，很多官员犯了错误，大多可以平级或降级寻找另外的位

40、置。对于大部分的政府官员而言，离开政治市场，依然可以到企业、事业单位去工作，而并不是一旦在政治市场上没有机会，就在其它地方也没有机会了。反对的观点（刘剑雄，2008）结论：对于官员的考核，仅仅考虑经济增长的绩效，是难以覆盖所有政府官员的。具体来说，一个县的发改委、工商局、建设局等部门的官员，其工作对经济增长有着重要作用，但是，他们的绩效很难用经济增长来直接衡量。所以，仅仅强调经济增长指标对升迁的作用，只能覆盖有限的政府官员。 今天的政治锦标赛是政治忠诚、经济发展绩效和辖区居民民意三者的合一 。对刘剑雄的反驳（申乔元，2013） 用量化分析的方法验证三种可能：不存在晋升的锦标赛机制、存在以经济增

41、长为主要考核内容的GDP 晋升锦标赛机制（即周黎安的模型）和存在考核指标不局限于经济增长的晋升锦标赛机制（即刘剑雄的模型）。结论：只有经济增长符合考核指标的条件，并且显著正向影响官员的晋升概率，这说明我国的确存在一个以经济增长为主要考核内容的官员晋升的锦标赛机制。 政绩工程模式一个约定俗成的名词政绩工程是一个约定俗称的概念，学术界目前还没有专业的界定。有学者把它定性为政府腐败：确切地讲，政绩工程也是一种腐败；而且政绩工程是腐败投资，与一般腐败相比，具有更大的社会危害（王红茹，2002；闫相国，2005） 政绩工程的类型：好大喜功型（全省首创、中国第一等）、盲目决策型（决策缺乏民主和科学，全凭首

42、长意愿）、投机取巧型（什么抢眼做什么）（纪颖，2006）。 政绩工程的成因（1）上有好者下必甚焉：一是对政绩的理解不准确，被下级政绩工程的华丽外表所蒙蔽；二是上级出于自己政治前途的而考虑，不仅自己热衷于政绩工程，还希望下级制造更多的政绩工程，以体现自己的领导有方（龙明姬。2004） 。（2）干部政绩评价和考核机制不健全、决策失误不担责、巨大的利益诱惑（纪颖，2006） 政绩工程的成因（3）绝对的权力和政府职能错位：绝对的权力导致政绩工程完全取决于领导的拍板，表面上却贴上集体讨论和专家论证的标签，这也使得追责更加困难；政府职能本来是社会管理和公共服务，但是在“发展才是硬道理”的推动下，各地争先恐

43、后上项目、铺摊子，贪大且近乎冲动的“政绩工程”应运而生（王加金，2006） 。 政绩工程的成因（4）俘获论：政绩工程的出现，是在公共选择逻辑的左右下，政府被营利组织“俘获”的结果。具体而言，政绩工程是一种公共物品，承担公共物品供给的组织，以及由此形成的公共物品生产的产业链，都是以追求利益最大化为目标的。由于政府提供公共产品对营利组织的倚重，导致以承接公共物品生产的组织之间容易形成相应的利益集团，在它们的推动下，某些类型的公共物品的过度供给，这在很多时候表现为“政绩工程”，于是产生了营利组织对地方政府的“俘获”作用（郑谦，2011）。 政绩工程的成因（5）认识差异论：政绩工程是与民心工程相对的，

44、“民心工程”与“政绩工程”之争反映的是政府与民众对我国公共产品供给问题的认识差异。这种认识差异体现的本质是公共产品供给的政治价值与社会价值分离。政府作为公共产品的主要供给者，由于单向追求公共产品的政治价值而较少关注其社会价值，因而造成公共产品提供的政治价值与社会价值的双重价值分离问题。（董德，2012）。财政联邦主义模式基本涵义“财政联邦主义”（fiscal federalism）是联邦主义一词的延伸，具有政治意义。财政联邦主义是处理中央政府与地方政府之间财政关系的一种制度设计，是对财政分权理论的一种概括，其重点在明确中央政府和地方政府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性以及更大

45、的经济决策权，可以说，财政联邦主义最核心的概念就是分权。可以说，财政联邦主义就是指多级政府间进行财政职能分工的体制或原则。对单一制国家的适用性在政治上是单一制的国家，在财政上同样有可能是联邦主义的，因为单一制国家同样存在中央与地方的分权与财政关系。两个发展阶段第一阶段：出发点是“福利最大化”。认为公共政策的制定者是社会福利最大化的践行者，只要投入资源，政府就会如公众所愿的、有效率地提供公共物品。认为地方政府在提供公共物品上的效率和效果明显高于中央政府。（第二阶段同样是持此观点）蒂布特（1956）提出的“用脚投票”：由于美国的公民是可以在全国范围内自由迁徙的，于是每个公民都在全国寻找地方政府所提

46、供的服务与所征收的税收之间的一种精确组合，以使自己的效用最大化。这样，人们“用脚投票”选择能够选择最符合其偏好的“税收支出”方案的社区来居住。这就产生了地区间的竞争，最终实现资源配置的帕累托最优。 两个发展阶段第二代财政联邦主义（又称新财政联邦主义），主要关注两个问题：在什么情况下地方政府有最大化地方福利的动因？透过财政问题探讨在政府和经济代理人之间的一般关系。两个发展阶段新理论隐含的一个前提：财政分权比集权能够给政府提供更好的激励去推动市场的发展和经济的繁荣；通过中央授权给地方政府，财政联邦主义可以大力限制中央政府干预地方的能力。 这里有两种机制能将地方政府的利益与经济繁荣保持一致：（1）由

47、于地方辖区间存在竞争，中央政府对地方政府的强烈干预可能使其丧失生产要素；（2）地方财政收入和支出之间的紧密联系意味着地方政府官员可能有强烈的财政能力激励去发展地方经济。两个发展阶段具体来说，第二代财政联邦主义提出了“市场维护型财政联邦主义”，认为以往的地方分权存在成本转移的风险，即地方政府将其财政负担整个转移到国家或通过税收的方式转移给社区居民，这必将出现分权财政的过渡膨胀。之所以会出现这种情况，是因为在传统联邦财政体制下，地方政府预期在遭遇财政危机时，中央政府不会坐视不理，会向他们提供财政补助，这样的反向激励导致地方政府做出低效的财政预算。两个发展阶段解决之道：第二代联邦财政理论建议，中央政

48、府必须做出拒绝财政补助的规定，以硬化地方财政预算，从而达到控制地方政府的这种懈怠行为的目的，使地方政府只能把注意力放在减少预算、服务经济、增加税基方面，从而确保了经济的繁荣和市场的独立发展。政联邦主义的财政观 （1）立宪主义财政观：财政行为必须遵循规范化、制度化原则，公用物品的提供、税收来源的确定等都必须纳入法律体系中。（2）公共财政观：都承认市场的有效性，认为公共部门的必要性只是为了克服市场的不足，因此政府的经济职能是有限的；其基本逻辑是：公共物品的特征公共物品的提供政府的公共职能公共财政。（3）民主宪政观：公共物品的提供要通过政治途径进行，因此要强调民主决策、民主监督，发展民主财政；换言之

49、，公共支出的规模以及与之对应的税负水平，应由公民选择做出，而非政府垄断。 对中国的分析Qian&Weingast（1996）认为，可以用第二代财政联邦主义理论来解释中国改革开放以来经济快速增长，如通过建立更多的地方权力中心，分权化的改革为抵制来自中央的改革阻力培育了力量；即在市场化改革的政治阻力仍然强大的时候，中国式的分权化的改革为市场机制的创造发挥了关键性的作用。 地方法团主义模式法团主义的产生法团主义（Corporatism）理论模式最早源于西方政治学界对拉丁美洲及南欧威权主义国家的国家与社会关系研究，其研究重点是强权政府与大的社会利益集团之间相互依赖的关系，及其对社会经济生活的影响。这一

50、理论最早由斯密特（Schmitter）在20世纪70年代末系统概括（李丹，2013）。 一个与多元主义相对的概念在多元主义下，个体可以自由组建多元化的、彼此竞争的各种团体，不同的团体也能够自由表达和实现自身利益和价值，各利益团体是在政府之外运作，与政府之间有明确边界，国家是相对被动的行动主体。法团主义认为，政治市场的自由竞争也会走向垄断，最终强势团体压制弱势团体，操控国家政治决策。这样，社会成员的不同利益就难以有效地表达和组织进国家决策过程。一个与多元主义相对的概念因此，法团主义认为，国家应该是一个积极主动的行动主体，超然于这些多元化团体，并将它们整合进国家决策结构中，让每个团体都有公平的利益

51、表达和实现机会，并让它们服从于国家的整体利益。这样，利益团体与国家的边界也就不再那么清晰，它们的联系都是制度化、常规化的，甚至是强制性的。 一个与多元主义相对的概念法团主义是指：代表功能利益的垄断组织与国家之间建立常规协商关系，它们为有关的公共政策提出意见，作为交换，国家要求它们必须说服其成员与国家合作来实现政策的有效实施（何显明，2008）。在法团主义模式中，国家居于权威的位置，功能团体与国家间不是利益对抗关系，而是合作关系。 研究中国地方法团的代表人物与观点沃尔德（1995）针对中国地方政府在区域市场转型过程中扮演的角色，提出了“政府即厂商”的论点。观点：在市场转型过程中，中国地方政府具有

52、一个庞大工业组织的特点，直接参与市场活动，而且从中获得回报。越是离中央政府远的地方政府，越有能力成为“厂商”，因为中央的监控能力下降，它们的自主能力更高，它们能够比较直接地控制和享有从市场上经营所获的利润。他认为，地方政府的这一角色是中国大转型过程中能够保持经济迅猛发展的重要因素之一。 研究中国地方法团的代表人物与观点戴慕珍（1995）认为导致地方政府“厂商”化的重要背景，是“分灶吃饭”的财政体制改革。观点：这种财政体制改革给地方政府施加了相当大压力的同时，也赋予了地方政府相对独立的财权，从而极大地刺激了地方政府发展地方经济以实现财政收益最大化的冲动。于是政府把企业承包或者租赁给个人，有选择地

53、分配物资和本地拥有的稀缺资源，大力帮扶地方企业，如协助企业取得营业执照、产品合格证、产品奖和减税机会等常规服务，扶植重点乡镇企业等特殊服务，地方政府有效地控制了辖区内企业的行为。研究中国地方法团的代表人物与观点文克（1996）提出了“共存庇护主义”。观点：原先私营企业与政治权力之间的“单向依赖”已演变为一种“共存依赖”关系。一方面，政府官员依赖私营企业解决当地的就业问题、促进社会经济生活中的合作关系，以及获取贿赂受益等；另一方面，由于地方政府仍然具有很大的控制权力，如对稀缺资源的控制，因而私营企业主往往也依赖政治权力获取资源和权力的庇护。地方法团主义适用于分析中国问题吗西方的法团主义是以权利分

54、立为前提的，是先出现了各种利益团体，然后国家把它们整合起来；而中国是总体性社会，没有权利分立，中国的“准社会性”中介是由政府主导建立的，是帮助政府对新出现的社会空间进行治理（张静，1998） 。不受国家支配的，自我发展、自我维系和自我调节的，且能够对国家产生实质性影响的市民社会并没有在中国出现，而且在中国也一直没有出现市民社会中的那种民权与国家相对立的局面（魏斐德，2008） 。 法团主义模式不适用于分析中国（吴建平，2012） 。 蜂窝状经济模式理论的产生蜂窝状经济（Cellular Economy）最早由澳大利亚学者奥德丽唐尼索恩（1972）提出，用于描述中国在文革期间经济结构发生的变化。

55、基本含义是：中国经济分割成了许多相互隔绝的单位，如同蜂窝状。 蜂窝状经济在中国的出现蜂窝状经济是1958年以来计划体制运行的结构特征。在计划体制下，中国先后有两次中央权力的下方。第一次是在“大跃进”时期，为了实现毛泽东在中共“八大”二次会议上提出争取7年赶上英国，再加8-10年赶上美国的发展目标，中央政府出于自身财力有限的考虑，只好下放权力，发挥地方政府参与经济建设的主动性。蜂窝状经济在中国的出现另一次是在“文革”期间，受到极“左”思想的影响，加上中苏关系危机引发的对当时所谓战争形势的错误判断，中央政府再次下放权力，鼓励各个地方甚至企业都要自力更生、自给自足，以便战时能够“各自为战”。比如，提

56、出“四五”期间，各省区都要有一批中、小钢铁企业，许多地、县也将建立自己的小矿山、小铁矿、小钢厂；大力发展“五小”工业，扭转“南粮北调”、“北煤南运”的状况；多数省、市、自治区要逐步做到能够成套地提供单机、机组和车间、工厂所需要的设备；除少数受资源限制以外，一般轻工业产品都要尽可能做到省、自治区自给。蜂窝状经济在中国的出现结果是削弱了行政管理和放松了控制，使中国走向“蜂窝状经济”的趋势不断加强，各个地方都形成了自己自足的、彼此互不相关的自治体系。整个国家都在形成无数独立的或相对独立的生产中心（辛向阳，2000） 伴随着企业下方、蜂窝状经济的形成，国家不得不下方计划管理、物资管理、财政税收、基本建

57、设等管理权限。最终，地方拥有了相当大的经济管理权限，这些权限形成了一个系统。 蜂窝状经济的基本特征（1）块状分割明显：基于行政区划的设置，行政边界同时也确定了经济活动的边界。（2）行政中心与经济中心高度重合：这种情况一直到改革开放以后还在不断强化。除内蒙古的省会不是首位城市外，其余省区的行政中心与经济中心都是高度合一的，地、市、县也是一样。城市的行政等级对于区域经济的发展具有明显的推动作用，否则其经济中心的地位就会收到影响，甚至丧失。（3）各个分割的经济体系结构雷同。（4）人为设卡，非关税壁垒高筑。 后续发展在国内，蜂窝状经济现象在20世纪90年代受到关注，不过名字换成了更加形象的“诸侯经济”

58、 。改革开放以后，特别是市场经济体制的日益成熟，蜂窝状经济逐渐在中国被打破。 政府过程偏离模式政府过程偏离的表现李建华（2006） 的总结：（1）政府规模庞大、管理成本加重。（2）职权行使越位，市场秩序不良；（3）诚信表现不足，政治资源流失（4）责任意识淡化，事故时有发生；（5）监督主体缺位，自然环境污染。更深刻的观点政府的偏离最主要的是对“社会福利最大化”的偏离（李晓莉，2008）现代民主社会要求政府必须以“社会利益最大化”作为其行动的目标；但事实上政府的行为往往偏离了这一目标。中国政府的偏离主要表现为“公共性”的偏离（穆军全，2009）（1）政府对自身公共性限度把握不准造成政府公共性的偏离

59、。（2）公共权力异化带来的政府公共性的偏离。 政府过程偏离的原因外界环境的影响；政府部门及公务员个人的自身利益；政府的能力以及公务员的素质；利益集团干预委托代理关系监督机制的不完善 如何认识政府过程的偏离多数学者认为政府偏离是必须纠正的。相反的观点：应当允许甚至鼓励政府行为的“适度”偏离，因为“偏离”不等于“违法”，许多偏离现象是在遵循基本原则的基础上，根据实际情况，灵活掌握和运用政策，以便更好地实现政策目标的结果。何况，法律、制度具有相对稳定性，往往难以随着经济社会的发展变化迅速作出调整，因此有时候其合理性要大于其消极作用（于丹，2007） 。职能-机构-体制-过程模式基本观点朱光磊（200

60、6）认为，“职能-机构-体制-过程模式”是现代政府理论分析的基本框架。 职能是现代政府理论研究的基础和逻辑起点，是解决国家和政府“该做什么”和“不该做什么”的问题。而政府的机构、体制和过程都是在政府职能的规定中延伸出来的。 四维解析不同的职能要有相应的机构来承担。“机构”，是解决国家和政府的职能“由谁做”，由谁来完成的问题的。“机构”是一个总的概念，其中包括“机构数”、“官员人数”（含公务员数、政府官员数、政府雇员数、财政供给人员数）和“结构”三个重要因素。 四维解析政府机构之间的关系一旦被确定下来，就形成了“政府体制”，即通过宪法和法律确定下来的各个政府机构之间的关系。不同国家在这方面的差别