克林顿政府时期行政改革汇报课件

1、克林顿政府的行政改革行政管理专业刘苏强第一章 克林顿政府改革的背景第二章 改革的原因第三章 改革的内容第四章 克林顿政府行政改革的主要成就及对我国的启示改革的背景国际背景克林顿政府处于全球化、信息化加速发展的时代,为适应时代发展的要求,西方各国纷纷进行行政改革,美国自然也不例外“苏联解体和东欧剧变结束了两极对峙的世界格局,随着国际环境的缓和,美国也得以将更多的精力投入到国内事务中来(一)信息化、全球化的冲击(二)国际环境的缓和(军事） （三）公共改革的全球化发展克林顿政府行政改革是美国当时政治、经济和社会发展的需要,是民心所向,而且美国私营部门和地方政府成功的改革实践为联邦政府行政改革提供了经

2、验,促使了其行政改革的进行。国内背景(一)国家政治、经济和社会发展的需要 一是财政危机 二是管理危机 三是信任危机(二)私营部门和地方政府的实践示范（由于联邦制的原因）财政赤字、国债 机构臃肿、人浮于事 信任度1992-至今，重塑政府阶段（以振兴政府为目标）他授权副总统戈尔于1993年3月成立国家绩效评估委员会（National Performance Review），该委员会在对联邦政府进行了6个月的研究调查后,提交了一份报告从繁文褥节到结果创造一个工作更好花费更少的政府(From Red Tape to ResultCreating a Government That Works Bett

3、er and Costs Less)四条原则:1、顾客第一2、铲除官样文章3、授权雇员追求成果4、确定基本绩效准则20012009年小布什政府提出了新的联邦政府改革方案“总统管理议题”（The Presidents Management Agenda）。强调“成本收益”法则三项基本原则：1、以公民为中心（Citizen centered）2、以成果为导向（ResultOriented）3、以市场为基础（Marketbased）1、由于社会变迁速度加快，改革视乎称为发展的一种常态，他将伴随于发展的整个过程2、“由于政府偏好启动新的工程，宣布新的重大项目和事业”原因1992-2000年克林顿政府的

4、改革 理论基础：企业型政府理论由美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在他们合著的改革政府提出。该书主要提出了“政府再造的十条原则”和“政府再造的五项战略 ”什么是政府再造？ 政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。企业家政府是政府再造的重要内容。企业型政府是指具有企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本高产出为目标，敢于冒风险、敢于创新，敢于打破僵化官僚体制，取得高绩效的政府。政府再造的十条原则起催化作用的政府掌舵而不是划桨社区拥有的政府授权而不是服务

5、竞争型政府将竞争机制引进服务当中去有使命感的政府转变规则导向型组织结果导向型政府按结果而不是按投入进行拨款顾客驱使的政府满足顾客而不是官僚制度的需要企业家政府挣钱而不是花钱预防型政府预防而不是治疗分权的政府从等级制到参与和协作市场导向型政府通过市场力量进行改革克林顿政府行政改革的内容一、放松规制，政府职能市场化取向二、去科层化，健全政府内部运行机制三、引进竞争机制，促使公共服务的市场化四、行政改革的民主取向五、改变行政文化六、发起电子商务1、放松对经济的管制，收缩政府经济职能美国实行自由市场经济,奉行自由竞争,只容许政府扮演有限的角色,认为“管得最少的政府是最好的政府”20世纪30年代空前严重

6、的经济大危机发生后,公众改变了对政府的态度,期望政府在解决经济和社会问题方面发挥更大的作用,罗斯福政府在凯恩斯主义的指导下,扩大了政府对经济的干预；六七十年代联邦政府管制经济的职能已扩大到国民经济的各个方面；从1970年到1979年,美国政府制订的工商管制条例的篇幅增加了两倍,联邦条例法典的页数增加了2/3；过度的规制使美国纳税者为了支持政府众多的规章条例制定机构每年要付出数十亿美元严重削弱了企业在国际市场上的竞争力克林顿政府继续放松经济规制,突出地表现在通信和金融方面的改革上1、1996年通信法案的通过和签署彻底打破了美国电信业分而治之的局面,为持续近20年的电信业改革划上了圆满的句号。2、

7、1999年11月12日克林顿正式签署了金融服务现代化法,该法改革金融规制的核心内容是宣布1933年银行法关于分业经营、单一银行制度等重要条款被废止,取消对银行、保险、证券等行业的限制,允许各类金融机构实行跨行业经营,提供任何形式的金融服务。二、去科层制，健全政府内部运行机制1、废除过时繁琐的规章制度2、改革预算体制3、改革采购体制4、改革公务员体制5、政府绩效和结果法案（GPRA）1、废除过时繁琐的规章制度1993年发表的戈尔报告称,美国政绩不佳,不是因为政府职员的懒惰和无能,而是令人窒息的繁文褥节和规则所导致,它扼杀了政府职员的主动性和创造性,因此,必须抛弃繁文缉节。詹姆斯Q威尔逊在美国官僚

8、政治政府机构的行为及其动因一书中提到了大量关于繁文褥节的例子；改革政府中也用大量的例子来论证了政府“规章制度繁琐程度的无与伦比”1、1993年克林顿总统签署了行政命令,先后要求废除联邦政府内部规制的1/2以及对新制定的规章制度进行严格审查。2、 1995年2月,克林顿总统指示约65个监管机构的负责人:削减过时的条例,奖励结果,而不是繁文褥节;摆脱华盛顿,创建基层伙伴关系;协商而不是发号施令“他要求他们在100天内向他报告进展情况。3、 1995年3月,克林顿颁布了一道总统令,要求“理顺政府工作程序”。（16000页 280亿美元 ）对规章制度进行重大改革克林顿发布总统令(Exeutive Or

9、der)“规章计划评论”:要求废除过时的规章制度;表彰好的结果而不是繁文缛节的官样文章;走出华盛顿,寻求基层合作伙伴,靠平等磋商而不是独裁命令。精简规章制度。联邦机构取消16000页规章制度。克林顿签署了总统令,要求规章制度及政府文件重新用通俗易懂的文字书写。精简规章制度1、联邦采购精简法案(FASA)改革采购制度。 2、重新授权实施报表削减法案(Paperwork Re-duction Act)3、1996年,联邦采购改革法案(The Federal Acquisi- tion Reform Act-FARA)通过。精简规章制度案例鲍勃斯通在美国在美国最典型的官僚机构美国国防部工作，是当时的

10、分管设施的副助理部长，他在理论上至少可以管辖600个基地和设施，那里住着450万人，每年经费开支达1000亿美元。斯通访问西西里岛空军基地后发现，军事基地建设管理手册有400页，军队用房管理手册有800页。新墨西哥州的工程兵部队要向华盛顿打报告争取拨款修理漏雨的屋顶。当一罐喷漆的保存期满时，士兵要横跨半个基地走到基地化学专家那里，让专家签字同意延长一年使用期。国防部出高价买特殊油漆，但是制定特殊油漆的技术规格所花的时间比化学公司改进他们油漆的时间还长，所以国防部雇员们只好使用当地商店可以买到的质量不合规格的油漆，结果反而多花钱这类规章要付出双重代价：1、浪费时间2、浪费1/3国防预算斯通把军事

11、基地建设管理手册从400页减少到4页把军队用房管理手册从800页减少到40页。斯通在追求卓越一书中，决定把一个基地变成一个“模范设施”，使它免受一切规章制度的约束。（40位基地司令自愿从事这场试验，取得了良好的效果）精简规章制度优点（P74）有使命感的组织的效率超过照章办事的组织有使命感的组织办事更有成效，优于照章办事的组织有使命感的组织的革新精神超过照章办事的组织有使命感的组织的灵活性胜过照章办事的组织有使命感的组织的士气高于照章办事的组织3、改革采购体制联邦采购体制充斥着僵化的规则、繁琐的文件规定和设计说明,多层次的检查和审计。美国联邦采购条例厚达1600页,此外,行政部门必须遵守的相关条

12、例还有2900多项。詹姆斯Q威尔逊在美国官僚政治政府机构的行为及其动因一书中提到了按照联邦采购条例,政府官员花435美金买了一把锤子,花3000美金买了一个咖啡壶。戈尔报告对于预算体制改革提出了六条改革建议:1、通过重新制定联邦规制来简化采购程序,从具体规定转向指导性原则；2、总务管理局继续向各部门下放信息技术的采购权；3、总务管理局允许各部门到他们想去的地方采购,并尝试通过电子市场进行采购；4、允许各部门使用简化的采购程序进行10万美元以下的采购;5、更多地依赖商业市场;6、重新制定联邦采购法。1994年通过了联邦采购改善法,简化10万美元以下的采购合同要求,并扩大一般性商业采购,2500美

13、元以下的采购可以免除规制。1996年颁布了克林格科恩法,采用信息技术简化采购过程“一系列的法案确立了效率优先、面向用户、简化程序、注重结果的采购体制。4、改革公务员体制随着政府所处环境的变迁,要求公务员制度具有效率和灵活性,突出授权雇员,给负责具体工作的人以决策权。而政府繁琐的规章制度严重束缚了公务员的手脚,导致政府部门效率低下；1993年戈尔报告提出改革文官制度的5条建议：1、人事办公室将通过废除1万页的联邦人事手册及所有其他各部门的实施细则,来放松人事管制；2、把招聘权和审查权下放给各部门,废除所有的登记和标准申请表；3、大幅度简化现行的分级制度,使各部门灵活掌握分级和工资标准；4、允许各

14、部门自行设计绩效管理制度和薪酬制度；5、缩减雇员辞退时间,以便尽早辞退工作绩效不佳的雇员。1995年克林顿政府提交了文官改革法,但因议员和工会等众多力量的竭力反对,而被国会否决。裁减公务员主要采用的方法是：1、是将政府部门的一些机构,成建制地转移出政府,实行企业化管理。（如美国人事总署,将拥有700多人专门从事调查服务的调查队,变为一个私人企业,而工作性质并未改变,成效显著。）2、是鼓励退休。对一些年龄较大,身体条件较差或工作业绩平平的公务员,鼓励他们提前退休,如工作满30年,55岁即可退休。美国对公务员退休年龄没有明确规定,目前平均退休年龄为61岁。3、是对相当数量需要裁减的公务员,还采取一

15、次性补贴的办法,鼓励其离开政府,重新就业。平均每人补助2.5万美元。4、是对裁减下来的公务员,政府为他们提供各种培训和咨询服务,以促使其尽快重新就业。比如人事总署,过去由于严格按照公务员管理手册的各种规章制度实施管理,束缚了用人部门特别是直接管理者的手脚,导致了人事制度的僵化。改革以后,一方面人事总署自身进行大幅裁减,把私人企业的一些管理办法引入人事管理中来,如将培训、人事调查等事项承包给私人;另一方面废除了一万页的人事管理手册,给用人单位以更多的自主权。目前,人事总署的主要职能是,保护美国政府的功能,维护人事管理工作的公正、公平,并积极为各用人单位提供咨询和服务。人事总署的改革,对其他人事管

16、理机构也产生了积极的影响,许多部门纷纷效仿,参与改革。有的部门甚至取消或者合并了专司人事管理的机构;有些是几个部门联合建立一个人事管理机构。其目标是,用更少的开支,为客户提供更多的服务。美国的一些专家认为,联邦政府目前所进行的这些改革,不仅对人力资源管理提出了挑战,甚至对人力资源管理的职能,也产生了深刻的影响。实际案例三、引进竞争机制，促使公共服务的市场化1、合同出租2、公私合作3、使用者付费4、凭单制度为打破政府垄断,让公共服务的消费者拥有自己选择公共服务的机会,提高政府公共服务的效率和质量,美国政府自20世纪80年代就将市场机制引进了公共服务领域,90年代更是增强了这一趋势。主要采取的方式

17、是：1、合同出租政府规定了相关公共服务的标准后,向私营部门和非营利性部门招标承包,中标的承包商与政府签订合同来提供公共服务,最后由政府出钱购买其提供的服务2、公私合作政府吸引中标的私营部门参与或提供某项公共服务。私营部门可以通过向消费者收费的方式来取得投资的收益,它可以借社会力量和社会资源提高公共服务的生产能力。3、使用者付费公众消费公共服务时按照标准向政府部门交纳费用,费用的多少取决于实际消费的服务量,它可以借市场价格机制显示公众的真实需求,有效配置和节约社会资源4、凭单制度凭单就是政府部门向某些特定集团的人发放消费某种服务的有价证券,凭单接受者可以自主选择政府指定的公共服务提供者,消费手中

18、的凭单,它扩大了消费者的选择权,可以削弱职业利益集团对消费者以及对政府公共服务决策的控制。三、引进竞争机制，促使公共服务的市场化通过以上几种形式,政府将非政府合作者引入了公共服务体系。如在福利领域的公共服务提供中,安德森公司和洛克希德马丁公司等在得克萨斯州投标了整个福利体系30个社会计划项目,签订了总计5.5亿美元的5年期合同。整个福利体系涉及收入补贴、医疗补助、食品券、就业训练、解毒等内容。州政府采取这种措施的目的是,让私营部门承担风险,以减少开支和提高效率。私营企业只有完成业绩,才能得到报酬。调查结果显示,全美至少有一半的州对这种方法表示感兴趣，到2000年,美国联邦、州和地方公共开支的4

19、5%都采取了外部购买的形式公共服务市场化的程度是比较高的1、任命政治官员的多样化任命权是美国总统作为行政首脑的一项重要权力“政治任命官员由总统直接任命,其中大部分人的任命要经过参议院的批准,政治任命官员大体上与总统共进退。克林顿在赢得民主党提名的过程中,没有机会碰到民主党内最强大的对手并战胜他们,以便占据党内的主导地位“所以他的选民联盟可能不像他本人那样坚定地走他的变革之路。在任命政治官员时,他注重地域、种族和性别因素。少数族裔、女性政治任命官员的人数大大超出以前的历任政府。在他的第一任期内,任职的官员非裔美国人占14%,西班牙裔占6%,亚裔占3%,土著人占1%,少数族裔总共占了任命官员的25

20、%。1993年,他任命的官员中女性占31.3%(246名任命者中有76人为女性),在第二任期的1997年,女性占28.9%(128名任命者中有31人为女性),克林顿政府任命女性官员的比例远远高于他之前的几届民主党政府。（2%、5%、15%、21%）多元化 民主化2、分权地方，授权社区克林顿认为自己在第一任期内取得的一项重要成果就是,重申社区的首要地位，直接分权社区是克林顿政府分权的新思路,美国是一个民众自治的国家,民众反对政府的过多干预,所以,美国社区组织历来比较发达。但20世纪60年代以来,随着政府干预的失灵,社区的作用再次得到重视。授权社区/事业城市计划(The Empowerment Z

21、ones/Enterprise Cities Program)作为1993年综合预算调节法案的一部分由国会制定,克林顿在1993年8月10日将其签署成为法律”1、1993年9月,联邦政府设立了社区事业委员会2、1994年1月联邦政府颁布计划条例3、1994年12月,总统宣布指定了104个授权社区和事业社区4、1999年,建立了130多个授权区、企业社区、社区发展银行,并严格执行、社区再投资法 在促进投资过少和失业率过高地区新市场的增长方面有了良好的开端专业服务与社区关心（p34）1、社区对其成员的责任关切超过了服务提供系统对其服务对象的关切2、社区比专业人员更加了解自己的问题3、专业人士和官僚

22、机构提供服务；社区则解决问题4、机构和专业人士提供“服务”；而社区则提供“关心”5、比起大型的官僚服务机构，社区更灵活更有创造性6、社区比提供服务的专业人员花费少7、社区比官僚机构或者专业服务认识更有效地事实行为规范标准8、社区针对能力；服务系统针对欠缺五、改变行政文化1、顾客至上的服务理念2、使用平易语言（plain language）广义的行政文化是行政意识形态和行政组织机构及其制度体系的总和狭义的行政文化是社会文化在行政领域中表现出来的一种特殊的文化形式,是在行政实践活动基础上形成的一个复合的整体,包括人们对行政活动和行政关系的态度、信念、情感和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政观念、

23、行政传统、行政习惯等。1、顾客至上的服务理念克林顿和戈尔在从繁文褥节到结果创造一个工作更好花钱更少的政府中提出了顾客至上的服务理念,规定所有联邦机构都要设定顾客服务标准。100多个机构第一次制定了顾客服务标准。例如：社会保障局保证在5个工作日内将寄出保障卡,如果你需要很快得到一个社会保障号,它将在一天内提供。1995年10月的顾客服务标准报告中,超过214个政府机构制定了3000条标准向公众提供优质服务。在总统的行政命令下,所有机构都将顾客服务摆放在优先位置,有少数部门在改善服务上做得比总统要求的还好。但改革的任务是艰巨的，连任之后。戈尔发布了布莱尔厅报告,总结了第一任期重塑政府的经验教训,来

24、继续推进重塑运动“国家绩效评估选择了32个具有高影响力的政府机构来提高政府绩效,扩大重塑政府的影响,增强公众对政府的信心。1、截止到2000年,这些机构提供了250条政策建议,涉及到14一18万公务员和各种政府机构2、到1997年有570个部门制定了近4000个顾客服务标准” 到2000年以满足顾客需求为己任的管理者由1992年的32%上升到了 80%高影响机构高影响机构(High Impact Agencies)是指与美国公众接触多的政府行政机构。美国联邦政府中有32个行政机构被认定为高影响机构,其人员数量占联邦政府雇员总数的78%,它们与公众接触的比例占整个联邦政府的90%。重塑政府过程中

25、,高影响机构参考福特汽车公司等大企业的服务承诺做法,结合本部门所服务顾客的需要,改进了200多个公众服务项目,制订出4000多项顾客服务标准,以体现“把顾客放在第一位”的改革原则。2、使用平易语言(plain language)继1998年6月的总统指令后,机构现在被要求用清晰明了的语言与他们的客户进行交流，作为一项鼓励措施,副总统戈尔每月为一个员工或一组员工颁奖,即锤头奖(Hammer Award,颁发给重塑运动中做出突出贡献的联邦雇员,重塑运动中总共有1200多项锤头奖被颁发给了联邦、州和地方政府的雇员以及那些致力于构建一个更好政府的公民), 奖励他们在重写具体的交流或规章文件时做了了不起

26、的工作。通过强调,员工看到了使用平易语的显著增加,从1999年的26%到2000年的34%。各个机构运用了平实易懂的语言重新修订了31000页规定“。结果,市民发现了真正的变化,从美国证券交易委员会披露明确的告示,到奥莎海报的雇员权利,到医疗保险受益的解释“平易语言的使用便利了公民与政府的交流。以顾客驱使的制度的优势1、顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负责2、顾客驱使的制度是选择提供者的决定不受政治影响3、顾客驱使的制度促进更多的革新4、顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间做出选择5、顾客驱使的制度减少浪费，因为他们使供求相适应6、顾客驱使的制度授权顾客做出选择，而被授权的顾客成 为

27、更加尽责的顾客7、顾客驱使的制度创造更多的公平机会六、发起电子政务美国借助发达的信息技术,在克林顿的倡导下率先发起了电子政务建设，克林顿和戈尔在竞选期间就已经将电子政府的建设作为了一项改革策略。1、1993年全国绩效评估报告的补充报告中提出了“运用信息技术重新设计”2、1994年政府信息化技术的发展报告3、1995年克林顿签署了文犊精简法克林顿的第一任期内,电子政府建设取得了一些成绩,如E一mail的使用遍布全国,因特网无处不在,但国家绩效评估的一些重要措施并不成功。1、1997年,国家绩效评估委员会发表了建设电子政府的纲领性计划:走近美国(AccessAmerioa)2、1999年12月克林

28、顿签发了关于电子政府的备忘录3、2000年6月,克林顿宣布建立全球最大的“电子政府”网站第一政府网站www.First G),2000年9月,美国政府正式推出了“第一政府”的入口网站,为美国民众提供了一种最方便、最直接了解联邦政府所有信息的途径,增强了政府对民众需要的回应性,促进了公民与政府的交流互动。1992-2000年克林顿政府的改革克林顿政府重塑总结：持续8年的重塑联邦政府改革取得了明显的成效。首先是联邦政府走出大赤字、大政府的困境。1992年的联邦政府财政赤字高达2900亿美元,但到了1998年度,不仅消灭了巨额财政赤字,而且财政收支还略有盈余。1993-2000年的重塑中,共裁减42

29、.62万个联邦政府文职雇员职位,包括砍掉了处于中间层的7.8万个管理职位,成为自艾森豪威尔政府(1953-1961)以来联邦政府雇员人数最少的政府。其次是联邦政府的服务质量获得了公众的普遍认可。2000年,联邦政府按照密歇根大学设计的“美国顾客满意指数”(ACSI),对高影响机构的顾客满意度状况进行了抽样调查。结果显示,联邦政府的顾客满意指数达到68.6,接近私营部门的顾客满意指数71.9。此次改革最重要的成效是它直接或间接地推动了美国经济、社会走向新一轮繁荣。据克林顿总统于1998年1月发表的国情咨文和1998年2月发表的1998年度经济报告的统计,1997年经济增长率上升至3.9%,为9年来最高的增长率;通货膨胀率下降至1.7%,为