“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议

1、“乡政村治中乡村关系的两种极端走向及调适建议摘要：“乡政村治形式在理论中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向两个极端方向开展：“附属行政化和“过度自治化。本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。关键词：乡政村治附属行政化过度自治化在我国，“乡政村治是作为“村民自治的现实表现和应然选择提出来的。“乡政以国家强迫力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治那么以村民意愿为根底，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。但事实上，“乡政村治的格局和体制违犯了村民

2、自治权的根本法理和村民自治立法宗旨。在“乡政村治体制下，乡镇政府与村委会互相关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承当来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有指导与被指导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质。在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政浸透，导致村委会“附属行政化；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效施行，即出现“村官无人管、“独立王国等“过度自治化的倾向。一、乡村关系的两种极端表现第一、国家权利对村庄权利的侵蚀导致村委会“附属行政化1、控制村委会，变“乡政村治为“村务乡

3、治。村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政指导总有理由和方法让制度符合自己的意趣：1扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。?村组法?第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性根据。但是一些乡镇指导作为“村民天然的政策解释者是不甘心失去自己在村庄的影响的，叫嚷“不指导村庄，国家的任务谁去完成？，于是竭尽所能如干预、操纵选举，推翻选举结果等在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又根据其强势话语

4、权和资源垄断权赋予其体制内合法权利光环。村委会往往只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化倾向。于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。即使是实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，施行影响力。我们在四川某市调查中发现，该市某镇镇党委书记、镇长到村党支部书记皆认为农民素质太低，只考虑眼前利益，缺乏民主素质等为

5、由，为选举设置重重障碍。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目的的直接控制中完成的。2借助于“村财乡管来强化对村委会的控制。“村财乡管是指村里财务由乡镇统管统筹。根据我们对四川省一些乡镇的调查，村财乡管主要表现形式是将村中所有的资金、账目统一上缴到乡镇，由乡镇一专职副乡镇长负责统管。村里假设需花钱，要事先由村委会和村党组织拿出预算，再报经乡镇审核、批准；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的方法来管住村里的资金和其他财产。通过加大乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监视制约力度，以此来重新调整乡村关系，到达扩张乡镇权利、控制村委会

6、的目的。村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的行政指导关系，不利于村干部改变过去那种只对上不对下的工作作风，实现效劳群众的目的。因此，“村财乡管只是实现乡镇政权对村庄权利控制的“经历之举，而非达致村民自治的成功之为。2、通过控制村级党组织控制村庄内部事务。这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。在目前基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。乡镇党委通过对村党支部的有效指导，来间接地“指导而不是“指导村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进展村党组织的换届选举，根据?党章?规定，村党组织一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐

7、村党组织书记候选人，而且由乡镇党委提名的村党组织书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证符合其意愿者当眩而中选的村党组织书记那么自觉地贯彻乡镇党委的意图，施行对村委会的指导。这样就会使得乡镇政府对村委会的指导关系，变为实际上的指导关系。因为乡镇长一般同时又是党委副书记，村委会承受乡镇政府指导就是承受党的指导。而在笔者走过的村中，村党组织书记几乎毫无二致地告诉笔者：“在村里，村主任只是我的助手。这种情况下，乡镇通常借助村党组织对村级事务的“指导核心作用，对村民委员会进展间接控制。2000年，农村基层民主中引起全国轰动的一件事就是山东省栖霞市5

8、7名村委会主任、委员集体向中央有关部门递交了他们的辞职信。?人民日报?等媒体进展了公开调查和报道，主要原因是村支部书记在乡镇的支持下独揽大权，使得民选的村民委员会无法开展工作。3、乡镇政府对村民会议(或村民代表会议)的民主决策权利的践踏。按照?村组法?的规定，村干部的工资待遇或误工补贴、村集体经济收益及使用、分配，村集体经济工程的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议讨论通过后才能决定是否办理。但相当一局部的乡镇仍然沿用过去的老方法，用行政命令代替村民会议(或村民代表会议)对村庄自身事务进展决策。很多地方村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政

9、府还直接插手村集体经济事务，从中牟利。4、乡镇政府堵塞了民主监视的渠道。我们在四川省一些地方的实地调查结果印证了很多学者的观点：村委会70以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿的角色，二者的关系也变为“利益共荣关系。在“压力型体制下，乡镇政府安排的任务是钢性任务，与村内事务存在冲突是正常的。但是民选出的村委会却不得不把完成上级任务为己任。为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、进犯村民利益的做法。但当农民按照法定程序对村干部进展监视时又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。乡镇政府与村委会的这种“共事依赖关系、“利益共荣关系是不允许村民打破的。乡镇政府对村委

10、会干部违法行为的有目的纵容包庇，导致村委会干部经常“奉命违法，奉命直接违犯民意，这是与村民自治制度极不协调的画面。乡镇政府对村庄权利的过分侵蚀，必然导致村民自治性质异化，进而使村庄陷于瘫痪。首先是乡镇政府的一系列侵权行为导致村委会表现出了明显的行政化特色，“使得?村组法?的制度安排既未能调动起来自村民的社会积极性，又增加了乡镇行政的困难。这种状况对乡镇政府而言，村民自治成了自己的“政绩工程、“形象工程；对村庄而言，村委会作为村民自治组织形同虚设，村民自治制度沦为一块招牌，这样，“混乱村、“瘫痪村的出现也就是自然的了。第二、村委会组织的“过度自治化倾向前述分析中已经看到现实生活中的村委会已经具备

11、了浓重的行政化组织色彩，这也给自身走向“过度自治化提供了条件和便利；村民自治制度的推行为村委会独立于国家政权之外提供了借口和空间；村委会产生的民选方式那么为村委会组织的“过度自治化提供了语义支持。比方，某些村委会单纯从本村庄利益出发，往往不愿承受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵抗政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理的，也是合法的，因为?村组法?已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但有学者在调查中发现，有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民

12、之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。还有个别村委会干部甚至认为：“我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要承受乡镇政府的指导和监视。于是，他们对承当的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化的倾向，从而给政府的工作带来被动。二、原因探析“乡政村治体制下造成乡村关系出现上述两种极端偏离的原因是非常复杂的。本文仅从村民自治制度

13、设计和“乡政村治运行机制以及矛盾主体等方面加以分析：第一、村民自治制度供应短缺现阶段，?村委会组织法?作为村民自治的一个根本制度安排，立法精神是十清楚确的，但由于缺乏详细的执行制度的有效支撑，使得现行的成文法律过于原那么化，乡村关系存在着制度短缺的现象。?村组法?第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这从原那么上规定了乡镇政府和村委会的指导-协助关系，而不是指导与被指导关系。但这些规定都过于原那么，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。在全国各省人大制定的?村组法?施行方法中，只有个别省份明确列举了乡镇政府