高质量发展系列之十二：土改提速释放多重红利三大领域有望持续受益

1、 目录 HYPERLINK l _bookmark0 土地制度改革动作频频，提速深化发力明显1 HYPERLINK l _bookmark1 推动土地要素优化配置是供给侧改革的核心内容1 HYPERLINK l _bookmark4 政策表态频频，2019 年将成为土改大年2 HYPERLINK l _bookmark5 十八大以来土地改革取得积极进展，新一轮政策突破条件成熟3 HYPERLINK l _bookmark8 “三权分置”制度确立，集体土地确权和资产核资为土地流动奠定基础3 HYPERLINK l _bookmark10 集体经营性建设用地允许入市，打破政府供地垄断、增加住房保障

2、供给4 HYPERLINK l _bookmark15 土地征收强调规范和缩征，与建设用地入市相辅相成6 HYPERLINK l _bookmark16 宅基地试点开始推进，城乡统一的目标下放松流转值得期待7 HYPERLINK l _bookmark19 耕地红线严守，占补平衡放松8 HYPERLINK l _bookmark21 城镇化面临转型，土地改革是重要一环9 HYPERLINK l _bookmark22 城镇化的“1.0 资本投入阶段”：土地财政等支撑快速城镇化 9 HYPERLINK l _bookmark29 土地财政的发展模式潜在风险上升，问题叠加难以为继11 HYPERL

3、INK l _bookmark42 城镇化发展进入“2.0 阶段”，以人为本、以税为基 14 HYPERLINK l _bookmark50 “户籍-土地-财税”配套改革推动城市发展转型17 HYPERLINK l _bookmark51 户籍限制不断放松，公共服务覆盖更为完善17 HYPERLINK l _bookmark53 城乡统一建设用地市场加快构建，集体经营性建设用地空间或近 5 万亿18 HYPERLINK l _bookmark55 多渠道收入取代土地财政推动城市运营转型发展19 HYPERLINK l _bookmark56 投资策略：土地制度改革将为中国带来新内需20 HYP

4、ERLINK l _bookmark57 集体土地流转与入市带来新一轮平整-建设-装潢链条投资机会20 HYPERLINK l _bookmark59 农地流转加速带来规模化、现代化升级，推动现代农业快速发展20 HYPERLINK l _bookmark60 农民收入增加和流动人口真正落户带来潜在消费升级扩容21 HYPERLINK l _bookmark61 风险因素21插图目录 HYPERLINK l _bookmark2 图 1：土地制度改革的核心目标和在结构性改革中的重要地位2 HYPERLINK l _bookmark3 图 2：建立健全城乡要素合理配置的体制机制2 HYPERLI

5、NK l _bookmark6 图 3：2016 年末中国建设用地共 3909.51 万公顷3 HYPERLINK l _bookmark7 图 4：2016 年末中国农用地共 64512.66 万公顷3 HYPERLINK l _bookmark9 图 5：农村土地的制度创新和集体资产（含土地）确权核资近年来稳步推进4 HYPERLINK l _bookmark11 图 6：北京市大兴区在集体经营性建设用地入市试点中总结的成功经验模式5 HYPERLINK l _bookmark12 图 7：集体经营性建设用地入市由试点转为正式政策方向6 HYPERLINK l _bookmark13 图

6、8：北京市为例，集体建设用地已成租赁住房供地绝对主力6 HYPERLINK l _bookmark14 图 9：集体租赁住房在布局上结合“三城一区”保证“职住平衡”6 HYPERLINK l _bookmark17 图 10：宅基地系列改革稳妥推进，积极放活土地流转和土地使用权7 HYPERLINK l _bookmark23 图 11：分税制后，公共服务等事权愈发集中到地方10 HYPERLINK l _bookmark24 图 12：分税制后地方财权分配明显减少，与事权存在错配10 HYPERLINK l _bookmark25 图 13：土地财政推动城市发展模式10 HYPERLINK

7、l _bookmark26 图 14：土地出让金、政府性基金和地方财政总收入11 HYPERLINK l _bookmark27 图 15：广义土地财政占地方本级财政收入的比例11 HYPERLINK l _bookmark28 图 16：广义的土地财政 2017 年已超 7 万亿元11 HYPERLINK l _bookmark30 图 17：国有建设用地供应比例12 HYPERLINK l _bookmark31 图 18：近年来建设用地供给整体减少12 HYPERLINK l _bookmark32 图 19：商业、居住用地价格明显贵于工业用地12 HYPERLINK l _bookma

8、rk33 图 20：50 大中城市房价收入比情况12 HYPERLINK l _bookmark34 图 21：国有土地出让金收入与支出始终紧平衡12 HYPERLINK l _bookmark35 图 22：支出中拆迁和征地补偿和土地开发等占比较高12 HYPERLINK l _bookmark36 图 23：国有土地收益基金*仅略有盈余13 HYPERLINK l _bookmark37 图 24：新增建设用地土地有偿使用费*支出高于收益13 HYPERLINK l _bookmark38 图 25：审计署三次摸底全国地方政府性债务余额13 HYPERLINK l _bookmark39

9、图 26：2015-2017 年预计地方政府隐性债务13 HYPERLINK l _bookmark40 图 27：人口城镇化增速近年来有所下滑14 HYPERLINK l _bookmark41 图 28：2005-2017 年城市建设用地增速仍快于人口增加14 HYPERLINK l _bookmark43 图 29：城镇化发展的 S 型曲线15 HYPERLINK l _bookmark44 图 30：伴随城镇化推进，城市群逐渐成为区域发展的重要着力点15 HYPERLINK l _bookmark45 图 31：户籍人口与常住人口城镇化率存差距，2014 年后差距缩小15 HYPERL

10、INK l _bookmark46 图 32：房地产投资增量在 2012 年前后达到峰值16 HYPERLINK l _bookmark47 图 33：基础设施投资增量在 2016 年前后达到峰值16 HYPERLINK l _bookmark48 图 34：经济学中的两种增长方式16 HYPERLINK l _bookmark49 图 35：两个城市化阶段的主要特征总结16 HYPERLINK l _bookmark52 图 36：户籍制度改革将进一步推动人口自由流动17 HYPERLINK l _bookmark58 图 37：集体土地入市会带来基础设施和房地产的产业链需求20表格目录 H

11、YPERLINK l _bookmark18 表 1：跨省域新增建设用地调剂资金细节8 HYPERLINK l _bookmark20 表 2：跨省域补充耕地资金细节9 HYPERLINK l _bookmark54 表 3：存量集体经营性建设用地入市总规模约 4.8 万亿元182019 年以来土地制度改革全面提速。面对中美贸易摩擦不断加大的不确定性和国内经济结构性和周期性并存的下行压力，除了短期内加大宏观政策逆周期调节力度，让积极的财政政策加力提效、稳健的货币政策松紧适度之外，我国的中长期制度改革也进一步提速，这既能更好地稳定预期，也能减少制度性成本，推动要素更加自由流动，不断深化国企、金融

12、、土地等关键领域的改革。站在高质量发展时期的当下，我国的城镇化结构上继续向城市群形态发展，阶段上也由此前的资本投入“1.0 阶段”转向更注重精细运营的“2.0 阶段”。上世纪 90 年代末至今， 政府通过垄断土地供应，进而出让受益的土地财政模式，为城镇化过程中支持基础设施建设和社会保障支出做出了重要贡献，但随着土地资源在浪费中日趋紧张、城乡间发展差距成为短板、土地净收益伴随成本上升难以持续、房地产相关的系统性风险隐患加大，土地财政及整个资本密集投入的城镇发展模式面临转型。我们认为，由“户籍-土地-财税”组成的“人地钱挂钩”系列改革将为新型城镇化提供稳定健康的制度保障。具体来看：通过进一步放松户

13、籍限制来推动流动人口真正的城镇化，通过进一步统一城乡土地市场来增加城镇人口所需的土地和住宅供给，通过被列为全国人大 2019 年重点工作任务的房地产税等一系列财税改革来为城市运营提供更为持续的收入来源。另外，在十九大中，乡村振兴被首次明确提及并写入党章，成为新时代农业农村改革发展的总抓手。在新型城镇化继续推动的同时，城乡间要素自由流动也会带动农村发展。 土地制度改革动作频频，提速深化发力明显推动土地要素优化配置是供给侧改革的核心内容要素自由流动是现代市场经济体系的核心特征，供给侧改革的当下“八字”方针也是 畅通经济循环、释放要素活力。2013 年以来，以“三去一降一补”为主要任务的供给侧结构性

14、改革已取得阶段性成就，2018 年底中央经济工作会议提出“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，成为新阶段供给侧改革的主要框架，要求更多用改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，增强微观主体活力，畅通国民经济循环。现代市场体系的建设和城乡一体化发展均以土地为重要发力点。土地是农村地区最为重要的生产要素。我国城乡二元结构矛盾较为突出。一方面，资本、土地、劳动力等要素自由流动是现代市场体系的重要特征。十八届三中全会明确提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的基础，与“建立公平开放透明的市场规则”、“完善金融市场体系”等相并列的一个重要任务是“建立城乡统一的建设用地市场”

15、。让建设用地供给尤其是住宅用地得以补充，助力以人为核心的城镇化。另一方面，十八届三中全会明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制， 形成城乡一体的新型工农城乡关系，其中着重强调“赋予农民更多财产权利”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，实现农业增效、农民增收、农村发展。图 1：土地制度改革的核心目标和在结构性改革中的重要地位资料来源： 整理绘制图 2：建立健全城乡要素合理配置的体制机制资料来源：中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，国家发改委， 绘制政策表态频频，2019 年将成为土改大年十八大以来的土地制度改革包含五大任务。

16、（1）三权分置和集体产权改革。明晰产权是土改的前提。（2）集体经营性建设用地改革。这是改善城市建设用地不足的关键举措， 有利于打破政府土地供应垄断。（3）土地征收制度改革。在多年由国家征收集体土地之后， 征收将缩小范围、规范程序，逐步被入市制度取代。（4）宅基地改革。主要包括谨慎流转和使用权放开。（5）耕地等农用地改革。以守住耕地红线为核心底线，适当放松占补平衡。近期相关政策发布频频，加速改革趋势渐显。十八大以来，我国在统筹城乡发展方面 取得成绩，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出。2019 年中央 1 号文件提出，“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市

17、改革，加快建立城乡统一的建设用地市场”，2019 年新型城镇化建设重点任务和中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见等都强调在协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略之下，人才、土地、资金等多个要素应当实现双向自由流动。 十八大以来土地改革取得积极进展，新一轮政策突破条件成熟我国实行城乡二元土地制度，土地可分为农用地、建设用地、未利用地三大类别。在 了解我国土地制度改革的情况之前，首先将我国的土地分类及各自体量做简单总结。根据宪法和土地管理法的规定，城市土地以及自然资源属国家所有，农村和城市郊区土地、宅基地和自留地以及法律规定归集体所有的自然资源属集体所有。在城乡分治和不同

18、配置方式下，土地市场处于城乡分割状态，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让。集体土地又可分为农用地、集体建设用地、未利用地。农村地区可大体分为耕地、林地为代表的农用地，以宅基地、经营性建设用地等为代表的建设用地，以及未利用地。图 3：2016 年末中国建设用地共 3909.51 万公顷9.2%9.5%81.3%城镇村及工矿用地交通运输用地水利设施用地资料来源：2017 年中国国土资源公报， 图 4：2016 年末中国农用地共 64512.66 万公顷2.2% 3.7%20.9%39.2%34.0%耕地牧草地林地园地其他农用地资料来源：2017 年中国国土资源公报， “三权分置”制度确立，

19、集体土地确权和资产核资为土地流动奠定基础从“两权分离”到“三权分置”，制度创新为土地流动提供理论空间。承包地已经确立，宅基地正在探索。改革开放前，仅在农村地区确立了集体土地所有制；改革开放后， 伴随家庭联产承包责任制的实践，法律意义上的集体土地所有权得以保留，农户获得行为层面的承包经营权。而在城镇化、工业化的进程中，耕地相对收益下降，大批农民远离土地从事非农劳动，经营权和承包权出现分离。因此在十八届三中全会后，2013 年底农村工作会议提出土地承包经营权分拆，落实农村集体的土地所有权，保障承包农户的土地承包权，保护经营主体的土地经营权。2016 年 11 月中央深改组会议审议关于完善农村土地所

20、有权承包权经营权分置办法的意见后，承包地三权分置在全国范围内正式推行。而在 2018 年，中央 1 号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2018 年底承包地土地确权基本收官，2020 年底宅基地等集体建设用地土地确权预计完成。2013 年中央 1 号文件提出在农村开展集体土地确权颁证工作，农业农村部宣布， 截至 2018 年底，我国完成承包地确权登记面积 14.8 亿亩，占承包地实测面积的 89.2%， 集体土地所有权确权登记发证 806.4 万宗，登记率达 96%，30 个省份已报告基本完成。其次，此前由于宅基地在实际确权中出现诸多面积

21、超标、一户多宅、边界不清等问题，确权推进晚于承包地。2019 年中央 1 号文件提出，2020 年底前完成房地一体的宅基地等集体建设用地的土地确权，颁发“不动产登记权证”。集体产权制度改革顺利推进，2019 年底集体资产核资预计完成。农业农村部披露，2015 年以来，我国先后开展三批农村集体产权制度改革试点，共确定 3 个省、50 个地市、279 个县为中央试点单位，前两批 129 个县的试点任务已经完成。截至目前，全国超过 15万个村完成了经营性资产股份合作制改革，确认集体成员 3 亿多人，累计向农民股金分红3251 亿元。农村集体资产（包括资金、资本、资源）清产核资从 2017 年起开始启

22、动，预计于 2019 年完成，这对于完善权属关系、进一步推进集体股份制改革有重要作用。图 5：农村土地的制度创新和集体资产（含土地）确权核资近年来稳步推进资料来源：中国政府网， 确权核资之后，土地流动方有条件开展，同时也能充分保障农民利益。总结来看，首 先，三权分置更加符合当前城乡要素流动加强的趋势，为后续以土地为资产作为抵押、流转、整合等操作提供了制度保障。其次，农村的承包地、宅基地的土地确权使得产权清晰， 为土地流动扫清障碍。最后，集体资产核资以保障集体和农户权益，防止资产流失的同时为后续股份制改造做好准备。集体经营性建设用地允许入市，打破政府供地垄断、增加住房保障供给试点经验积累充分+法

23、律修订消除政策限制，集体经营性建设用地入市条件逐步完善。中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，“建立城乡统一的建设用地市场”是“完善现代市场体系”重要部分，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。首先，2015 年起启动的“三块地”改革，其中之一即试点集体经营性建设用地入市。截至 2018 年底，33 个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市面积 9 万余亩，总价款约 257 亿元。另外， 法律层面已打破建设用地市场供地主体垄断。2018 年底土地管理法修正案（草案）删去“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或

24、者征为国有的原集体土地”的规定。现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规 定，新增加一句“法律另有规定的除外”。入市模式分为：就地入市、异地调整入市、废弃宅基地或公益性建设用地转入市、连片整治入市四种。根据 5 月发布的中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，建立集体经营性建设用地入市制度的举措包括：按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市；或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；

25、推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。在已有的试点中，北京大兴区的经验是就地入市、整治入市的典范。2016 年 1 月， 北京市赞比西房地产开发有限公司以 8.05 亿元竞得“2 号地小 B 地块”40 年的土地使用权，出让人为“北京市盛世宏祥资产管理有限公司”（西红门镇镇级联营公司），楼面地价 15075 元/，略低于周边商业定价。目前，项目已引入长江文化、北京股权交易中心等入驻，租金 3 元/天，售价 20000 元/。图 6：北京市大兴区在集体经营性建设用地入市试点中总结的成功经验模式资料来源：房地产导刊集体经营性建设用地开发指南以北京市为例（2018 年

26、6 月 2 号，思源顾问）， 虽然经营性建设用地主要分布在此前乡镇企业发达的东部沿海地区，但由于土地使用 用途主要为工业用地和商业用地，而此两类用途占比本就偏高，对自身用途类用地冲击有 限。从农村集体经营性建设用地分布来说，此前随着改革开放以后农村工业化的推进和出口导向型发展战略的实施，虽然中西部也有存量，但大量非农产业以乡镇企业形式在东部沿海地区的集体土地上扩张，形成目前 4200 万亩集体经营性建设用地的主要分布地区。然而，我国城镇化中工业用地、商业用地比例较高，住宅用地比例偏低，如果直接入市只会增加工业用地和商业用地的供应，供应充足下冲击较为有限，且由于工业用地的政府供地价格十分低廉，因

27、此在竞争之下集体的收益也相对有限。图 7：集体经营性建设用地入市由试点转为正式政策方向资料来源：中国政府网，中国人大网， 虽然不会直接进入商品住宅市场，但目前开展的农村集体建设用地租赁住房试点有望 推广，是中央“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”的政策组合拳之一。虽然集体经营性建设用地由于土地用途原因无法增加真正短缺的城镇住宅用地供给， 但在 2017 年印发的利用集体建设用地建设租赁住房试点方案则给予了以“租购并举”增加居住供给的新思路。在首批推进了北京、上海等 13 个城市作为试点后，2019 年 1 月又新增福州、青岛等 5 个城市作为第二批试点。相较于一些地区出让租赁

28、住房土地延用售房供地价格，利用集体建设用地建设租赁住房能大幅降低土地成本。以北京为例，北京住房存量面积约 5.35 万公顷，2017-2021 年新增 6000 公顷，其中集体租赁住房 1000 公顷。图 8：北京市为例，集体建设用地已成租赁住房供地绝对主力资料来源：北京市 20172021 年住宅用地供应计划， 图 9：集体租赁住房在布局上结合“三城一区”保证“职住平衡”资料来源：北京市规划国土委土地征收强调规范和缩征，与建设用地入市相辅相成此前土地征收存在制度缺陷，造成了农用地、建设用地的土地浪费和集体、农民的财产补偿不足。政府实施土地征收是将农村土地城镇化的手段，而征收制度存在以下问题：

29、 首先，征收成本是以原用途作为计算，对村民、集体存在补偿过低的情况；其次，征收土地成本低廉，激励政府过度征用土地以建设开发区等招商引资，形成了土地资源的浪费。“缩小征地范围，规范征地程序，完善补偿方式”为改革方向，伴随集体建设用地入 市成为主流，将逐步替代此前的征地模式。土地管理法修正案（草案）关于征地制度方面的修订，与目前变化最为显著的是：一、取消在集体土地上从事非农业建设“先征后用” 规定，划定政府征地范围为“组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形”。二、取消土地补偿和安置补助不超过原产值 30 倍上限的规定。由于集体建设用地入市的放松愈加明显，由市场流动替代政府征收是大势

30、所趋。宅基地试点开始推进，城乡统一的目标下放松流转值得期待过亿亩的宅基地事关农村根基，确权颁证、三权分置等稳步推进。宅基地与户籍制度 相伴而生，自 1958 年城乡二元制结构体制以来，中国农村长期实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度。在城镇化发展同时农村空心化的过程中，宅基地一户多宅、土地利用效率低下、使用权转让不畅、违规小产权房建设等问题存在，改革势在必行。由于过亿亩的宅基地是农民生活的最后屏障，一直以来改革始终保持谨慎态度，无论是房地统一的确权还是三权分置改革均慢于农村承包地。建立“城乡统一的建设用地市场”目标下，宅基地探索仍将继续，是未来进一步改革的最大想象空间。中国社科院农

31、村所发布的中国农村发展报告（2018）显示，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约 1.14 亿亩。相比于 4000 余亩的集体经营性建设用地总量，宅基地具有最大的城乡间土地流动的想象空间，同时考虑到目前宅基地的改革推进最为缓慢，未来如何市场化处理小产权房、解决城市建设用地和农村建设用地两头增加等， 还需要与户籍等一系列改革配套，助力实现人的城镇化过程中，盘活宅基地的资产属性。图 10：宅基地系列改革稳妥推进，积极放活土地流转和土地使用权资料来源：中国政府网，中国人大网， 目前已经在闲置宅基地利用方面提供多种方式，包括转为闲置地转为集体经营性建设用地入市、复垦为耕地等方式进行指标流转等，出租

32、入股等鼓励放活使用权探索也在实施。近年来政策有以下突破：在宅基地申请方面，推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。在宅基地流转方面，首先，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；其次，在城乡建设用地增减挂钩全面推广，从此前仅用于贫困县定向，扩大为全国落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。在农民自愿情况下领取补贴将宅基地复垦为耕地，从而实现耕地面积不减少、建设用地总量不增加。例如，2017 年 12 月， 四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城

33、区签订增减挂钩节余指标流转协议，签约流转节余指标 7000 亩，协议总金额 50.4 亿元，亩均价格 72 万元。在使用权放活方面，鼓励宅基地通过出租、入股、抵押等方式参与乡村旅游、乡村养老等非农产业。表 1：跨省域新增建设用地调剂资金细节跨省域补充耕地资金计算细节指标调入省份需支付北京、上海每亩 70 万元；天津、江苏、浙江、广东每亩 50 万元；福建、山东等其他省份每亩 30 万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加 50 万元指标调出省份可获得收益一般耕地或其他农用地 30 万/亩；高标准农田 40 万/亩剩余收益用于该县所在省的乡村振兴/脱贫攻坚，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区

34、的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务资料来源：城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法， 耕地红线严守，占补平衡放松中国要端住自己的饭碗，18 亿亩耕地红线始终是土地改革的核心底线之一。把饭碗牢牢端在自己手中，是我国粮食安全的战略目标。“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是土地改革的三条核心底线。2018 年国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知发布，对永久基本农田，任何单位和个人未经国务院同意，不得擅自占用或改变用途。近年来，通过土地平整以及复垦，耕地面积从 2008

35、 年的18.26 亿亩不断增加至 2013 年的 20.27 亿亩。新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标省内和跨省调剂机制逐步完善，成为支持扶贫攻坚、增加土地流动的重要方式。2018 年 3 月，国务院办公厅印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法，通过改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制等措施。按国务院标准，跨省域补充耕地资金计算方式为（即指标调入省份需支付部分）：（基准价+产能价）x 调节系数；征收资金一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务， 指标调出省份可获得收益为：征收基准价+征收产能价；其余部

36、分由中央财政统一安排调拨用于乡村振兴/脱贫攻坚。例如，陕西省与南京市磋商已签订协议，3 年内向南京市流转指标 1 万-1.5 万亩（复垦成本 16 万/亩，交易价 50 万-70 万/亩），收益约 50 亿元。表 2：跨省域补充耕地资金细节跨省域补充耕地资金计算细节指标调入省份需支付（基准价+产能价）x 调节系数基准价耕地每亩 10 万元；水田每亩 20 万元产能价每亩每百公斤 2 万元调节系数北京、上海，调节系数为 2；天津、江苏、浙江、广东，调节系数为 1.5； 辽宁、福建、山东，调节系数为 1；河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为 0.8；重庆、四川、

37、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为 0.5指标调出省份可获得收益征收基准价+征收产能价征收基准价补充耕地每亩 5 万元；水田每亩 10 万元征收产能价每亩每百公斤 1 万元差价其余由中央财政统一安排调拨用于乡村振兴/脱贫攻坚资料来源：跨省域补充耕地国家统筹管理办法， 城镇化面临转型，土地改革是重要一环城镇化的“1.0 资本投入阶段”：土地财政等支撑快速城镇化改革开放以来城镇化快速推进的背后是纠正要素配置扭曲，加快向城市流动。改革开 放以来我国经历了大规模的城镇化和工业化，城镇化率由 1978 年的 18%提升至 2018 年的 59.8%；工业增加值位居世界第一，成为世界工厂。除了不断深

38、化对外开放格局、融入世界经济体系之外，城乡之间在人口、土地等要素流动的放开是重要因素。人口方面，包括恢复高考制度、允许农民工入城务工等举措提供大量人力资本；土地方面，通过征收农村土地扩展城镇面积，为产业发展和城市生活提供土地要素。分税制后地方政府面临财政压力，“以土地换资本”成为城市发展最快速的资本变现方式。1985 年取消农产品统购统销制度后，此前通过工农产品价格剪刀差汲取财政资源的模式难以持续。1994 年分税制改革推行，增加了中央政府的财政收入，但压缩了地方政府的税收分成比例，地方政府事权与财权不匹配。在乡镇企业效率下降、国企改革带来下岗潮、快速城镇化有极大的基础设施和房地产需求的背景下

39、，土地储备制度应运而生， 地方政府通过出让土地使用权从而获得城市发展的原始资本积累。图 11：分税制后，公共服务等事权愈发集中到地方图 12：分税制后地方财权分配明显减少，与事权存在错配中央财政支出比重，%地方财政支出比重，%中央财政收入比重，%地方财政收入比重，%100100909080807070606050504040303020201010197819811984198719901993199619992002200520082011201420171978198119841987199019931996199920022005200820112014201700资料来源：Wind，财

40、政部， 资料来源：Wind，财政部， 通过廉价出售工业用地招商引资和高价出让住宅和商业用地积累资本，顺利推进工业 化、城镇化。得益于征地制度，政府成为城镇化过程中唯一的土地供应方。而在提供用地的过程中，除了划拨基础设施等公益性用地外，一方面，得益于城镇化进程加快，面对旺盛的住宅需求和商业服务需求，政府通过“招拍挂”的竞争形式有限地供应土地，以最大化土地收益。另一方面，政府尽量以协议价等手段压低工业用地价格以实现招商引资，大批制造业企业入驻从而为地方带来工作机会和税收。图 13：土地财政推动城市发展模式资料来源： 整理绘制伴随持续的城镇化进程和房地产业的迅速发展，包含出让金在内的广义的土地财政收

41、 入在地方财政占比逐步提升。低价征地、高价出让的土地价格剪刀差给地方政府带来了巨 大的土地出让收益，增加了地方政府的财政收入。广义来看，土地财政=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+所得税（建筑业）+土地出让金，2017 年已经超过7 万亿元，占地方政府本级收入的 7 成以上，土地财政依赖度较高。图 14：土地出让金、政府性基金和地方财政总收入（单位：亿元）地方政府性基金收入:国有土地使用权出让金地方政府性基金收入地方本级财政收入图 15：广义土地财政占地方本级财政收入的比例80%76%75%72%74%61%59%55%75%80,00060,00040,00020,000

42、02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 201770%65%60%55%50%2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017资料来源：Wind，财政部， 资料来源：Wind，财政部， 图 16：广义的土地财政 2017 年已超 7 万亿元土地增值税国有土地使用权出让金城镇土地使用税耕地占用税契税房屋建筑业应交所得税房产税70,00060,00050,00040,00030,00020,00010,000020102011201220132014201520162017资料来源：Wind，财政部， 土地财政的发展模式潜在风险上升，问题叠加难以

43、为继问题 1：由于政府出于收益考虑严控住宅和商业用地供给量，结构不合理加剧供需不 匹配，间接推高房地产市场价格。土地财政的需求下扭曲了城市的土地供应结构。住宅用地供应不足是导致住宅用地价格和房价上涨的重要原因。根据国务院发展研究中心原副主任刘世锦 2018 年 8 月在崇礼（夏季）中国城市发展论坛的讲话，我国住宅用地比重过低， 一线城市住宅用地此前长期比例低于 25%，而发达国家一般在 40%以上，像首尔在 60%。而相比于收入而言过高的房地产价格成为民生关切的重点问题，也直接影响了城市竞争力。图 17：国有建设用地供应比例图 18：近年来建设用地供给整体减少（单位：万公顷）100%90%80

44、%70%60%50%40%30%20%10%2003200420052006200720082009201020112012201320142015201620170%工矿仓储房地产（商+住）基础设施及其他工矿仓储用地商服用地住宅用地基础设施及其他用地8070605040302010020132014201520162017资料来源：中国国土资源统计年鉴， 资料来源：2017 年中国国土资源公报， 图 19：商业、居住用地价格明显贵于工业用地（单位：元/平方米）图 20：50 大中城市房价收入比情况8,0007,0006,0005,0004,0003,0002,0001,0002000/032

45、001/062002/092003/122005/032006/062007/092008/122010/032011/062012/092013/122015/032016/062017/092018/120平均地价:商业用途平均地价:居住用途平均地价:工业用途 一线城市二线城市三线城市25201510502010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017资料来源：Wind，自然资源部， 资料来源：Wind， 问题 2：征地拆迁成本的逐渐增加和城市基础设施建设成本逐年上升，地方政府通过土地出让获得的净收益下降。随着城镇化的持续推进，征地成本出于平衡社会利益和缓和社

46、会矛盾的考虑有所增加。拆迁、平整等费用不断增加，而土地拍卖则在房地产周期中价格波动，且目前“房住不炒”背景下土地出让价格也很难继续抬升，出让净收益有所下滑。图 21：国有土地出让金收入与支出始终紧平衡（单位：亿元）图 22：支出中拆迁和征地补偿和土地开发等占比较高（单位：亿元）55,00045,00035,00025,00015,0005,000国有土地使用权出让金收入用国有土地使用权出让收入安排的支出2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017征地和拆迁补偿支出土地开发支出城市建设支出农村基础设施建设支出补助被征地农民支出土地出让业务支出廉租住房支出其他支出

47、40,00020,0000资料来源：Wind，财政部， 20102011201220132014资料来源：Wind，财政部， 图 23：国有土地收益基金*仅略有盈余（单位：亿元）国有土地收益基金收入国有土地收益基金支出1,8001,6001,4001,2001,00080060040020002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017资料来源：Wind，财政部， 注：对土地开发和使用进行长远规划而设立的专项政府性基金。资金来源一是按照一定比例从地方政府的土地出让收入提取，二是财政拨款图 24：新增建设用地土地有偿使用费*支出高于收益（单位：亿元）新增建设用地

48、土地有偿使用费新增建设用地土地有偿使用费安排的支出1,4001,2001,00080060040020002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016资料来源：Wind，财政部， 注：国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益问题 3：由于此前城镇化快速推进，房地产市场长期向好，导致地方政府对土地的资本化价值高估，带来城投平台等地方政府隐性债务快速扩张。除广义的土地财政收入之外， 土地的金融属性和政府对土地供给垄断结合下，“土地储备+融资平台+打捆贷款”的模式使得政府绕开了现行体制与政策的

49、障碍，借助融资平台，快速扩张地方债务。虽然 2016 年初财政部推出包括地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息等七大方面举措以规范地方政府融资，明令禁止政府以土地储备融资。但土地是政府手中重要的资本来源，预算软约束之下地方隐性债务仍待处理。图 25：审计署三次摸底全国地方政府性债务余额（单位：亿元）政府负有偿还责任的债务 政府负有担保责任的债务其他相关债务150,000100,00050,00002010年底2012年底2013年6月资料来源：国家审计署， 图 26：2015-2017 年预计地方政府隐性债务（单位：亿元）350,000300,0

50、00250,000200,000150,000100,00050,0000201520162017资料来源： 固定收益组测算问题 4：土地城镇化快于人口城镇化，违规土地使用屡见不鲜。在急速的工业化、城镇化进程中，城市规模和数量均快速增长，政府通过行政区划调整和城市规划修编来扩展城市发展空间成为常态，城镇化逐渐演变为政府征地推动而非农民自发。根据原国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英 2014 年在中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革中的测算，19902000 年间，中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快倍。20002010 年间两者速度差距进一步扩大到 1.85 倍。如果考虑常住人

51、口与户籍人口的差异，土地城镇化快于人口城镇化的特征更加显著。此外，土地违规利用频发，包括：1）城乡结合部原住农民宅基地出租中出现违建扩建；2）耕地资源被大量工业园区占据，造成资源浪费；3）乡镇等基层单位指标分配较少，为了发展采取违法、违规使用土地。图 27：人口城镇化增速近年来有所下滑（单位：万人）图 28：2005-2017 年城市建设用地增速仍快于人口增加城镇常住人口同比增速城市建设用地面积(平方公里)同比增速90,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,00004.5%4.0%3.5%3.0%2.5%2.0%200520062007

52、200820092010201120122013201420152016201720181.5%60,00050,00040,00030,00020,00010,000016%14%12%10%8%6%4%2%0%2005200620072008200920102011201220132014201520162017-2%资料来源：国家统计局， 资料来源：自然资源部， 问题 5：现行的土地征收制度实际造成城乡剪刀差，土地无法作为资本积累支持乡村振兴。土地增值收益在城乡之间分配严重不公。根据土地管理法规定，政府征收时按被征收土地的原用途补偿，征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前

53、3年平均年产值的 30 倍。按此原则，第一，被征地农民和集体丧失未来土地增值收益分享权，仅有的补偿形成的资本有限。第二，由于市县政府是土地征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体，土地用途转换时的税收和出让金等归地方政府获得、使用与支配。第三，用地者依法获得了使用、收益、转让、担保抵押权。随着城镇化进程，土地价值大幅攀升，土地未来的增值收益绝大部分均被土地占有者获得。城镇化发展进入“2.0 阶段”，以人为本、以税为基我国城镇化率已接近 60%，目前政策重点是落实户籍放松、推动流动人口真正的城镇化。同时城市群趋势强化，人口区域性流动加强。根据联合国城乡人口预测方法，城镇化发展阶段与产业发展相一

54、致，可分为起步（0-30%）、快速发展（30%-70%）、基本完成（70%及以上）三大阶段，发展曲线呈现“S”形。我国目前近 60%的城镇化率仍处在快速发展区间，考虑到我国户籍人口城镇化率 2018 年仅为 43%，农民工为代表的大量流动人口仍未真正实现城镇化，以及新增开发区、撤县设区、撤镇设办等人为扩大城镇区域带来的被动城镇化，我国城镇化远未结束。同时，60%-70%城镇化进入减速区间，结构性变化将逐渐突出，人口继续向城市集中的同时，将借助城市群向更高能级、更高等级的城市集中，城市群成为主要特征。图 29：城镇化发展的 S 型曲线资料来源：Urban Economics，联合国城乡人口预测方

55、法， 图 30：伴随城镇化推进，城市群逐渐成为区域发展的重要着力点资料来源：“十三五”规划图 31：户籍人口与常住人口城镇化率存差距，2014 年后差距缩小常住人口城镇化率，% 户籍人口城镇化率，%60常住-户籍（右轴）205018401630142012101008 资料来源：国家统计局， 40 年来城镇化依赖土地财政、工业化等方式完成资本积累，“1.0”的资本型阶段基本完成，面临边际放缓的增长，中国即将在加快要素市场化的过程中进入“2.0”的运营型 阶段。基于我国城镇化已有成就，当基础设施达到一定水平的时候，边际投入会下降。弥补资本型缺口的需要不再急迫，土地财政等未来收益快速贴现的手段重要

56、性下滑。根据国务院发展研究中心原副主任刘世锦 2018 年 8 月在崇礼（夏季）中国城市发展论坛的讲话， 我国房地产和基建投资的历史需求峰值可能已经过去。更多地，根据新型城镇化要求，努力改善城市居民生活环境、提供更好的公共服务等运营性要求增加，中国城镇化发力重点未来或将巨变。图 32：房地产投资增量在 2012 年前后达到峰值资料来源：国务院发展研究中心图 33：基础设施投资增量在 2016 年前后达到峰值资料来源：国务院发展研究中心图 34：经济学中的两种增长方式资料来源： 绘制图 35：两个城市化阶段的主要特征总结资料来源： 绘制以公司来比喻城市，在大规模投资并且边际效益递减后，城市竞争力

57、的体现是户籍放 松时人口净流入+税收收入稳定且占财政收入比重大+土地财政依赖度低。首先，中国人口 增速放缓，老龄化日趋严重，对青年劳动力尤其是高素质劳动力的争夺日趋激烈。2018 年卫计委中国流动人口发展报告 2018指出，中国流动人口规模为 2.44 亿人，大城市群拥有更好的基础设施和更多的就业机会，随着户籍制度的放松，将进一步成为净人口流入地。从财政收入的构成来看，税收占比高反映出地方财政的发展质量、营商环境和财政收支稳健。而土地出让收入则会受到房地产行业周期影响，具有不稳定性，因而土地出让金与公共预算收入比值越高，财政收入可能存在的波动性也就越大。由于中国城市发展并不均衡，需要分类看待，

58、但核心标准就在于，是否现金流收入能够覆盖现金流支出。首先，一线城市得益于城市优质的产业结构，税收收入相对充足，土地出让收益占比较小，未来竞争力较强。其次，部分强二线城市正处在快速扩张都市圈阶段，人口大规模流入，基础设施需求旺盛，可能土地出让收益目前占比较大，但税收收入稳步提升，也具有较强竞争力。最后，部分三四线城市或资源枯竭型城市由于人口流失、产业落后，土地财政逐步转型后，未来或在竞争中愈发弱势。 “户籍-土地-财税”配套改革推动城市发展转型新型城镇化促进人的城镇化为核心、提高质量为导向。“户籍-土地-财税”系列配套改 革应运而生。2.0 阶段，作为现金流的税收的获取不仅需要财税改革，更需要在

59、要素自由流动放松之下，激发经济增长潜力，防止资源错配，来实现“人地钱挂钩”。户籍限制不断放松，公共服务覆盖更为完善户籍制度始终是限制人口自由流动的重要阻碍，流动人口因而很难享受应有的公共服 务。2014 年政府工作报告提出了解决“三个 1 亿人”的目标：促进约 1 亿农业转移人口落户城镇，改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。实现这“三个 1 亿人”目标的期限是 2020 年，同时明确了“常住人口城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小 2 个百分点左右”的发展目标。而根据卫计委统计，截至

60、 2018 底，仍有 2.26 亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中 65%分布在地级以上的城市。近年来国家不断放松户籍限制。在2019 年新型城镇化建设重点任务中，十八届三中全会以来户籍分层管理、人口层层跃迁的思路得到贯彻，落户限制进一步放松，劳动力供需匹配改善。城区人口 100-300 万的 II 型大城市落户要求全面取消，300-500 万的 I 型大城市全面放宽，超大特大城市大幅增加落户规模。户籍背后相对应的是“公共服务”。在常住人口的子女教育、医保结算、养老覆盖、租住房支持、婴幼儿照护、就业培训等多方面细化要求，2018 年中国城镇化率逼近 60%， 但仍处在 30