第章公共管理策略

1、第10章 公共管理策略10.1 战略管理21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同主要差别是公共管理如果要成功的执

2、行话，不可避免的需要对战略的直觉就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。一、战略略与战略略管理战略(sstraateggy)一一词，最最早起源源于军事事领域，意指赢赢得战争争胜利的的目标，相对于于战术或或策略(taccticcs)而而言，策策略意指指赢得局局部或某某战役的的低层目目标。战战略一词词后来被被运用于于管理领领域，在在一般管管理领域域，战略略就是一一个组织织的总目目标，它它涉及到到一个时时期内带带动全局局发展的的方针、主要政政策与任任务。从从某种程程度上讲讲，战略略是运用用和管理理所有资资源达成成目标的的艺术、而策略略则是使使用这些些资源中中的

3、一部部分，以以获取整整体目标标中部分分目标的的达成。 对战略略管理，人们认认识的角角度也不不尽相同同。有的的学者从从过程论论的角度度去界定定战略管管理，认认为：“战略管管理系指指规划、执行、追踪与与控制组组织战略略的过程程”。(TThommpsoon，JJ19995)有的学学者从战战略决策策的角度度界定战战略管理理，认为为战略决决策通常常指四种种情况： (1)将对组组织未来来发展产产生冲击击的内、外环境境进行分分析的活活动； (2)将整体体组织与与对其发发生冲击击的议题题进行分分析的活活动； (3)关注组组织目标标以及发发展方向向的战略略选择； (4)促进战战略的有有效执行行。(IIssaac

4、-HHenrry，KKestte 119999，622) 一般而而言，战战略管理理可视为为管理者者有意识识的政策策选择、发展能能力、解解释环境境，以集集中组织织的努力力，达成成目标之之行为。也可以以被界定定为：制制定、实实施和评评价使组组织能够够达到目目标的、跨功能能决策的的艺术或或科学。 此外，欲理解解战略管管理，尚尚需区别别三个概概念和问问题： 战略管管理与非非战略管管理。行行政学家家夏夫里里茨和鲁鲁塞尔认认为战略略管理途途径与非非战略管管理途径径有以下下几个方方面的差差异：（1）战战略管理理认定未未来要达达到的目目标(愿愿景陈述述)；（2）具具有目标标达成的的时间框框架；（3）有有对当前

5、前组织环环境，特特别是组组织能力力的系统统分析；（4）有有对组织织环境的的评估；（5）比比较各种种备选方方案后选选择一战战略，以以求目标标的达成成（6）围围绕这一一战略整整合组织织的努力力与行动动。 战略管管理与战战略规划划。战略略规划在在管理领领域流行行于200世纪66070年年代，在在80年年代以后后逐渐被被战略管管理所取取代。更更重要的的是，战战略规划划仅是战战略管理理的个组成成部分，并不涉涉及战略略的执行行与评估估问题、如果将将战略制制定、执执行与评评估结合合在一起起，便构构成完整整的战略略管理过过程。 战略管管理与功功能管理理。战略略管理看看重战略略目标的的实现，而功能能管理强强调做

6、何何事的内内容以及及具体的的目标，功能管管理偏重重于组织织内部各各单位功功能的整整合，强强调内部部管理。战略管管理强调调外部管管理，强强调长期期、整体体目标的的实现。二、战略略管理的的基本特特征 基于上上述认识识，我们们可以看看到战略略管理具具有以下下特征： (1)战战略管理理是未来来导向的的。战略略管理为为组织未未来的发发展设立立愿景，规划蓝蓝图。从从某种意意义上来来讲，战战略管理理是在一一个组织织的现在在和未来来之间架架起桥梁梁。通过过战略管管理，组组织管理理及组织织成员理理解了组组织的愿愿景、使使命、目目标。 (2)战略管管理着重重于较长长远的、总体的的谋略。战略管管理通常常涉及或或关注

7、组组织发展展的总体体的格局局，也就就是讲战战略管理理关注全全局或非非局部，关注较较长远的的利益而而非当前前利益。 (3)战略管管理是一一个组织织寻求成成长和发发展机会会及识别别威胁的的过程。战略管管理的一一个基本本宗旨便便是利用用外部机机会(eexteernaal ooppoortuunittiess)和化化解成回回避外部部威胁(extternnal thrreatt)。也也就是说说，它关关注的是是组织外外部环境境，如政政治、经经济、社社会、文文化、人人口、技技术、国国际竞争争等方面面的变化化对组织织发展的的影响。由于机机会和威威胁往往往是在人人们的控控制之外外，故称称之为外外部机会会与威胁胁

8、。战略略管理就就是外部部环境的的管理，即识别别、监视视和评估估外部机机会与威威胁。 (4)战略管管理是直直觉和理理性分析析的结合合。战略略管理从从决策角角度可以以视为进进行重大大决策的的客观、逻辑的的方法，因为它它旨在对对定性和和定量的的信息进进行分析析，以便便在不确确定情况况下作出出决策。然而，战略管管理不是是一种采采用精密密、明晰晰、一加加一等于于二的方方法的纯纯粹科学学。经验验、判断断和感觉觉、直觉觉(inntuiitioon)对对于制定定良好的的战略决决策至关关重要。 (5)战略管管理是持持续性与与循环性性的过程程。由于于组织外外部环境境是不断断变化的的，组织织应持续续不断地地关注内内

9、部与外外部事变变及发展展趋势，以便必必要与及及时做出出调整。战略管管理的目目标便是是组织能能够具有有适应变变化的能能力，持持续不断断地对外外在环境境作出反反应。 (6)战略管管理是前前瞻性思思考和由由外而内内的管理理哲学。前瞻性性思考，依行政政学家莫莫根的看看法，其其特征为为：向前前看；寻寻找问题题和机会会；寻找找重构问问题的新新方式以以便将负负面的东东西转为为潜在的的正向性性，开启启新的发发展途径径；把握握、形成成和发展展机会使使其能够够实现。“由内而而外的管管理哲学学”(ouutsiide in mannageemennt pphillosoophyy)，即即脱逃自自我中心心，从他他人或外

10、外在环境境的观点点来看组组织问题题，而非非从自己己组织内内部去诠诠释外在在问题。三、战略略管理过过程战略管理理可以视视为一种种客观、逻辑和和系统的的过程和和步骤。对于战战略管理理的过程程，在理理论上人人们有不不同的划划分。管管理学家家斯蒂芬芬罗宾斯斯将战略略管理划划分为九九个步骤骤：确定定组织当当前的宗宗旨、目目标和战战略；分分析环境境；发现现机会和和威胁；分析组组织的资资源；识识别优势势和劣势势；更新新评价组组织的宗宗旨和目目标；制制定战略略；实施施战略；评价结结果。 美罗宾斯：管理学（第四版），北京：中国人民大学出版社，第171-175。为为了简化化起见，我们从从四个主主要环节节或阶段段分

11、析战战略管理理过程。1.环境境分析 对于公公共部门门而言，环境包包括一般般环境和和具体环环境两个个方面。一般环环境指社社会的、一般的的或宏观观环境层层的力量量。具体体环境指指对公共共组织的的决策、管理发发生直接接影响的的力量或或因素，包括组组织内部部的环境境。当然然一般环环境与具具体环境境的区分分是相对对的，界界限也不不是十分分清楚。环境分分析的主主要任务务在于运运用系统统思考去去识别与与组织相相互作用用的，以以及影响响组织的的外部系系统，进进而掌握握公共部部门内部部的优势势与劣势势，了解解外部的的机会和和威胁。这一分分析通常常被称之之为SWWOT分分析。在在下节中中我们将将做进一一步的说说明

12、。战略规划划的过程程2.战略略规划战略规划划是在环环境分析析的基础础上研拟拟战略的的过程，也是将将战略意意图转化化为战略略决策的的过程，一般而而论，它它包括以以下几个个方面的的主要活活动：（1）展展现愿景景和确认认、陈述述任务；(2)确确认重要要的环境境变化及及趋势的的议题；(3)决决定机关关要强调调的主要要价值；(4)选选择重大大的关切切性议题题领域；(5)设设定基本本的、明明确的策策略方向向；(6)选选择恰当当的策略略；(7)创创设执行行这些策策略方向向的行动动议程。3.战略略实施 成功的的战略规规划并不不能保证证成功的的实施，任何事事情总是是做的比比想的更更为困难难。战略略实施是是建大和

13、和发展行行动的能能力和机机制，将将战略构构想转化化为现实实绩效的的过程。战略制制定与战战略实施施之间存存在着联联系，又又有根本本性的不不同：战战略规划划是在行行动之前前部署力力量，而而实施则则是在行行动中管管理和运运用力量量；战略略规划重重视目标标的有效效性、而而实施则则关注效效率；战战略制定定是一种种思维过过程，而而实施是是行动过过程；战战略制定定需要协协调的是是少数人人，而实实施则需需要更广广泛的行行动者之之间的协协调。战略实施施涉及的的问题和和环境很很多，主主要包括括以下几几个方面面的活动动：(1)明明确实际际目标与与进展的的指标；(2)进进行有效效的资源源配置；(3)建建立有效效的组织

14、织结构，使组织织结构与与战略相相匹配；(4)建建立和发发展有效效的沟通通与协调调机制；(5)促促进变革革、克服服变革的的阻力；(6)通通过社会会及政府府营销，促进战战略实施施。4.战略略评估 战略评评估是监监控战略略实施，并对战战略实施施的绩效效进行系系统性评评估的过过程，从从战略管管理整体体来看，它着重重于建立立一种反反馈机制制。战略略评估之之所以重重要，是是由于如如今公共共部门的的内部和和外部环环境因素素往往发发生快速速和剧烈烈的变化化，战略略评估的的结果可可以作为为调整、修正，甚至于于终止战战略的合合理依据据。战略略评估主主要涉及及以下几几个方而而的活动动： (1)检查战战略某础础，以了

15、了解构成成现行战战略的机机会与威威胁、优优势与弱弱点等是是否发生生变化，发生了了何种变变化，因因何发生生变化。一些关关键的问问题包括括：优势势是否仍仍是优势势，优势势是否得得到加强强?内部部弱点是是否仍为为弱点、有哪些些新的弱弱点?内内部机会会是否变变化，是是否有新新的机会会?外部部威胁是是否存在在，是否否有新的的威胁等等。 (2)衡量战战略绩效效。将预预期目标标与实际际结果进进行比较较，研究究在实现现战略目目标过程程中已取取得的成成绩。其其中的关关键是确确立正确确的绩效效评价指指标。此此外，战战略绩效效衡量还还要回答答以下关关键问题题：战略略是否与与组织内内部情况况相一致致?战略略是否外外部

16、环境境相一致致?从可可利用的的资源角角度来看看，战略略是否恰恰当?战战略涉及及的风险险程度是是否可以以接受?战略实实施的时时间表是是否恰当当?战略略是否可可行等。 (3)战略的的修正与与调整。在战略略检查与与绩效衡衡量的基基础上，以作出出是否持持续战略略、调整整战略、重组战战略或终终止战略略的决定定。战略管理理是个过程程，但这这个过程程并非形形式主义义的、呆呆板的、特定安安排或过过于正式式的。战战略管理理的作用用在于促促进公共共部门不不断的变变革和学学习，以以适应社社会的发发展。管管理学者者伦茨曾曾提出以以下进行行有效管管理的原原则。 要使战战略管理理过程尽尽可能地地简单和和非程式式化，要要消

17、除过过于专业业和神秘秘的计划划术语。应当记记住，战战略管理理是促进进学习和和行动的的过程，而不只只是一个个正式的的控制系系统：为为避免程程式化行行为，要要对任务务分配、团队成成员、会会议形式式及计划划日程进进行变动动。过程程不应是是完全可可预期的的，环境境也必须须有所变变化，以以便激发发创造性性，要强强调以数数字支持持但以文文字叙述述为主的的计划。如果管管理者不不能用一一段话来来表达其其战略，那么他他们或者者是根本本就没有有战略，或者是是还不理理解这一一战略，要鼓励励那些向向现行要要战略所所基于的的假设挑挑战的思思想与行行动。要要欢迎坏坏消息。如果战战略不能能奏效，那么管管理者亟亟需知道道这一

18、点点。而且且，不能能只因为为某些相相关信息息不能量量化便拒拒绝接受受这些信信息。要要建立一一种可以以使战略略管理的的作用和和基本目目的得到到理解的的文化。不要只只是让“技术专专家”们来共共同选择择战略管管理过程程。它从从根本上上说是一一个学习习与行动动的过程程。要用用这种口口气谈论论它。要要注意到到心理、社会和和政治因因素，以以及支持持它的信信息设施施和管理理程序。 另外，公共管管理学者者波兹曼曼和史陶陶斯曼也也提出了了战略管管理的四四个原则则 (1)关注长长期趋势势； (2)将目的的与目标标整合成成一贯的的层级体体系； (3)战略管管理与规规划不是是自我执执行； (4)强调外外部观点点，要适

19、适应环境境，而且且要预期期与影响响环境的的变迁。上述学者者提出的的战略管管理的基基本准则则。对于于我们理理解战略略管理是是有意义义和价值值的。四、战略略规划1战略略规划的的性质战略规划划乃是组组织在分分析和解解读环境境的基础础上，产产生组织织战略的的过程。如管理理学家明明茨伯格格所言，战略规规划是一一个一体体化决策策系统的的形式产产生并发发出连贯贯协调的的结果的的正规化化程序。战略规规划的目目的在于于识别环环境对组组织的挑挑战，并并指导组组织对此此作出反反应，以以获取更更长期的的竞争优优势。 一般而而言，战战略规划划所处理理的议题题和一般般政策规规划的议议题是存存在差别别的。战战略规划划的议题

20、题具有三三个基本本属性：(1)稀少性性。战略略性决策策是不寻寻常的，通常没没有先例例可循；(2)重大性性。战略略议题往往往涉及及全局性性的重大大问题；(3)指导性性和长远远性。战战略性决决策，指指导其他他较低层层次的决决策，以以及引导导着组织织未来发发展的方方针。 战略规规划的结结果是形形成组织织的战略略计划，一般来来讲，一一个好的的战略计计划包含含四个方方面的内内容：(1)战战略范围围，规定定了本组组织与社社会环境境因素之之间发生生作用的的范围，即说明明了要达达到那一一方面的的目标；(2)资源部部署，要要阐明如如何部署署资源；(3)战略应应该说明明本身战战略范围围的机会会与威胁胁；(44)最

21、佳佳协调作作用，在在战略范范围内，要使资资源部署署与竞争争优势相相互协调调。 依据学学者亚迪迪的观点点，战略略规划在在公共管管理的应应用大致致分为三三类：(1)涉涉及全国国(省)的应用用。这种种较高层层次的应应用，通通常需要要广泛的的公民参参与；且且战略执执行，亦亦有赖高高度的组组织之间间的合作作与协调调；(22)州部部门为基基础的策策略性长长期规划划，关注注部门的的战略目目标与计计划；(3)以以部门为为主的战战略问题题管理，此种应应用系在在前而战战略计划划中选择择特定议议题，而而非作全全面性的的战略规规划。2战略略规划的的过程战略规划划的过程程包括以以下几个个少骤： (1)发展初初步共识识。

22、目的的在于取取得主要要决策者者与战略略规划行行为的共共识，如如战略规规划的价价值。需需要介入入的单位位和人员员；特定定的步骤骤以及方方法等。 (2)确认组组织的法法规及使使命。一一方面要要了解法法律，知知道何者者是不受受法律限限制的；另一方方面要确确认组织织的使命命。使命命乃是组组织存在在的目的的，而战战略规划划的主要要工作在在于明确确组织的的使命及及其价值值。规划划者要在在利害关关系人分分析(SStakkehoo1deer aanallysiis)的的基础上上，明确确组织的的使命，回答如如下问题题：第一，我我们的角角色是什什么；第二，我我们所要要满足的的社会及及政治需需求是什什么；第二我我们

23、如何何行动去去满足这这些需求求；第四，我我们应如如何回应应利害关关系人；第五，我我们的主主要价值值为何；第六，我我们不同同于其他他组织的的条件为为何。 (3)进行SSWOTT分析。SWOOT分析析的主要要目的在在于提供供组织内内部的优优势与弱弱点、机机会与威威胁的相相关信息息，以便便组织作作出最好好的回应应。详细细内容我我们将在在下面子子以分析析。 (4)确认组组织所面面临的战战略议题题。战略略议题，乃是组组织根本本的政策策选择，它对组组织的法法规、服服务价值值、产品品或服务务水准与与组合、顾客或或使用者者、成本本、财政政、组织织或管理理发生影影响。本本阶段的的主要工工作乃是是确认组组织面临临

24、的这些些基本政政策选择择、包括括列举战战略议题题的清单单，并以以优先顺顺序予以以排列。 (5)战略选选择。在在综合分分析各种种可能战战略基础础上，作作出适合合组织发发展的使使命，具具有可能能性与可可行性的的战略、3SWWOT分分析与战战略规划划SWOTT分析是是目前战战略管理理与规划划领域广广泛使用用的分析析工且。从某种种程度上上来看，战略乃乃是将组组织内部部的资源源因素与与外部因因素造成成的机会会与风险险进行合合理的、有效的的匹配。SWOOT分析析乃是通通过了解解自己组组织的优优势(sstreengtth)，弱势(weaakneess)，掌握握外部机机会(ooppoortuunitty)，规

25、避威威胁(tthreeadss)，从从而制定定良好战战略的方方法。SSWOTT分析的的主旨在在于给出出一个有有关组织织内外环环境、问问题的集集中图画画，并激激励组织织调动其其优势，以便最最大限度度利用机机会，规规避风险险。SWOTT分析图是一个个SWOOT矩阵阵图。SSWOTT矩阵由由九个格格子组成成，分析析，建造造SWOOT矩阵阵的过程程有八个个步骤： (1)列出组组织的关关键外部部机会； (2)列出组组织的关关键外部部威胁； (3)列出组组织的关关键内部部优势； (4)列出组组织的关关键内部部弱点； (5)将内部部优势与与外部机机会相匹匹配，形形成SOO战略； (6)将内部部弱点与与外部机

26、机会相匹匹配，形形成WOO战略： (7)将内部部优势与与外部威威胁相匹匹配，形形成STT战略； (8)将内部部弱点与与外部威威胁相匹匹配，形形成WTT战略。 SWOOT分析析的关键键是进行行优势与与劣势。以及机机会与威威胁分析析，并在在此基础础上形成成行动的的战略。考察关关键的内内部因素素和外部部因素是是进行SSWOTT分析最最困难的的部分，它要求求有良好好的判断断。经过过SWOOT分析析，一个个组织可可以有不不同的战战略匹配配和选择择。优势一机机会(SSO)战战略。是是一种发发挥组织织内部的的优势而而利用外外部机会会的战略略。所有有的组织织及管理理者都期期望可以以利用自自己的优优势，并并抓住

27、外外部环境境所提供供的机会会，组织织往往通通过采用用WO、ST或或WT战战略而达达到能够够采用SSO战略略的状况况。弱点一机机会(WWO)战战略。WWO战略略的目标标是利用用外部机机会来弥弥补内部部的弱点点。运用用于这一一战略的的情况是是：组织织存在着着外部机机会，但但内部存存在着弱弱点，妨妨碍着外外部机会会的实现现。 优势一一威胁(ST)战略。ST战战略是利利用优势势回避或或减轻外外部威胁胁的影响响。 弱点一一威胁(WT)战略。WT战战略是一一种旨在在减少内内部弱点点的同时时规避外外部环境境威胁的的防御性性战略，一个面面对大量量外部威威胁和具具有许多多内部弱弱点的组组织的确确出于不不安全或或

28、不确定定的境地地。 4战略略管理在在公共部部门应用用的正面面效果 战略管管理作为为一种管管理工具具，受到到许多政政府部门门、非营营利部门门的重视视，并得得到广泛泛应用。从实务务方面来来看，战战略管理理在公共共部门的的应用的的确产生生了许多多正面的的效益，同时也也有一些些负面的的缺点。许多学者者对战略略管理在在公共部部门中的的作用给给予了充充分的肯肯定。有有的学者者认为，战略管管理的应应用可以以解决下下列组织织与管理理上的问问题：如如可以解解决组织织的重要要问题；可以加加强组织织以及规规划；可可以通过过政府单单位，改改善沟通通；可以以解决跨跨部门的的功能问问题；可可以建立立全面性性的优先先顺序；

29、可以建建立团队队；可以以强化整整体管理理能力；可以发发展可行行的决策策制定过过程；可可以改善善组织绩绩效等。 综合而而言，战战略管理理对公共共部门有有下列正正向的效效果： (1)提供战战略性发发展方向向。战略略管理集集中于组组织本身身的能力力与外部部环境，对于组组织未来来发展的的愿景提提供了战战略性的的前瞻性性的思考考，为组组织的发发展提供供了战略略方向。 (2)指导资资源配置置的优先先顺序。任何组组织都是是在资源源稀缺状状况下进进行运转转的，在在资源有有限的情情况下，如何将将有限资资源运用用于发展展的关键键领域是是管理者者必须进进行的选选择。通通过战略略管理，可以将将有限资资源用于于战略性性

30、、关键键性的发发展领域域。 (3)强化组组织对环环境的适适应能力力。战略略管理十十分重视视对环境境的感知知、分析析与判断断，十分分重视对对外部环环境变迁迁的管理理。这种种特性有有助于组组织在动动荡、多多变、复复杂环境境下的运运作和管管理，有有助于强强化组织织的适应应能力。 (4)设定了了追求卓卓越的标标准。战战略管理理为组织织设计了了一套未未来发展展的愿景景，可以以为组织织的运作作设计追追求卓越越的标准准，为组组织发展展定位。 (5)提供了了控制和和评估的的基础。战略管管理十分分重视战战略执行行与评估估问题，这为评评估组织织的绩效效，实施施控制提提供了良良好的基基础。5公共共部门战战略管理理的

31、问题题以及限限制战略管理理在公共共部门的的应用，的确存存在着许许多限制制和困难难。对此此，许多多学者进进行了分分析。 学者托托夫持认认为，公公共部门门运用战战略管理理有许多多限制，主要包包括： (1)政府任任期的短短期性和和行动取取向。政政府是有有任期的的，在22年一44年的政政治任期期之内很很难发展展长期战战略。 (2)公共管管理战略略的许多多方面都都是立法法者所确确立的。也就是是说，法法律确定定了政府府机关在在什么时时候、什什么地点点将如何何做。战战略管理理的途径径除了仔仔细研究究执行的的战略外外，的确确该阐明明立法意意图。 (3)公共规规则大部部分是在在组织内内部进行行的，而而选民、媒介

32、等等要求参参与，而而参与过过程虽可可以改进进普遍按按受的程程度，但但冲淡了了战略的的焦点议议题。 (4)可靠性性分析通通常是费费力又费费钱的。更重要要的是，定量分分析方法法如成本本一效益益方法也也不能抓抓住那种种无形的的东西。(5)公公共机构构对问题题解决的的非正式式群体过过程不太太熟悉，政府机机构习惯惯于层级级的、下下达文件件报告的的过程。创造性性、非正正式性、弹性在在公共组组织文化化中还不不成熟。（6）由由于预算算约束和和和短期期观念，公共战战略规划划者的工工作通常常很难证证明是合合理的。 (7)与私部部门相比比，公共共战略通通常是通通过组织织设计、预算和和财务控控制、人人事制度度和政策策

33、来实现现的。 公共行行政学者者罗伯特特认为，政府采采用战略略管理至至少有四四个困难难： (1)政府管管理者在在他们进进行决策策时，必必须与其其他重要要的行动动者分享享权力。这些行行动者包包括组织织内外的的行动者者。其他他政府部部门如立立法或司司法机构构，或者者利益团团体。 (2)政府组组织的功功能是政政治性的的，与理理性的环环境相反反，他们们无法就就适当绩绩效方案案取得一一致意见见。某一一纳税团团体往往往认为政政府的社社会方案案很慷慨慨，但受受惠者可可能视为为有所不不足。（3）政政府管理理者与私私部门的的管理者者相比。缺乏完完全的自自主性控控制力，这使得得政府执执行和协协调任何何行动规规划时均

34、均显得困困难重重重。 (4)政府的的战略决决策环境境由于上上述因素素，要远远比私部部门更为为困难和和复杂。 的确，在公共共部门采采行战略略管理的的确存在在着诸多多限制和和不利因因素。但但是，这这并不意意味着公公共部门门不能实实现战略略管理的的方法。对于公公共部门门而言，以下几几个方面面对实施施成功的的战略管管理是十十分重要要的： (1)公共管管理者必必须树立立长期观观(loong-terrmissm)，打破短短期主义义(shhortt-teermiism)的思考考，发展展前瞻性性思考。 (2)政府部部门必须须打破职职责的限限制，克克服“功能性性短视”，打破破部门主主义(ddepaartmmen

35、ttaliism)的限制制，发展展一种全全局观，强调整整合(iinteegraatioon)的的管理途途径。 (3)在重大大问题的的战略决决策和规规划过程程中提供供政治参参与的权权利与机机会，这这不仅有有利于获获取广泛泛的信息息，也有有利于克克服实施施战略管管理的障障碍。 (4)重视更更高层次次的问题题。将问问题放在在更高层层次上去去看，就就会发现现很多短短期利益益可以让让位于长长远利益益。 (5)追求满满意。在在战略管管理中，满意比比最佳更更为重要要。用可可以接受受的战略略实现满满意结果果，这比比用不受受欢迎的的战略而而没有实实现最佳佳结果要要好很多多。 (6)殊途同同归。通通道不同同的方法

36、法或途径径达到类类似的结结果足可可能的。得到成成功的结结果远比比规定得得到这一一结果的的方法更更为重要要。10.22 公公共部门门的绩效效管理随着时代代的发展展，民众众在各方方面对政政府的需需求日益益增加，公共部部门提供供公共服服务的功功能逐渐渐在扩大大。由于于公共部部门提供供的各项项公共服服务必须须由民众众支付成成本，公公共部门门功能的的扩张与与强化势势必将增增大施政政成本。另一方方面，由由公共部部门的性性质决定定，公共共部门是是在一个个竞争不不足和难难以严格格监督、考核的的条件下下，花别别人(纳纳税人)的钱、为别人人(广大大民众)办事，往往缺缺乏花最最少的钱钱、以最最经济的的手段、提供最最

37、优质服服务的自自我约束束和自我我激励动动机。因因此，如如何通过过绩效管管理来全全面提升升管理绩绩效，消消除公共共部门常常见的高高耗费、低效益益现象，是公共共管理中中的一个个十分重重大的问问题。本本章即是是对公共共部门绩绩效管理理以及相相关的目目标管理理的分析析。一、绩效效管理概概述（一）公公共管理理中的绩绩效概念念众所周知知，效率率是公共共行政追追求的目目标之一一。早在在一百多多年前，行政学学的创始始人威尔尔逊就指指出，行行政学研研究的目目标在于于：政府能能适当地地和成功功地进行行什么工工作；政府怎怎样才能能以尽可可能高的的效率和和在费用用或能源源方面用用尽可能能少的成成本完成成这些适适当的工

38、工作。可可以说，效率原原则对落落实责任任政治、克服官官僚主义义、推动动经济与与政治的的发展起起到过很很大的促促进作用用，行政政高效率率成为各各国政府府尤其是是民主政政体重要要的行政政目标。但政府府行政的的特殊性性，使效效率原则则作为政政府行政政工作评评估的尺尺度有很很大的局局限性。因为，政府是是从事价价值的权权威性分分配的非非营利管管理机构构，它通通过协调调关系、裁决纠纠纷、维维持秩序序、提供供支持来来促进经经济社会会发展，增进公公众的福福利。这这里无论论是行政政效果还还是行政政消耗都都很难以以量化的的方式确确认和统统计，并并进而进进行比较较和衡量量。鉴于于此，著著名的行行政管理理学者西西蒙指

39、出出：“对公共共管理而而言，我我们必须须寻找另另一种衡衡量价值值的方法法。” 西蒙：管理行为，北京：北京经济学院出版社，1988，第169页。这另一一种办法法就是绩绩效评估估。所谓绩效效，是效效率(EEffiicieencyy)和效效能(EEffeectiivennesss)的总总和，其其中效率率是对产产出与投投入的比比率进行行测量，效能则则是将实实际成果果与原定定的预期期成果进进行比较较，前者者适用于于一切能能将投入入和产出出量化或或货币化化的场合合，后者者则可用用于那些些收益无无法用货货币来计计量的场场合。具具体说，公共管管理的绩绩效概念念包含包包含三方方面内容容。1公共共管理的的成本或或

40、目标公共管理理成本指指的是行行政活动动中消耗耗的人力力、物力力、财力力、信息息、空间间、时间间、权威威、信誉誉等各种种有形与与无形资资源的总总称。与与其他很很多资源源一样，公共管管理的资资源也是是稀缺的的。因此此，公共共管理绩绩效一定定会受到到成本的的限定和和约束，公共管管理成本本必须与与可能产产生的绩绩效联系系起来考考虑。具具体分析析，公共共管理成成本包括括两方面面，一是是通过公公共管理理活动中中转变为为公共管管理绩效效的有效效成本，具体有有货币计计量和非非货币计计量两种种形式，其中管管理人员员的工资资、办公公场所与与物品的的折旧消消耗费用用、调研研和决策策执行费费用等，是以货货币计量量的有

41、效效成本；公共部部门在各各项决策策中必须须承担的的风险，是非货货币计量量的有效效成本；二是不不能转换换为公共共管理绩绩效的无无效成本本，譬如如政府的的铺张浪浪费，或或因政府府直接参参与市场场竞争，造成市市场的畸畸形运行行、引发发的寻租租腐败，就是一一种无效效成本。公共管理理的目标标则是指指公共部部门通过过自己的的管理活活动希望望达到的的预期结结果。2公共共部门的的产出与与效益公共部门门的产出出是指公公共管理理活动所所形成的的结果，它可能能是有形形的，如如政府主主持修建建防洪大大坝，实实施航天天工程；也可以以是无形形的，如如政府倡倡导健康康文明的的社会风风尚，依依法治国国的精神神。与企企业等私私

42、人组织织的产出出相比，公共部部门的产产出经常常是无形形的，这这是公共共管理活活动难以以测量的的重要原原因。公公共管理理的效益益指的是是公共部部门产出出对社会会所产生生的影响响，如政政府制定定的某项项政策是是公共部部门产出出，该项项政策所所引起公公民、社社会、法法人、组组织等的的观念和和行为上上的变化化就是公公共管理理效益。公共管理理效益可可以分成成不同的的类型：(1)根根据时间间跨度，可以将将其分为为近期效效益、中中期效益益和远期期效益。其中，近期效效益指的的是在短短期内就就能产生生的影响响；长期期效益则则指的是是需要经经过一段段时间才才能产生生的影响响，或能能在较长长的时段段内维持持的影响响

43、；中期期效益则则介于近近期效益益与长期期效益之之间。一一般而言言，私人人部门较较为关注注的是短短期效益益，而公公共管理理活动则则更多的的着眼于于中期和和长期效效益。(2)根根据内容容和范围围，公共共管理效效益可以以分为经经济效益益、政治治效益和和社会效效益。经经济效益益指的是是公共管管理活动动所产生生的经济济性影响响，如国国民经济济增长速速度的提提高、政政府财政政收入的的增加等等；社会会效益指指的是公公共管理理活动对对社会运运行方而而所产生生的效益益，如充充分就业业、公民民福利水水平的增增加等；政治效效益则指指的是公公共管理理活动所所产生的的政治性性影响，如政府府声誉的的提高、群众支支持率的的

44、上升等等。一般般而言，私人部部门较为为关注的的是经济济利益，而行政政部门更更多关注注的是包包括经济济利益在在内的综综合性利利益。(3)根根据效益益的方向向，公共共管理效效益可以以分为正正面效益益和负面面效应。其中，前者指指的是公公共管理理活动对对公民、社会、法人、组织等等所起的的积极或或有利的的影响；后者则则指的是是消极或或不利的的影响。(4)根根据人们们的认识识程度，可以将将公共管管理效益益分为显显性效益益和隐性性效益。前者指指的是被被人们认认识到的的公共管管理活动动的影响响；后者者则指的的是尚未未被人们们广泛认认识的公公共管理理活动的的影响。一般而而言，短短期效益益常常是是显性效效益，长长

45、期效益益则是隐隐性效益益；正面面效益通通常为人人们所认认识到，是显性性效益，而负而而效应则则往往为为人们所所忽略，成为隐隐性效应应。3公共共管理成成本(或或目标)与收益益(或后后果)的的比较公共管理理绩效是是将公共共管理的的产出或或效益与与公共管管理成本本(或目目标)相相比而得得到的结结果。一一放而言言，公共共管理的的效率与与效能越越高，公公共管理理的绩效效就越好好。因为为我们在在谈公共共管理绩绩效时实实际上隐隐含了一一个假定定，即公公共管理理活动在在总体方方向上是是有利于于国家、社会和和公民的的利益的的。如果果抽去了了这个假假定，公公共管理理绩效就就失去价价值取向向而变成成中性的的用语了了。

46、(二)公公共服务务中的绩绩效管理理1绩效效管理的的概念及及内容所谓绩效效管理(Perrforrmannce Mannageemennt)是是在设定定的公共共服务绩绩效目标标的基础础上，对对公共部部门提供供公共服服务的全全过程进进行迫踪踪监测，并作出出系统的的绩效评评估的过过程。可可以说，绩效管管理是公公共管理理者的主主要职责责。绩效管理理过程一一般包括括三个最最基本的的功能活活动（1）绩绩效指标标化(PPerfformmancce MMeassureemennt)。为了进进行绩效效评估，管理者者必须设设计一套套足以衡衡量组织织目标实实现的指指标系统统足以衡衡量组织织目标的的指标系系统，也也就是

47、衡衡量组织织绩效的的标尺，这样才才能在不不同机关关与不同同时期之之间进行行比较。（2）绩绩效监控控(Peerfoormaancee Moonittoriing)。绩效效监控是是指对组组织的绩绩效进行行持续性性的监测测、记录录与考核核，以作作为绩效效评估和和改进组组织绩效效的基本本依据。（3）绩绩效评估估(Peerfoormaancee Evvaluuatiion)。绩效效评估是是依据绩绩效指标标，对公公共部门门管理过过程中投投入、产产出、中中期成果果和最终终成果所所反映的的绩效进进行评定定和划分分等级。绩效评评估包括括组织绩绩效评估估和个人人绩效评评估：对对公共管管理而言言，组织织绩效评评估具

48、有有更重要要的地位位；在人人力资源源管理中中，则重重视个人人绩效评评估，以以作为工工资、奖奖惩、晋晋升的依依据。总之，公公共部门门的绩效效管理是是由收集集绩效信信息，确确定评估估目标、划分评评估项目目、进行行绩效测测定、使使用评估估结果的的行为体体系，是是持续提提高管理理绩效、不断促促进有效效管理的的过程。2绩效效管理的的作用在现代公公共管理理中，绩绩效管理理的重要要性主要要体现在在以下几几个方而而：(1)使使公共管管理的责责任落到到实处。从公共共管理的的角度看看，公共共部门对对公民至至少在以以下三个个方面负负有不可可推卸的的主要责责任：一一是其支支出必须须获得公公民的认认可并按按合法程程序进

49、行行；二是是资源必必须被有有效率地地利用；三是资资源必须须被用于于实现预预期的目目标。人人们期待待公共部部门能够够负起责责任，但但是，如如果没有有对各种种责任的的评估机机制，如如果不能能对公共共部门的的各种活活动进行行测评，就很难难知道公公共部门门是否负负起了责责任。因因此，从从落实责责任的角角度看，绩效管管理是十十分重要要的。(2)能能较好地地满足服服务对象象的不同同要求。公共服服务所面面对的是是具有各各种各样样要求的的顾客，他们对对公共部部门提供供的同一一类服务务的评价价往往差差异甚大大。公共共管理者者经常面面临的困困境之一一，就是是在满足足了一部部分民众众要求时时，往往往令另一一部分民民

50、众感到到不满。由于绩绩效管理理具有合合理、精精细的指指标设计计，因此此能较好好地满足足不同民民众的多多方面要要求。(3)体体现了公公共管理理的结果果导向的的精神。公共行行政学强强调的是是过程、投入，而不大大重视结结果，这这样往往往导致浪浪费、形形式主义义和官僚僚主义。公共管管理的一一个重要要特点是是“结果导导向”而非程程序、规规则导向向。由于于绩效管管理不是是将程序序和规则则放在第第一位，面是将将是否产产生好的的结果，是否满满足公民民需求放放在第一一位，它它便顺理理成章地地成为公公共管理理的重要要工具，并有效效地促进进了公共共服务品品质的提提升。(4)满满足了评评估组织织绩效和和个人绩绩效的双

51、双重要求求。过去去公共部部门通常常进行的的是公务务员的个个人绩效效评估，但在个个人与组组织互动动日益密密切的情情况下，仅仅进进行个人人绩效评评估是不不够的。个人绩绩效的提提高并不不必然导导致组织织绩效同同步的提提高，只只有将二二者有机机结合起起来，才才能促进进组织整整体绩效效的提高高。3绩效效管理的的意义从实践的的角度看看，绩效效管理对对当代公公共管理理具有如如下意义义：(1)建建立了一一种诱因因机制。任何管管理，包包括公共共组织的的管理，都需要要某种诱诱因机制制，以激激发人的的工作热热情和动动力。组组织的诱诱因机制制最重要要者在于于将绩效效与奖惩惩相联系系。通过过绩效评评估，组组织的激激励约

52、束束机制有有了依据据，建立立在绩效效评估基基础上的的奖惩强强化了组组织的激激励机制制。(2)提提供了一一种管理理工具。绩效管管理作为为一种管管理工具具，其最最重要的的意义在在于在政政府运作作和管理理中加入入了成本本一效益益的考虑虑，减少少公共部部门的浪浪费。从从某种角角度上说说，它是是公共部部门进行行有效资资源配置置的一个个重要手手段。二、公共共部门绩绩效评估估指标的的选择(一)公公共部门门绩效评评估指标标的四要要素在绩效管管理中最最重要的的环节是是绩效评评估，而而绩效评评估中最最困难的的莫过于于建立合合理的评评估指标标体系。从理论论上讲，构建绩绩效评估估指标体体系可以以使用“四要素素”的模式

53、式：各种必必要资源源或成本本的“输入”(Innputt)；资源或或成本的的转换“过程” (Proocesssess)；组织活活动或所所提供服服务的“输出” (Outtputt)；产出或或服务所所产生的的影响或或“后果”(Ouutcoome)。上述模式式虽然可可以在一一个侧面面反映一一个组织织的绩效效，但是是更常见见的，是是用反映映公共部部门绩效效的价值值取向的的“4E” (Ecoonommy,EEffiicieencyy,Efffecctivvineess,Equuityy)概念念来构建建指标体体系。1经济济(Ecconoomy)在评估一一个组织织的绩效效时，首首要的一一个问题题便是“某组织织

54、在既定定的时间间内，究究竟花费费了多少少钱，是是不是按按照法定定的程序序花费钱钱”，这是是经济指指标首先先要回答答的问题题。经济济指标一一般指组组织投入入到管理理项目中中的资源源星。经经济指标标关心的的是“投人”，以及及如何使使“投入”被最经经济地使使用。换换句话说说，经济济指标要要求的是是以尽可可能低的的投入或或成本，提供与与维持既既定数量量和质量量的公共共产品或或服务。经济指指标并不不关注服服务的质质量问题题。2效率率(Effficcienncy)效率要回回答的问问题是“机关或或组织在在既定时时间内的的项算投投入，究究竟产生生了什么么样的结结果”。效率率指标通通常包括括：服务务的提供供，活

55、动动的执行行，服务务与产品品的数目目，服务务的单位位成本等等。例如如，医院院可以计计算病人人求诊人人数，图图书馆可可以计算算借书册册数，大大学可以以计算学学生接触触老师的的时数。因此，效率简简单地可可以理解解为投人人与产出出之间的的比例关关系，效效率关心心的是手手段问题题，而这这种手段段经常以以货币方方式体现现。效率可以以分为两两种类型型：一类类是生产产效率(Prooducctivve EEffiicieencyy)，它它是指生生产或提提供服务务的平均均成本。另一类类效率是是配置效效率(AAlloocattivee Effficcienncy)，指组组织所提提供的产产品或服服务是否否能够满满足

56、不同同的偏好好。也就就是说，在政府府部门所所提供的的种种项项目中，如国防防、社会会福利、教育、健康等等，其预预算配置置比例是是否符合合民众的的偏好顺顺序。经经济学家家所讲的的帕累托托最优(Parretoo Opptimmum)就是指指资源的的配置能能否实现现最大多多数人的的最大利利益。3效能能(Efffecctivveneess)效率作为为衡量指指标，仅仅适用于于可以量量化或货货币化的的公共产产品或服服务，而而在许多多公共服服务性质质上则很很难界定定，更难难量化，不能适适用于效效率指标标。在这这种情况况下，效效能便成成为衡量量公共服服务的一一个重要要指标。效能关关心的问问题是“情况是是否得到到

57、改善”。效能能通常是是指公共共服务实实现标的的程度，又可称称为公共共服务对对于标的的团体的的状态或或行为的的影响，如福利利状况的的改变程程度、使使用者满满意程度度、政策策目标的的成就程程度等。因此，效能指指公共服服务符合合政策目目标的程程度，通通常以产产出与结结果之间间的关系系加以衡衡量。效能可以以分为两两类：一一类为现现状的改改变程度度，例如如国民健健康状态态、水质质的净化化程度、道路的的耐用程程度；另另一类为为行为的的改变幅幅度，例例如以犯犯罪行为为的改善善幅度来来衡量刑刑事政策策的效果果，用接接受辅导导的病情情改善状状况来衡衡量社会会工作的的效果等等。4公平平(Eqquitty)传统行政

58、政管理学学重视效效率、效效果，而而不大关关心公平平问题。自新公公共行政政学产生生以后，公平问问题日益益受到重重视，并并成为衡衡量以政政府为代代表的公公共管理理绩效的的重要指指标。公公平作为为衡量绩绩效的指指标，它它关心的的主要问问题在于于“接受服服务的团团体或个个人能否否都受到到公平的的待遇，需要特特别照顾顾的弱势势群体是是否得到到了更多多的社会会照顾”。但公公平作为为一个绩绩效评估估指标，其存在在的具体体困难在在市场机机制中难难以界定定，在现现实中也也比较难难以测量量。(二)确确定公共共部门绩绩效评估估指标的的要求4E之外外，一般般来说在确定定公共部部门绩效效评估指指标时个个要求。1客观观性

59、尽可能使使用公开开、公正正的手段段获得数数据和信信息，以以真实、准确映映绩效的的好坏、优劣。尽量避避免采用用非正式式渠道获获得的二二手数据据。2可比比性尽可能使使用统一一的、量量化的统统计手段段评价绩绩效，并并适当参参考同行行业的评评价指标标体系用用以确定定指标的的权重。这样可可以比较较实际发发生效果果与预期期效果，得到计计划执行行的偏离离度、对对个人绩绩效的对对照评价价以及检检查过程程是否符符合目标标参数等等。3时效效性不同指标标反映的的绩效的的时间跨跨度是有有区别的的。有目目的地使使用分别别反映长长期目标标(战略略)、短短期(年年度或更更短的时时间)目目标实现现程度的的指标，能正确确地反映

60、映绩效水水平。另另外，评评估的一一项很重重要的功功能在于于发掘一一些潜在在的问题题，找出出哪些方方面、环环节已有有差错需需及时纠纠正而不不是专门门性对已已发生的的损失进进行考4易操操作性设定的指指标应尽尽可能简简明、可可测，以以降低绩绩效评估估的操作作成本和和机会成成本。5综合合性多途径、多方面面地了解解情况，选用信信息最全全面的部部门的数数据估注注重从全全方位、多角度度进行。三、公共共部门绩绩效评估估指标体体系的建建构建立公共共部门绩绩效评估估体系，应包括括三方面面的内容容：建立一一套有效效的绩效效评估制制度，包包括目标标任务的的确定、考核指指标的计计算、分分析评估估、奖惩惩措施以以及监督督