高校电子课件：公共管理学（第三版）

1、公共管理学第一章公共管理学的产生与发展 学习目标公共管理学的产生是公共管理实践发展到一定阶段的必然产物，从公共行政到公共管理的发展反映了人类公共事务处理的巨大变迁，公共管理学是对公共管理实践的反映、整合与超越。通过学习本章，应该掌握公共管理学产生的内在逻辑和客观必然性，熟悉关键的变迁过程，掌握主要的公共管理理论，了解公共管理理论的发展脉络，掌握公共管理学基本的知识体系，学会运用学习公共管理学的主要方法。 本章内容公共管理学的内涵 1公共管理学的理论渊源 2公共管理学的发展、体系与学习方法 3公共管理学与中国社会变迁 41公共利益目标与私人利益目标的分歧。公共管理必须以公共利益为目标，私人部门管

2、理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私人部门管理的最重要区别。 垄断强制性与自由竞争性的差别。公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点（当然也包含非垄断和非强制性的一面），而私人部门管理则不具有这个特点。 制衡性与自主性的不同。与私人部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。 4公共管理尤其是政府治理需要考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理活动主要是围绕如何实现自身的生存和发展展开。第一节 公共管理学的内涵1.1.1 公私部门管理的差异5政府机制与市场机制的不同第一节 公共管理学的内

3、涵1.1.2公共管理和公共管理学的内涵1公共管理的内涵公共管理（public management）是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。一是广义的，由于有人类社会就有公共生活及其管理，因此，最广义的公共管理可以追溯到早期的人类社会；二是比较狭义的，指发端于19世纪末、以行政管理学或公共行政学（public administration）名称出现的公共管理；三是严格意义的公共管理，即滥觞于20世纪70年代，勃兴于80年代“新公共管理”（new public management ）运动，也是本书所称的公共管理。 第一节 公共管理学的内涵1.1.2公共管理和公共管理

4、学的内涵2公共管理学的内涵(1)管理。可以把管理看做在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节和控制的过程。(2)公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。 (3)公共管理学 。公共管理学(Discipline of Public Management)是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。第一节 公共管理学的内涵1.1.2

5、公共管理和公共管理学的内涵3当前阶段的公共管理学，具有如下值得注意的特点： (1)鲜明的实践导向性。公共管理学产生的基本原因，在于传统行政学除旧有的学科局限外，越来越难以应付知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题。公共管理学正是在坚持实践导向中，通过有效地回应这些挑战，显示自己的学科优势，并获得源源不断的学科发展动力。 (2)理论上的包容性。为解决公共管理实践提出的各种问题，公共管理学兼收并蓄，积极从其他学科吸收理论养分，这使公共管理学呈现出交叉性强的特点。可以说，公共管理学对于政治学、经济学、社会学、心理学等基础社会科学学科具有很强的依赖性。 (3)学科的年轻性。第二节 公

6、共管理学的理论渊源 1.2.1政治行政二分法威尔逊、古德诺：将公共事务分为公共意志的表达与执行两个既联系又区别的过程，意志的表达与整合过程需要发挥民主、尊重公民权利等；意志的执行过程则应通过理性模式、提高行动效率从而在结果上保障公共意志的实现。 政治行政二分法（dichotomy of politics and administration）长期以来被视为对公共管理学的经典界定，它是公共管理学的理论基石之一。政治行政社会治理系统在政治领域，对问题进行争论，做出一些有关指导公共政策的决定；行政领域，政策由中立的职业化官僚来执行第二节 公共管理学的理论渊源1.2.2三权分立理论 三权分立是界定公共

7、管理学的另一种理论，该理论不是从治理视角考虑的，而是从民主社会的制度因素对公共管理加以界定。三权分立学说并不认为处理公共事务的权威只是存在于政治系统之中，它将公共领域分为政治、行政与法律三个系统，由它们分担公共权威。 三个系统通过协作与制衡，共同促进公共利益 法律政治行政第二节 公共管理学的理论渊源1.2.3一般管理理论 对公共管理学的第三种界定是从管理理论的视角进行的，公共组织被看做与私人组织相类似，公共部门的管理被认为与私人部门的管理基本一致，可以共享一般管理理论和方法。与私人组织一样，公共组织的运作具有一定的目标，需要一定的人力和物力资源投入，都需要对运作过程进行管理，运作的结果与私人组

8、织一样表现为产品和服务；公共组织同样需要在提供一定产品和服务的同时满足成员对组织的需求，都面临不完全确定的管理环境。在公共管理学研究的古典时期，管理理论一度支配了对公共管理的界定。公共管理被认为不仅应当借鉴企业的管理方法和技术，而且应该引入其效率价值观：当效率价值与其他价值发生冲突时，以效率价值为优先。 第二节 公共管理学的理论渊源1.2.4公共选择理论 公共选择理论(Theory of Public Choice)是公共管理的重要理论基础，它对政府的本质、公共决策的过程与方法，尤其是公共预算的决策与效益等问题进行了深入的分析，非常有启发作用。 公共选择理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行

9、为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。公共选择理论也采用许多不同的研究工具进行研究，包括了研究效用最大化的局限、博弈论、决策论。公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论（Rational Choice），假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。 第三节公共管理学的发展、体系与学习方法 1.3.1公共管理学的发展1古典时期公共管理(行政)学的理论发展 政治、行政二分法 理性官僚制组织理论 科学管理理论 威尔逊行政学研究 古德诺政治与行政：对政府的研究 韦伯 科层官僚制 FW泰罗科学管理原理 H法约尔工业管理与一般

10、管理 第三节公共管理学的发展、体系与学习方法 1.3.1公共管理学的发展公共管理学研究的批评与变革时期巴纳德的动态平衡理论 决策与行政组织 行政行为 林德布洛姆的渐进决策理论 西蒙的决策理论 经理人员的职能 组织理论 政治、经济和福利 渐进决策科学 公共管理社会人非正式组织员工满意度行为科学和霍桑实验 第三节公共管理学的发展、体系与学习方法 1.3.1公共管理学的发展公共管理学研究的调整与整合时期雷格斯 行政类型分类理论 明诺布鲁克会议 强调 “公共性” 为研究重心 行政生态理论 新公共行政学 柏森斯 决策层 管理层 技术层系统理论 拉斯韦尔 政策科学：近年在范畴与方法上的进展 公共政策分析

11、“公共管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“市场导向的公共行政” 新公共管理运动 第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系 1公共管理的主体第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系 公共管理的环境任何公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的环境，决定了公共管理的特定性质、目标和方向，也决定着具体管理的实施；另一方面，公共管理的过程也是能动改造公共管理环境的过程。因此，公共管理环境是公共管理中的一个十分重要的构成要素。在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际

12、环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差异性和变动性，因此，对于环境的正确分析实在是实施有效公共管理的基本前提。 第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系 公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。公共事务涉及的范围极为广泛，从人到物，从有形的制度到无形的精神，可以说无所不在。公共事务的广泛性与公共领域的广阔和公共管理活动的宽泛是吻合的。在公共事务中，公共组织的构成和运行，公共问题的加剧和列入议事日程，公共物品的生产和供给，公共政策的制定和执行，公共服务的品质与绩效，都是公共管理中的重要话题。第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系 4公共管

13、理的资源、过程和方法公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段、实现管理目标的过程。与私营部门最重要的资源是资金迥然不同，公共部门最重要的资源是合法性：包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要，前者是维护基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。与私人部门的资源有限一样，公共管理的资源也是有限的。如何有效利用资源，以尽可能小的成本取得尽可能大的社会收益，也是公共管理需要认真对待的一个问题。第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.3公

14、共管理学的学习方法 1公共管理学的学习途径 波兹曼（B. Bozeman） 公共政策途径（public policy approach，P途径）企业管理途径（business approach，B途径） P途径第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。 B途径 第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。 第三节公共管理学的发展、

15、体系与学习方法1.3.3公共管理学的学习方法公共管理学的研究方法 (1)规范方法。规范方法又称理想方法，是行政学古典学派常用的方法。这一方法用于公共管理现象研究时，着眼于建立一般理论和一般原则（即“放之四海而皆准”的原则）。这一方法的特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”， (2)实证方法。实证方法又称经验方法，自20世纪40年代以来，这一方法在西方社会科学研究中成为一种主流的方法。这一方法的特点是专注于发现事实，并依据科学原则描述事实。它关注“是什么”（to be）或实然，而非“应当是什么”（should be）或应然，认为进行社会研究的学者首先应该是科学家而不是意识形态家

16、或道德家。该方法一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立，因为价值判断总是有取舍的，价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。不过这一方法也遇到一些批评，主要有两点：一是研究者完全摆脱价值观的影响是不现实的；二是由于事物的变动性以及研究者的观察与描述不是同一个时点，因此描述中的“历史的客观”与真实的客观可能差距甚远。(3)案例方法。案例方法就是对特定的问题从实证的角度进行分析、评价并得出结论，然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。但案例分析法容易产生就事论事、以偏概全的问题，这是在使用该方法时应当注意的。第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.3公共管理学的学习方法公共管理学的研

17、究方法(4)系统方法。系统方法是社会科学研究经常采用的方法。它运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案。 (5)比较方法。比较方法是公共管理学中常用的一种方法。该方法通过采用横向对比的形式，对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较，或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析，以研究、探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。在现阶段的公共管理学研究中，比较重要的是“模式”比较，即将各个国家和地区的政治经济

18、模式进行比较，以求从中寻找规律性的认识。(6)数理方法。数理方法是按照随机或非随机抽样的原则，在广泛收集有关公共管理现象之数据的基础上，用现代数学方法和定量分析技术，通过计算机等现代科技手段把公共管理现象间的关系数量化，以对管理活动规律加以认识和总结的一种研究方法。采用数量分析法必须以准确的数据资料为基础，同时要将定量分析和定性研究方法结合起来应用。第四节 公共管理学与中国社会变迁 1.4.1公共管理学与中国的政府机构改革公共管理学对于政府机构有着系统、深入的研究，包括政府的职能定位、机构设置、人事制度和管理理论等方面，这为我国政府机构提供了及时的理论指导。它为政府机构的职能定位指明了方向，即

19、以市场为基础，切实转变职能，将政府职能由直接的、微观的、控制性的向间接的、宏观的和协调性的方向转变。通过转变政府职能，理顺了政府与企业、市场、社会等主体的关系，极大地提高了政府运行的绩效和社会的全面发展。在机构设置上，公共管理学提供的方案是以职能行使为基础，裁减、合并政府机构，使机构设置更加合理、精干。与机构设置相配套，人事制度改革也同步进行，必须推行并完善公务员制度，规范人事管理，提高队伍素质。公共管理学还为政府机构提供了科学的管理原则，包括上下级分权、政企分开、绩效管理等管理方法。中国公共管理学界通过针对政府机构改革发表和出版大量论文、专著，举行学术会议，提供改革方案咨询，建言人才培养和人

20、员培训等学科社会机制，为政府机构改革提供了全方位的理论支持。 第四节 公共管理学与中国社会变迁 1.4.2公共管理学与中国的经济体制改革中国经济体制改革是在政府主导下摸索前进的，公共管理学为之提供了必不可少的理论指导，主要体现在以下方面：转变政府职能，发挥市场在资源配置和初次收入分配中的主导作用；为市场运行提供公平的竞争环境，加强市场监管和经济调节职能，加强相应的政府能力建设和机构改革。公共管理学通过对西方国家经济体制改革经验的借鉴和比较，为处于摸索中的我国经济体制改革提供了理论帮助。西方国家政府围绕调节市场经济的政府职能定位、机构设置和制度建设，以及政府在收入再分配和提供社会保障中的经验和做

21、法，也通过公共行政理论界的努力转化成为指导我国经济体制改革的具体政策建议。 第四节 公共管理学与中国社会变迁 1.4.3公共管理学与中国的民主政治建设政府行为的转变在很大程度上来自于理论的指引和影响。公共管理学研究中固有的法律途径和西方发达国家公共行政实践中长期存在的法治观念，为我国政府转变观念、调整自身行为、推动民主政治建设提供了动因和支持。公共管理学围绕法治和保护公民权利提出了一系列依法行政的观念，包括政府依据法定权限管理公共事务，依据法律规定行使权力，在采取强制行为或其他涉及到公民切身利益的措施前举行行政听证等。邓小平同志的民主法治行政思想是公共行政中的法治思想在我国的实践产物，它直接指

22、导了政府的法治实践，极大地促进了政府的依法行政。政府对其他社会主体的民主政治观念和行为发挥着巨大的示范作用，政府带头依法行政和主动推动民主政治建设，为在全社会推动民主政治建设提供了坚实基础和可靠保障。第四节 公共管理学与中国社会变迁 1.4.4公共管理学与中国社会的全面发展公共管理学为政府提供了大量关于社会全面发展的知识，包括政府在社会全面发展中应该扮演什么角色、行使什么职能、如何行使职能，什么是社会全面发展的内涵等。公共管理学界的政策建议、调查研究、对发达国家社会全面发展的经验介绍等知识传授活动为政府决策提供了重要的信息和参考意见。公共管理学认为政府应树立和贯彻社会全面发展的观念，在社会全面

23、发展中应扮演掌舵和协调的角色，政府应行使公共财政职能，制定社会全面发展的长期规划，发布关于社会全面发展的指导意见，监督各地区和各部门参与社会全面发展的行为，将政府职能调整至以公共服务和社会管理为主。这些意见和建议对政府产生了积极影响，并转换成了政府对社会全面发展的实际推动作用。本章小结公共管理学作为研究公共管理实践活动及其规律的学科，有广义、比较狭义和狭义的3种理解，以狭义的公共管理学为立足点，本章介绍和分析公共管理作为一门学科的最基本问题。首先，公共管理能够成为一门独立学科的内在依据在于：公共管理是一类与私人部门管理有本质区别的管理活动；现代社会需要公共管理的发展；与已有的处理公共管理事宜的

24、学科行政学存在明显的局限。公共管理学的主要理论基础是政治行政二分法，三权分立理论，管理理论和公共选择理论。公共管理学经历了古典时期、批评与转变时期和整合与发展三个发展阶段，逐渐形成了成熟的理论体系。以公共管理的含义和特点为基础，本章介绍了公共管理的环境、主体、对象、资源、过程和方法等构成要素，介绍了公共管理学的两种研究途径和几种常用的重要研究方法。学习公共管理学主要有P途径和B途径，主要的方法有规范方法、实证、案例方法和数理方法，等等。本章重点从政府机构改革、经济体制改革、民主政治建设和中国社会的全面发展四个方面分析了公共管理与中国的发展之间的关系。 本土案例“十二五”规划的重点：还富于民20

25、10年10月1518日，中国共产党召开十七届五中全会，重点讨论政府在下一个五年期间遵循的总体原则和部分细节。未来几个月，国家发改委将咨询学术界、国际机构和智囊机构的专家意见，与其他部委协同起草详细的“十二五”规划草案，一并提交2011年3月的全国“两会”审议通过并付诸实施。媒体认为，“十二五”规划将充分体现由强调经济快速增长转向强调经济结构转型方面，以确保不同收入水平的人口和地区实现平衡的经济发展的长期目标。预计经济增长规划指标将会由原来的7.5%降到7%。同时，将更加注重结构调整这个过去几年一直没有妥善解决的问题。另外，中央政府将改变“十一五”期间以GDP为目标的地方官员考核原则，而更加注重

26、经济增长的质量。媒体认为，“十二五”规划的重点可能集中在：扩大消费、培育新型产业、继续推进城镇化进程、促进西部发展、调节收入分配、发展新能源与低碳经济等方面。同时，政府职能将进一步从经济建设型向公共服务型转向。媒体认为，“十二五”期间应该优先考虑还富于民。“十二五”规划重点可能与以往重点不同。过去的五年计划更注重增长，“十二五”规划的重点更注重收入分配问题。一方面，媒体认为，中国的刘易斯拐点已经出现，将成为缩小收入差距的市场力量。另一方面，从政府的角度讲，通过适当减少个人所得税、提高国企分红、改变长期的负利率情况这三项措施，将极大提高未来个人收入水平。媒体估算，如果未来五年内，税收减少1000

27、亿元，国企分红增加2万亿元，“负利率”损失减少2万亿元，那么“十二五”期间，4万多亿元的财富将为收入分配改革、为藏富于民提供充足的空间！资料来源 /20101015/n275696278.shtml，搜狐网，2010-10-15。案例思考1.我国政府推进收入分配改革的现实背景是什么？2.请分析我国政府如何在市场经济条件下调节收入分配？3.决定我国政府施政重心的因素有哪些？第1章综合训练选择题答案1.1单项选择题1.C 2. B 3. D 4. B 5.A1.2多项选择题1. ABD 2. ABCD 3. ABC 4. ACD 5. AD 公共管理学第二章公共管理环境 学习目标公共管理是一个与外

28、部环境密切联系的开放性社会系统，它应外部环境的需要而产生；在与外部环境的相互作用中，发挥着自己的特殊功能，保持着自己运行的和谐。通过学习本章，要理解公共管理环境的概念，掌握其构成，理解公共管理系统与外部环境之间的互依性。初步掌握分析经济和政治环境影响公共管理的方法，了解文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响，初步理解自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响。同时，能够结合公共管理的目标理解创建良好外部环境的重要性和基本方法，重点掌握如何创建良好的政治环境。 本章内容公共管理系统与外部环境的互动分析 1经济和政治环境对公共管理系统的影响 2文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响 3自然环境

29、和国际社会环境对公共管理系统的影响 4创建良好的外部环境 5第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.1公共管理环境的含义1公共管理系统界线 公共管理系统界线是指公共管理系统用以过滤外部环境的投入与公共管理系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。 公共管理环境的含义 公共管理环境(public management environment)是指影响公共管理系统生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境(内部条件)。所谓外部环境，是指处于公共管理系统界线之外的、能够直接或间接影响公共管理系统生存与发展的一切因素或条件的总称。所谓内部环境，是指处于公共管理系

30、统界线之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称。第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.2公共管理环境的构成1自然环境自然环境是指在公共管理系统界线之外、未经人工制作而存在的事物。 2社会环境社会环境是指在公共管理系统界线之外、直接影响公共管理系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境的诸因素是公共管理系统赖以产生、存在和发展的社会基础。 国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。国内社会环境主要有：政治；法制；经济；科技；教育；民族；宗教；文化；阶级与群团；人口。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.

31、1.3公共管理系统与外部环境的互依性 公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。与此同时，外部环境对公共管理系统的影响又有宏观与微观之分。这两方面即公共管理系统与外部环境的互依性。 1公共管理系统对外部环境的依赖第一，公共管理系统是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定公共管理系统的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，公共管理系统的物质要素人、财、物，非物质要素信息，都要从外部环境输入。因此，公共管理系统只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需

32、要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.3公共管理系统与外部环境的互依性 公共管理系统与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。公共管理系统适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。与此同时，外部环境对公共管理系统的影响又有宏观与微观之分。这两方面即公共管理系统与外部环境的互依性。 公共管理系统对外部环境的选择与塑造第一，公共管理系统是适应外部环境的需要而产生的；第一，公共管理系统作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入。但是，公共管理系统不可能接受外部环境的所有投入，而必须有所选

33、择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分。第二，公共管理系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。公共管理系统通过对外部环境的改善，使外部环境得到优化；公共管理系统通过对外部环境的控制，使其按照公共管理系统的希望与要求去发展。 第一节公共管理系统与外部环境的互动分析2.1.4宏观环境与微观环境 所谓公共管理系统的宏观环境，是指能够广泛影响整个公共管理系统的环境。例如，一个国家所处的自然地理环境，该国在整个世界上所处的地位，上述社会环境的各大因素，都是影响一个国家整个公共管理系统的宏观环境。所谓公共管理系统的微观环境，是指影响某个个别公共管理系统的特定环境，如学校是影响政府教育部门的微观环

34、境，地质资源是影响政府地质部门的微观环境。值得注意的是，宏观环境与微观环境的区别只是相对的。它们对公共管理系统的影响不能说孰轻孰重，只是影响的方式、角度不同而已。 公共管理系统第二节 经济和政治环境对公共管理系统的影响 2.2.1经济环境对公共管理系统的影响 公共管理系统的经济环境，是对公共管理系统有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。2生产关系与具体的经济体制对公共管理系统的影响(1)基本的生产关系直接决定着公共管理系统的性质和变化。 (2)具体的经济体制影响着公共管理系统的功能配置和运行模式。

35、1物质生产与人口生产的发展状况对公共管理系统的影响 (1)生产力的发展状况决定着公共管理系统的存亡和性质。 (2)生产力的发展状况制约着公共管理系统的功能发挥和部门设置。 (3)生产力的发展状况提供了公共管理系统运行的物质基础。 (4)人口的发展状况影响着公共管理系统的发展战略和人口管理功能。 120经济第二节 经济和政治环境对公共管理系统的影响 2.2.2政治环境对公共管理系统的影响公共管理系统的经济环境，是对公共管理系统有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。120经济1国体直接决定着公共管理系统

36、的基本性质 2政体规定了公共管理系统的具体形式和地位4政治生活的民主、平等程度制约着公共管理系统决策与执行的民主化、科学化程度 3政党制度影响着公共管理系统的稳定性和完善程度Click to add TitleClick to add Title5政治形势的稳定程度影响着公共管理系统的运行状态6法律制度规定并保障着公共管理系统在整个国家机构系统中的地位7法律的完善化、科学化程度制约着公共管理系统运转的协调、规范水平第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响 2.3.1文化环境对公共管理系统的影响 公共管理系统2345关于公共管理道德的观念对公共管理系统的影响 关于公共管理系统内部人际关系的

37、观念对公共管理系统的影响：特殊关系与普遍关系 1 关于公共管理系统一般行为的期望对公共管理系统的影响：范围、输出输入方式、 公众参与关于公共管理系统首脑权力的观念对公共管理系统的影响：血统论、唯意志论、法治论 关于公共管理系统运行方式的观念对公共管理系统的影响：法治与人治 第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响2.3.2民族环境对公共管理系统的影响 一个国家公共管理系统的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争等要素相互作用而构成的。1.民族环境影响着政府的民族政策及相应的公共管理机构设置2.民族环境影响着公共管理系统的体制3.民族环境制约着公

38、共管理系统权力的行使4.民族环境关系着公共管理系统的凝聚力大小5.中国的民族环境对政府公共管理系统的影响第三节文化、民族和宗教环境对公共管理系统的影响2.3.3宗教环境对公共管理系统的影响影响公共管理系统的宗教环境，包括宗教教徒、宗教组织、宗教意识、宗教活动、宗教在国家中的地位等要素。1.宗教制约着公共管理系统的机构设置和职权行使 2.宗教推动或妨碍着公共管理系统的管理活动 第四节自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响 2.4.1自然环境对公共管理系统的影响 地理环境是国家构成的重要物质基础，是公共管理系统发展的必要条件 1地球环境影响人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国公共管理系统的

39、发展模式自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其公共管理系统的财力基础与功能发挥自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其公共管理系统的部门设置与功能体系 4地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与公共管理系统稳定状况5地理环境制约着政府的国际战略及相应的功能组织第四节自然环境和国际社会环境对公共管理系统的影响 2.4.2国际社会环境对公共管理系统的影响 所谓公共管理系统的国际社会环境，是指一国在与外国或各种国际组织的相互交往过程中所形成的，影响该国公共管理系统及其功能的各种因素的总和。 1国家之间的密切交往，影响各国公共管理系统的职能、政策及机构重大国际事件的发生

40、，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能机构4国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构5国际社会的约束第五节 创建良好的外部环境 2.5.1创建良好的经济环境1巩固、发展和完善社会的基本经济结构建立、健全符合本国国情的经济体制充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民的生活水平经济环境 经济结构经济体制生活水平第五节 创建良好的外部环境2.5.2创建良好的政治环境3.自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向2.自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众

41、的意志和利益在国家公共管理中得到充分的体现 4.大力推动法治建设政治环境1.积极稳妥地推进公共管理体制改革，实现公共管理系统的民主化、科学化与法治化 第五节 创建良好的外部环境1.3.2公共管理学的体系 公共管理的环境任何公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的环境，决定了公共管理的特定性质、目标和方向，也决定着具体管理的实施；另一方面，公共管理的过程也是能动改造公共管理环境的过程。因此，公共管理环境是公共管理中的一个十分重要的构成要素。在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差

42、异性和变动性，因此，对于环境的正确分析实在是实施有效公共管理的基本前提。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境1创建良好的文化环境(1)树立民主意识。 (2)树立法律意识。 (3)树立双向沟通意识。 (4)树立政绩意识。 (5)树立新的公共管理道德意识。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境创建良好的民族环境(1)坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。 (2)加强民族团结，培养国家民族意识。 (3)树立双向沟通意识。 (3)在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治。 (4)积极帮助各少数民族发展经济

43、文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。 第五节 创建良好的外部环境2.5.3创建良好的文化、民族和宗教环境创建良好的宗教环境(1)公共管理与宗教分离。 (2)保护宗教活动的正当场所。(3)加强公共管理系统与宗教界的双向沟通。 (4)宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束。 第五节 创建良好的外部环境2.5.4创建良好的国际社会环境1.培养公共管理系统成员的国际意识2.反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境3.坚持独立自主的外交政策4.坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系5.坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流本章小结1:公共管理系统的界线是指公共管理系统用以

44、过滤外部环境的投入与公共管理系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界，具有开放性和可渗透性。公共管理环境是指影响公共管理系统生存与发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境(内部条件)，由社会环境和自然环境共同构成。一方面，公共管理系统对外部环境具有依赖性；另一方面，公共管理系统又可以对外部环境进行选择与塑造。本章小结2:经济环境是公共管理系统外部环境中最基本的方面，是公共管理系统赖以生存和发展的最深层次的环境。公共管理系统是国家政权的心脏，公共管理系统的性质由国家的性质所决定，故国体直接决定着一国公共管理系统的阶级性质。狭义的文化，即以价值观和行为模式为核心的社会

45、意识形态对公共管理系统具有深刻的影响，而狭义的文化对公共管理系统的影响，又主要是通过公共管理文化来实现的。公共管理文化是整个社会文化的一部分，它是人们关于公共管理系统的价值观念，以及该观念所相应要求的公共管理系统的行为模式。地球环境对公共管理系统的影响，在大多数情况下是间接的。但地理环境是国家构成的重要物质基础，是公共管理系统发展的必要条件。 本土案例拆迁出人命，趁机抓“刁民”山东省禹城市正在上演另一种暴力拆迁，这是公然向刚刚下发的国务院紧急通知挑衅。这两年，因拆迁问题引发的暴力事件屡屡发生，为此，2010年5月25日，国务院下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知，

46、划出了一根禁止强制拆迁的高压线。但是，上有政策，下有对策。2010年6月3日上午10时左右，山东省禹城市的市中办事处北街村，闹得沸沸扬扬的拆迁问题终于因一名老年妇女的突然死亡而尖锐化了。原来，自从2010年3月中旬开始，禹城市政府就开始对北街进行拆迁，但大多数村民对拆迁补偿方案不认同，政府就采取各种威逼利诱的手段，甚至是以将在公共管理事业单位工作的未拆迁户亲属子女撵回家、停职相要挟。法制意识日渐增强的村民从北京聘请了律师进行维权，3日上午9时，正是律师召集相关村民取证签字的时间，而20多辆警车及上百名警察早已提前赶到会场进行阻拦，一位六十多岁的农村老太太在与警察的交涉中不知因何突然情绪激动，突

47、发心脏病昏倒。老太太昏倒后在场群众当即要求警察拨打120急救或由警察将老太太送至医院，然而警察不为所动、漠然视之。焦急的村民自己拨打120后却迟迟不见救护车的到来，有村民直接就跑出会场去迎救护车，却发现是被警察挡在路口不能入内。在三四十分钟后救护车赶到时老太太已经停止了呼吸。愤怒的村民再也压制不住心中的怒火，抬着去世老人的尸体去禹城市政府讨要说法。而市政府却如临大敌，将大门紧闭，对道路进行交通管制。村民们要求政府主要领导给群众一个交代，然而却没有得到任何答复。一直到下午两点，情绪激动的村民见请愿无望，索性在政府门口搭起了灵棚。市政府为收拾残局，调来大批身穿迷彩头戴钢盔的民兵分乘四辆中巴，不由分

48、说，见人就抓，谁说话就逮捕谁，几分钟就往中巴车上抓了17个人，驱散了所有村民，并将灵棚掀翻，将尸体强行拉到火葬场。资料来源 /bbs/shishi/179552702.html，网易时事论坛，2010-06-09案例思考1.请分析经济环境对我国地方政府行为的影响是什么？2.请分析公共管理文化对我国地方政府拆迁行为的影响是什么？3.如何改善公共管理文化对我国地方政府行为的影响？ 公共管理学第三章 公共管理目标 学习目标公共组织处于特定的社会系统中，它在坚持外部目标的同时也注重实现内部目标。外部目标是公共组织的宗旨和合法性所在，内部目标则是实现外部目标的依托。通过学习本章，要掌握公共管理目标的含义

49、，以及基本结构；理解公共管理目标的特点，了解公共管理目标的类型；最后，要能够运用本章的相关理论分析和解决公共组织的目标管理问题。 本章内容公共管理目标概述 1公共管理目标的结构与类型 2公共组织的外部目标与内部目标 3公共组织的目标管理 4第一节 公共管理目标概述 3.1.1公共管理目标的含义公共管理目标(public management objections)是指公共组织为了实现特定的未来状态而设定的一种可以激励组织及其成员投入特定资源、并且可以用作组织管理工具的公共导向。 1强制性，强制性是由公共组织的特性所决定的，公共组织是依法设立的，它必须遵守特定的公共组织法规，其职责、功能与目标在

50、相当大程度上是由上一级组织或权力机关所决定。 服务性在具有强制性的同时，公共管理目标也具有服务性，它服务于公民、公共组织及其成员。 和谐性，为了应对这些不同公共管理目标要求，公共管理目标往往表现为一定程度的和谐性，在维持和谐状态中不断向前发展。 4复杂性公共管理目标具有复杂性，包含了经济目标、文化与社会目标，纵向目标与横向目标，分类目标与综合性目标 第一节 公共管理目标概述3.1.2公共管理目标的特征5动态性，公共管理生态理论认为，公共组织的职能及行使往往与所处的公共管理环境相一致，同样，公共管理目标也与公共组织所处的公共管理环境相适应。 第一节 公共管理目标概述3.1.3公共管理目标的作用

51、1导向作用，任何一个公共组织都是为了实现特定的公共管理目标而建立的，公共管理目标在无形中扮演着引导组织及其成员的努力方向的作用。2激励作用，它可以激励公共组织及其成员为了获取组织未来的发展而放弃对组织资源的即时消费。 3整合作用，公共组织为了实现公共管理目标，必须将自身的组成部门根据目标属性进行有机的分工与整合，合理配置工作部门和人力、物力资源。 4管理工具作用，为了实现特定公共管理目标，组织中的各个部门和成员必然承担一定的工作任务，这些工作任务完成的进度、质量可以通过客观、公正的考核得以体现，这不仅有助于合理运用奖惩手段调动组织成员的工作积极性，而且有助于提高组织成员的工作能力，从而提高公共

52、组织的整体管理水平。 第二节 公共管理目标的结构与类型 3.2.1公共管理目标的结构 contentscontentscontents+5 year+5 year纵向横向内部外部战略战术第二节 公共管理目标的结构与类型 3.2.2公共管理目标的类型 12345社会目标强调公平导向、以人为本。社会目标的主要制定和实施主体是各级政府的民政部门、劳动与社会保障部门。 文化目标 消极目标：公共组织的消极目标是一种具有较强的限制性的目标，它主要是用来规制特定主体的某种行为，以免公共利益受到损害。 积极目标:极目标是一种具有较强的发展性和激励性的目标，它主要用来调动特定主体的积极性，从正面引导行为主体朝向

53、公共组织希望的方向发展。 经济目标 第三节 公共组织的外部目标与内部目标 3.3.1公共管理目标的二分法外部目标是公共组织存在和发展的根据和导向 内部目标是公共组织实现外部目标的依托 第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标 1维护社会公平 (1) 社会公平是指机会公平和结果公平的统一、生产行为激励机制和社会正义供给制度的有机统一。(2)维护社会公平的机制:生产行为激励机制和社会正义供给制度 2提高社会生产效率(1) 社会生产效率是对一个社会的生产投入与产出、成本与收益的比例关系的衡量。 (2)提高社会产生率的机制:编制国民经济和社会发展规划，制定产业政策，调控投资规模

54、和速度，具体运作和监管重大工程项目，提高社会人力资本的存量和质量，协调区域发展，稳定宏观经济形势，改革人事管理体制，开发和保护自然资源，促进科技进步、加快自主创新步伐 第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标 回应社会公众的要求 (1)回应社会公众的要求是指公共组织通过获取社会公众对政府管理的各种要求，并将这些要求进行整合，然后根据公共组织的实际情况，采取具体行动对这些要求加以满足和实现的行为过程。 (2)回应社会公众要求的机制:首先，公共组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来。其次，公共组织应当把回应社会公众要求的目标纳入工作议程中去，把任务在组织成员中间进行分解

55、，使组织成员能够根据自己的工作职责自主地回应社会公众的要求。最后，公共组织还要建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.2公共组织的外部目标 4提供公共服务(1)提供公共服务的内涵。提供公共服务是公共组织的安身立命之所在，这是它区别于其他组织的显著特征。提供公共服务意味着公共组织向社会公众提供市场主体所不能、不愿提供的公共产品和服务，它的作用在于通过税收机制为社会成员提供均等而持续的服务，保障每个成员的基本生活权利和法律规定的各项公民权利。 (2)公共服务的主要内容与范围：提供经济基础；提供各种具体的公共服务；协调与解决团体冲突；维

56、护公平竞争；保护自然资源；向弱势群体提供必需的商品和服务；保持经济稳定。(3)提供公共服务的机制：首先，社会成员通过各种方式向政府表达自己对公共服务的需求。其次，权力机关、司法机关和公共组织整合这些关于公共服务的需求，产生提供公共服务的政策和计划，以及具体的公共项目。最后，以政府公共组织为主通过各种方式执行其政策和计划，管理公共项目。第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标1管理资源(1)公共组织的资源。公共组织为了维持正常运转和实现特定目标，必须拥有、管理特定的组织资源。 1管理资源(2)公共组织的资源管理。在公共部门战略管理的视角下，公共组织的资源管理和战略规划能力

57、、公共政策能力和项目管理能力一起构成战略管理的一部分。 第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标绩效管理 (1) 公共组织中的绩效管理是指，绩效管理主体通过设定明确的绩效目标和测量标准，对组织成员及组织自身的工作成效进行测量并据此得出考核结果，采取相应的奖惩措施以提高公共组织绩效的管理活动。 绩效管理 (2)绩效管理机制。公共组织绩效管理机制是一个复杂的系统，它由绩效管理的主体、原则、测量标准和奖惩制度等因素组成。 第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标机关管理(1)机关管理的内涵。机关在这里是指狭义的由公共组织的人员、财务、设备等组成的办公处

58、所，它是公共组织成员的日常工作场所。 机关管理(2)机关管理实践。机关管理实践活动是由公共组织领导、专门负责人员和机构具体实施的，我国各级公共组织分别设有相应级别的机关事务管理局。 第三节 公共组织的外部目标与内部目标3.3.3公共组织的内部目标4组织发展 (1)组织发展的内涵。公共组织发展是指公共组织为适应内外环境及条件的变化，适时、有效地对组织的目标、结构及组成要素等进行调整和修正。 4组织发展 (2)组织发展的机制。第一，公共组织发展的影响变量、主体与方式。第二，公共组织发展的程序、策略与克服阻力的对策。 第四节 公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义(1)杜拉克的观点。著名的管理学

59、家杜拉克认为目标管理是“目标”与“管理”的结合，为了使目标可以被管理或方便被管理，在制定目标的过程中就要尽量使目标具有可操作性及量化特性。目标管理中的“目标”需要具备三个属性：目标是什么，目标如何排序，选择实现目标的策略。目标管理中的“管理”需要具备四个属性：目标认知，责任与权力，资源整合，目标决策。(2)奥蒂奥纳的观点。奥蒂奥纳对目标管理的理解是程序性的，他认为目标管理是一种程序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来规划每一位成员的主要责任范围，同时以此指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。(3)韦里奇的观点。韦里奇从系统工程的视角对目标

60、管理进行了阐释，他认为目标管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标的有效完成”。第四节 公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义目标管理(management by objections)是一项围绕公共管理目标开展的系统管理活动，它的目的在于提高实现组织及其成员个人目标的效率，它采取的主要管理方式包括目标制定过程中的共同参与、目标执行过程中的责任与控制。 第四节 公共组织的目标管理3.4.1目标管理的含义目标管理的演进(1)从企业组织到公共组织的转变。由于所有权上的根本不同，企业组织一向坚持效率和利润导向，对于提高管理效率的方法和技术的追求和