谈我国信访制度改革

1、北京师范大学珠海分校X X学院谈我国信访制度的改革摘要信访制度市具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在计划经济初期起到过一 定作用，但现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道 的群访事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工 作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和政府与人民群众 沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身 存在的缺陷，使信访制度逐渐扭曲甚至异化，但其实质上突显的是社会利益整合机制缺 失与利益结构失衡的问题。仅仅靠信访制度来解决这个问题，在很多情况下无能为力， 因而探

2、索困境的根源，并进行合理的改革，才是走出困境的出路。关键词：信访制度；利益结构；问题；改革北京师范大学珠海分校X X学院Analysis of the constitutional system of petition system inChina s reformABSTRACTThe letters and visits system with Chinese characteristics, political participation and the right relief system in planned economy period, played a certain rol

3、e, but now the cases remain high, and frequently contain Party committee and government bodies, gate, traffic group visit events, social influence. For the party committees at all levels of government pressure, the petition work unprecedented attention, working conditions, the staff are equipped wit

4、h than ever before, the working efficiency is very high also, go up objectively the Party committee and government and people in the communication effect, also do everything in ones power range to solve many practical problems. However, due to the current petition system deficiencies, making it on s

5、o many letters to struggle with, it is difficult to fundamentally solve the problem. Now all of the letters and visits system reform gave attention, this article through to the petition system in China s present situation analysis, from the angle of constitutionalism presents to the Chinese petition

6、 system reform proposals.Key words: The letters and visits system; constitutional reform;北京师范大学珠海分校X X学院.绪论.我国信访制度的设定和历史作用信访制度的创建和发展信访制度的调整信访制度的转型.目前我信访机构的组成、职能和存在的问题信访渠道的不合理权力的结构不合理责任归属不合理.我国信访制度的改革建立独立于行政部门的利益仲裁机构发掘和培育社会自身的定纷止争能力改革权力过分集中于上级的现状，优化地方治理结构结语参考文献致谢北京师范大学珠海分校X X学院.绪论我国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过

7、程中，各类社会矛盾的产 生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自上世纪90年代中期以来不断增多的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，引发了持续上升的信访 洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作和信访制度成了各方 关注的焦点。当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着 信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。由于 信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信 访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样 的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。

8、 虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然没有化解一浪高过一浪的 信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否值得我们追问和反思呢？.我国信访制度的设立和历史作用信访治理是中国特色的社会主义国家治理方式，从新中国成立开始创建、发 展并不断调整、完善。回顾60多年的发展史，信访治理始终围绕着社会转型的中 心任务，为大局服务。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工 作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能也都有所不同。 信访治理作为一种高度灵活和拥有强大生命力的政治机制，适应了不同历史时期 国家治理的特殊要求，发挥着不可替代的作用。至今，信访已经从

9、最初的处理 入 民来信来访”，发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访 等在内的完备的制度体系。历史的经验表明，信访治理的改革也必须立足于中国 的历史和现实，把完善信访制度、走法制化道路作为深化改革的基本途径。信访制度的创建和发展19491956年的短短数年问，中国社会制度经历了巨变。这一时期，信访活 动也空前活跃，党和政府加强了对来信来访问题的处理，设立处理信访工作的专 门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。1950年初，中共中央办公厅秘书 室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求

10、，要把这件事情北京师范大学珠海分校X X学院看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”该批示指明了信访工作的 性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。同年 6月，政务院颁发关 于处理人民来信和接见人民工作的决定，对处理群众来信来访的原则、机构设置 都作出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。此后，全国各地普遍开始加强信访工作， 结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、 企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。1957年5月，全国第一次信访工作会议召开。11月，国务院关于加强

11、处理人民来信和接待人 民来访工作的指示颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。这一时期 的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关， 即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。比如，很大一部分信访，主要 是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出意见、建议和批评。在19571976年的20年间，信访活动受到政治运动的很大制约；1957年开 始信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，在当时十分混乱的情况下，信访工作仍以特 殊的方式有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了 总理亲启信 办理小组”，成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到 197

12、2年初。1972年后 情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终 处于维持、应付状况。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发 他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题 或要求落实政策的信访开始增多。文革”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。信访制度的调整改革开放以来，社会转型不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量 急剧上升，集体上访、越级上访不断增多。信访制度建设步入迅速恢复发展的轨 道，信访功能重新定位为 为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个 依法治理与制度创新的全新时期。十一届三中

13、全会之后，信访治理开始步入正常 发展轨道。1979年8、9月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全 国约抽调了 20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要北京师范大学珠海分校X X学院求和问题。1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待 室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访 接待机构。各地信访机构也作了相应调整。一系列信访制度得以迅速恢复发展， 并逐步建立健全。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开， 通过了党 政机关信访工作暂行条例（草案），明确 分级负责、归口办理”、依法办信访”、件 件有着落、有

14、结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎无法可依，该草 案实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。此后，随着国家 政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到为促进改革开放和经济建设服务”上来。20世纪 90年代中后期是信访法规集中出台的时期， 标志着信访治理开始由政策规定向法 制化轨道的转变。1995年10月28日，新中国第一部严格意义上的信访行政法规信访条例正式颁布。条例颁布两天后，第四次全国信访工作会议召开。此后， 各地根据信访条例的精神，纷纷制

15、定了地方性的信访法律法规，整个信访法 律法规体系日臻完善。截至2001年9月，许多省（区、市）和中央有关部委制定的 与信访条例相配套的法规、制度有 226部（个）。信访部门的规格和地位也得 以提高。2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级 单位。2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分 析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。信访制度的转型2002年以后，信访治理进入一个新阶段。信访工作是构建社会主义和谐 社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会 建设的重要内容。在这一时期，一方面，信访工作总

16、体形势明显好转，另一方面， 信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和 谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。2003年，胡锦涛、温家宝分别通过批 示、讲话等强调做好信访工作。一些行之有效的信访办理新形式，如人大监督、 联席会议、信访听证、下访、接访等，推进了信访制度改革的深化和完善。2005年5月1日，新修订的信访条例正式施行。新条例内涵丰富，针对性和可操 作性较强，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访治理改革迈出重要的北京师范大学珠海分校X X学院一步。2006年10月，十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中 对信访工作统筹协调各方面利益关系，

17、妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高 的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。2007年3月，中共中央、国务院颁发关于进一步加强新时期信访工作的意见并召开第六次全国信 访工作会议。信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每 个部门都是做好信访工作的责任主体。2007年10月，十七大从加快推进以改善 民生为重点的社会建设的高度，强调 要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度， 健全党和政府主导的维护群众权益机制2011年6月15日，中共海南省委群众工作部正式成立，省信访局升格 为正厅级单位，与省委群众工作部合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工 作部。早在2005年，河

18、南省义马市在原信访局的基础上成立了群众工作部，以信访部门为基础，联合众多行政执法部门而成立的。义马经验”引起了社会各界的关注，全国已有十多个省份陆续在市、县成立群众工作部，并逐渐形成了一套较 为成熟的组织和工作机制。用群众工作统揽信访工作，来自于多年信访工作的实 践，是对党的群众工作、信访工作理论的丰富和发展。.目前我信访机构的组成、职能和存在的问题目前信访机构庞大而分散，信访条例仅规定了政府及其工作部门要设立信 访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚 至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在 大部分地区是采用这种体制）。党委政府

19、联合设立的信访机构是综合性信访机构， 凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信 访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的 信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、 政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。这种 体制存在以下问题：信访渠道的不合理信访制度逐渐扭曲甚至异化的原因当然很多，但其实质上突显的是社会利益 整合机制缺失与利益结构失衡的问题。任何社会都会有利益矛盾和冲突，不同的 个体和群体也会有不同的利益诉求。因此需要形成一定的利益表达、筛选、协商北京师范大学珠海分校X X学院

20、和整合的机制与平台，以利于社会诉求传递到决策中枢，转化为政治输出，形成 国家与社会的良性政治沟通。随着市场经济建立以及单位制的解体，传统组织化 的利益调节机制逐渐式微。一方面，市场经济塑造了多元的经济主体和社会主体, 人们的利益结构、利益观念发生变化，利益差别显现，利益越来越多元化和多样 化，对利益协商整合机制的要求也越来越强烈。另一方面，原有的以单位为平台 和渠道的整合机制崩解，在国家和公民之间失去了缓冲地带，国家开始面对每个 原子态的个体，而社会个体的各种利益诉求也只有通过信访这个渠道向国家表达 并要求予以解决。这两方面的因素共同叠加，就将信访渠道挤爆炸了。权力的科层结构不合理为什么信访不

21、能解决好这些利益诉求和问题呢？我们权力的科层结构往往会 导致信访无效；首先应该解决但基层政府不愿意解决。比如地方政府决策失误、 执行不力，或地方行为直接导致的利益纠纷，在这种情况下，地方政府往往会理 性权衡其收益和成本。如果改正错误的成本很高，即其自身既得利益受到很大损 害，而上级的惩罚成本很小，那么就会置之不理，或采取劝访、截访甚至强制手 段对上访人员进行阻止。反之，可能会真正解决问题，给信访人员满意的答复。 这里的重要变量是上级对真实情况的了解以及向下级施加的压力。由于管理层级 和幅度的关系，上级与下级的信息往往是不对称的，上级要亲自了解和处理所有 问题，必须付出相当高的成本。在这种情况下

22、，上级对下级的监督经常会出现失 灵。其次是不应该解决而基层政府也没有解决。不排除个别社会成员个体提出不 合理的诉求，或者超过了合理的界限，漫天要价。在这种情况下，地方政府作为 当事人或者矛盾的直接处理者，也往往陷入说不清的尴尬境地，因为政府既是公 权力掌握者，又是解决问题的当事人，公民找政府说理，政府却无处找人说理， 两者之间没有置身事外的第三方。再者是无法解决因而基层政府没有解决。基层一线工作人员对信访困境的抱 怨主要来源于此。在调查中发现，大量问题并非由信访部门或基层政府造成，例 如上级主导的动迁、国家级省级重点工程项目、改革开放前的历史遗留问题、政 策分歧问题等，最后却必须由信访、维稳部

23、门和基层政权予以化解和平息。这就 造成引发主体与化解主体之间的双重错位：首先是横向错位，即信访部门被迫跨北京师范大学珠海分校X X学院越其自身的权力和职能，扮演起了问题和纠纷的解决者与协调者的角色。其次是 纵向错位，处于科层最低端的基层政府处于明显的权力劣势”，其决策权和可动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有碎片化”的倾向，他们没有能力解决超越其权限的问题。而上级政府又要求下级政府以维稳”的方式应对公民的现实诉求，结果变成由下级政府来纠正或调整上级政府的决策或失误”。责任归属不合理随着对信访考核压力的增大，不论上面哪一种情况，只要发生越级访和到京 访，都要追究下级或基层政府的责任，这就会迫使

24、基层政府采取一切办法对访民 进行阻止。上级政府采取这种考核的原因也能理解，因为它没有能力逐个甄别上 访案例的真实情况，真正处理这些问题，只能 乙刀切”地发还地方并进行数目字 考核；同样的道理，为了防止大家互相扯皮，也 刀切”地规定属地负责。因而， 现有的信访体制在某种程度上造成了 应该基层解决的问题没解决、不应该由基层 解决的问题又强令基层解决”的尴尬境地。这种尴尬是权力集中的必然产物。 从国 家和社会来说，权力集中于国家，缺乏有社会公信和权威的第三方主体进行矛盾 自纠和自我化解，使得所有问题都涌向国家，必然超过其承载能力。从政府系统 内部来说，权力集中于上级，公民总期望上级出面施压，层层向上

25、就到了中央， 而中央又无力面对所有问题，故而一刀切地进行考核。而真正需要解决的体制、 机制和政策问题，则大家往往都视若无睹，刻意回避。最后不仅问题没有解决， 访民不满意，到京访数量越来越多，基层工作人员也不满，维稳”经费越来越高，大家都感觉到委屈。更有甚者，部分社会成员利用现有的考核制度进行牟利”，不寄望于问题的解决（或者问题已经解决），而寄望于地方政府 花钱买太平，完 全走到了制度设计初衷的反面。在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而 是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，根本不可能解决所有信 访问题。当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会

26、大变革、大 转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访 问题，化解矛盾纠纷，只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访 问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。因而解决信访还应从深化信访制度改革入手，走法治化道路。鉴于目前我国北京师范大学珠海分校X X学院各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，能否充分利用现有的资源进 行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠 纷进行合理分流。.我国信访制度的改革措施面对沉重的上访压力，必须要找到解决办法。而最为简单的办法就是加强目 前实际承担解决问题的主要途径、承受沉重压力的信访机构，这

27、也是我们在行政 管理中习惯运用的办法。赋予信访机构很大的权力，建立一个超级监督机构，直 接根据主要领导的意见来处理问题。问题在于，在实行依法治国方略的今天，完 全打破现有行政权力（甚至还包括司法权力）的架构，更多地依靠领导人的权威， 只会带来更大程度上的混乱。毕竟在法治成熟的国家，行政复议和诉讼才是解决 问题的主要渠道，也更能靠得住。我国信访制度改革的重点是构建社会利益整合机制，解决权力过分集中”的问题：首先建立独立于行政部门的利益仲裁机构。 成熟的公民社会具有一定 的自我调节和纠纷化解功能，能有效分流走部分涌向政府的诉求。某些民间人士 的社会调解作用，有时要超过政府的千言万语，起到良好的矛盾

28、疏解作用。某些 社会组织能将原子化的个体重新组织化，形成共同的利益表达，这既有利于降低 政府面对原子态个体的成本，也能在社会群体之间形成一定的制约和张力，防止 利益结构的过分倾斜。执政党作为人民利益的代表者，应该积极主动深入到这些 社会组织中，做好沟通、交流、疏解和凝聚作用，真心实意地为群众排忧解难， 在维护群众权益的过程中赢得广泛支持和拥护。再次改革权力过分集中于上级的 现状，优化地方治理结构。 但是，单靠加强信访机构是解决不了根本问题的。要 解决这个问题，就必须双管齐下，从完善信访制度和加强行政复议、行政诉讼制 度两个方面着手，比较可行的解决方案是：加强行政复议 加强现有信访机构，在暂时无

29、法修改法律制度的前提下， 可以考虑加强建立党委与政府联合办公的信访机构，并将党委和政府部门信访机 构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖， 提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式， 请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办 理。10北京师范大学珠海分校X X学院加强行政诉讼制度。改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议 和行政诉讼的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政 复议和行政诉讼应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访 机构回复到其本来面目：作为沟通党和政

30、府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅 仅作为党委听取民意的一个机构，毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和 监督权，而打破现行行政管理体制，另外设立一个无所不能的大信访机构，从理 论上是荒谬的，从实践上看是有害的。行政复议与信访同样属于行政救济手段， 但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改行政复议 法，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。 扩大其受案范围，将广泛受到 关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部 行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人 救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题

31、申请行政复 议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。 改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政 复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公 开和有效。至于行政诉讼的改革方案，现在已经议论的很多了，笔者认为总体说 来在党的领导下，要体现更多的司法独立，减少行政干预，加强司法裁决书的执 行力度。另外，人大及其常委会可以在行政救济方面起到更大的作用。全国各级 人民代表有那么多（恐怕有上百万），他们如果能够真正发挥听取民声、 反映民意 和监督政府的作用，很多信访案件的可能解决。在时机成熟时，还可以考虑接洽 国外申诉专员制度，在人大常委会下面建立专门的申诉专员，负责处理信访问题。结语综上所述，我们看到信访不是简单的去和留的问题。如果取消它，又无其他 的表达渠道，政治沟通如何保障？如