国外水环境发展历程

1、国外水环境发展历程目录前言-.1. -一、发达国家城市水污染治理模式 -.1 -1、美国:命令控制管理模式 -.1 - TOC o 1-5 h z 2、欧洲:综合流域管理模式 -.2 -3、日本:多部门协调治理模式 .-.3 - HYPERLINK l bookmark8 o Current Document 二、国外跨界水污染治理发展 -.4-1、发展趋势二.4 -2、经验借鉴二.4 -3、欧洲水环境流域治理的主要政策 -.5- HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 三、西方国家水污染治理：战略、体制、方法 .6-1、水资源管理的战略 .6-2、

2、水资源管理体制 .8-3、管理手段1.1 0 -（1）管理的政策与立法 -.10-（2）行政和经济手段 -.11-（3）管理技术 1.11-（4）思想方法及水资源管理中社会公众的参与 -.12 -附：国外主要流域跨界水污染治理 .-.13 -（一）莱茵河跨界水污染治理 .1.13-（二）五大湖跨界水污染治理 二.13-（三）多瑙河跨界水污染治理 二.15-（四）田纳西河跨界水污染治理 -.16-（五）泰晤士河跨界水污染治理 -.16-（六）波河跨界水污染治理 -.18 -前言联合国环境规划署预测水污染将成为 21世纪大部分地区面临的最严峻的环境问 题，且随着我国工业化与城市化进程加快，城市水污

3、染严重、水资源短缺。随着社会 经济的发展，人类愈加依赖于水，也愈加重视对水资源的开发、利用与保护。工业革命以后，以伦敦为代表，出现了大量的工厂，泰晤士河的水质迅速恶化， 使伦敦奇臭难耐，1858年被称为伦敦的“奇臭年”。二次世界大战以后，随着工业复 苏和城市重建，欧洲几大流域的水质也都开始恶化，大规模的环境事件进入高发期。1976年，位于意大利塞维索的一家农药工厂发生爆炸， 使该地区多年内畸形儿的出生 率居高不下。1986年，瑞士巴塞尔附近的山度士化工厂发生火灾，将 1030t农药和 至少200kg汞带入了临近的莱茵河。2000年，多瑙河支流蒂萨河附近的一处金矿的污 水沉淀池因积水暴涨发生漫坝

4、，致使 10多万升含有大量氟化物、铜和铅等重金属的 污水冲泄到蒂萨河，最终进入多瑙河。流域污染事故的高发使欧美各国开始重视流域的污染问题，认识到流域治理的迫 切性。在对流域治理的探索过程中，各国意识到上下游国家间协调合作的重要性，在 此基础上，各国间相互协作共同监督，对流域的治理管理逐渐形成了一套科学合理的 流域管理模式。在该模式下，各国不仅有效开展河流治理工作，并且建立起相关流域 的预警系统，提高对突发事件的预警能力与应急水平，尽量减少突发事件对河流生态 环境的再次破坏。一些发达国家很早就重视本国的水资源和水环境保护，对城市水环境的治理进行 了大量的实践与探索，开始尝试跨界水污染治理，不仅解

5、决了其本国内跨行政区域的 水环境污染问题，也成功合作了跨国界的流域水污染治理。积累了不少行之有效的经 验。一、发达国家城市水污染治理模式发达国家在早期的工业化和城市化过程中， 不可避免地遇到了城市人口急剧膨涨、 工业和生活用水增多、水环境恶化等难题。经过多年实践，这些国家已经在管理机制、 技术手段及法律保障等方面建立了成功的治理模式。1、美国：命令控制管理模式美国是命令控制型环境管理模式的发源地，形成了以命令控制为主，以经济激励来辅助，以公众参与为补充的城市水污染防治调控机制。命令控制是主线。美国水污染治理是由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污 水排放标准，由各州负责实施的强制性管理制度，采

6、用水质标准和以污染控制技术为 基础的排放限制标准相结合的管理方法。一方面，基于技术对不同污染源进行的分类 制定标准。由清洁水法授权的联邦环保局的标准制定过程非常严格，法律规定环 保局要定期对各类标准和适用清单进行修订清理以适应形势变化。另一方面，建立排 污许可证制度。不同污染源需要根据排放标准申请不同的排放许可证。能否取得排污 许可证是判断排放源排污合法与否的依据。经济激励来辅助。经济激励手段有利于调动市场主体参与水污染控制工作的积极 性，使公共利益和个体经济利益达到双赢。其中，排污权交易政策最为典型。该制度 是对资源使用者的使用权做出限制， 再由官方确定一定流域或一定水域可排放的污染 物总量

7、，将可排放量折算为若干个排污权，然后依照某种标准在使用者之间进行分配。 经过初始分配后，使用者之间可以进行排污权交易。美国政府专门设立“针对性流域 补助金”项口，资助流域水质交易的前期可行性研究、机构建设、交易信用体系建设 等工作。公众参与为补充。公众参与环境保护能够加强对行政法律机制的制衡和对环境调 节市场机制的监督，美国联邦水污染控制法确定了公众参与机制。公众参与水污 染控制形式多样，包括环境活动、听证会和公民诉讼等。在联邦层次上，环保署将计 划制定的法规列在联邦登记案上，公众对草案进行考虑并把意见通过邮件或传真等方 式传达给环保署。环保署权衡公众的评论意见后发布最终法规。在州和地方层次上

8、， 州政府为公众提供数据和分析报告，并给予他们评议饮用水项口执行规则、策略、程 序的机会及足够的时间。2、欧洲：综合流域管理模式欧洲国家普遍实行的是具有“综合性流域管理”的水资源管理模式。根据欧盟 水框架方针，这种模式统筹考虑流域规划与实现生态口标和水资源的可持续利用。水资源管理系统独立。水源管理强调独立的系统，应当是以自然地理和水文单元 为管理单位，而不是由管理部门或政治性原因划定管理边界。英国于1989年成立国家流域管理局，并在十个流域区设立河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、洪 水防御，以及利用征收的地方税和排污、取水收费及政府拨款进行流域基础设施建设。 法国则以流域为单元将全国分成

9、六大流域管理局，由流域内用水户、地方政府、中央政府、涉及水资源利用的部门共同组成，设置流域局理事会和流域委员会，分管决策 和协调、规划等职能。地表水与地下水共同治理水框架方针提出对所有地表水都应纳人“良好生态 状况”和“良好化学状况”的一般性保护中，为确保地下水免遭所有形式的污染，履 行人为因素最小化的准则。就地表水而言，由于生态多样性实行因地制宜的治理标准， 允许生物群落的少许偏离，并由更新标准的机制以及危害性化学物质优先处理方法确 定的新标准来判断是否达到良好的化学状况。就地下水而言，采取禁止对地下直接排 放和监控地下水域以检测其化学成分变化需求相结合的方式，确保只有生态系统不需要的那部分

10、回流水才能被提取。技术方法组合运用。传统的源头控制技术和环境需求控制技术都存在缺限水框 架方针对其进行了合理的组合。环境需求控制技术针对当前方法中的所有环境口标， 提供一个能够覆盖到所有水域的口标，而且在进行源头控制不足以实现这些口标时， 采取其他所需方法。所有现有技术能够实现对基本源头的控制措施都必须实施。3、日本：多部门协调治理模式日本政府建立了多部门协同治理的水资源管理模式。政府对于水资源事务既分部 门、分级管理，又依法协作。分工明确，集中协调。日本没有统一的水资源治理机构，中央政府和地方政府的 管理职责分工明确：中央政府主要负责制定和实施全国性的水资源政策，制定水资源 开发和环境保护的

11、总体规划；地方政府则在中央政府政策的框架下，负责供水系统、 水处理设施、水务机构的运营、维护和管理。中央政府层面由国土交通省、后生劳动 省、经济产业省、农林水产省和环境省五个部门共同负责，各司其职；地方级的都道府县均有相应的水利治理机构。规划先行，法律监督。日本一向注重对水资源利用的长远规划。全国水资源总体 规划由国土厅负责，规划具有长期性和稳定性，但由于水量、水质不确定性较大，规 划不可能一步准确到位，须依据新情况修订完善。二十多年来日本水资源综合规划的 重大修订就有三次。日本水资源的法律调控起步较早， 从河川法到工业用水法、 上、下水道法、特定多功能水库法、水资源开发促进法、公害对策基本法

12、、 水污染防治法等一系列相关法律比较完善，可使处罚和监督机制发挥最大效应。财政支持，资金保障。日本政府每年在水资源管理方面投人大量资金，为水资源 的开发建设、利用和保护提供有力的财政支持。中央政府的财政投人主要有两种形式： 一是直接投资于水资源开发和保护项口的建设与管理等；二是通过转移支付为地方政府和公有水务企业提供补贴，使之在生活用水、污水排放收费维持在较低水平的情况 下，能够支付有关设施建设、运营、维护和管理的成本。这种补贴的最终受益人实际 上是水的终端用户。二、国外跨界水污染治理发展1、发展趋势尽管各个国家的跨界水污染治理之间存在很大不同，但都已从以往的多部门分割 管理或单个部门管理，逐

13、步变为以一个部门为主导与多部门合作管理相结合的管理模 式。总体而言，国外跨界水污染治理出现以下发展趋势：a.从整体上把握水污染治理。国外跨界水污染治理趋于以流域综合治理为基础，强调部门及区域间的合作与协调，建立一种跨界综合管理模式。b.进行以流域为单位的水资源综合规划，注重流域水环境容量与经济发展的相互 关系，更加强调水污染控制管理。c.鼓励公众参与管理。各流域普遍设立了水资源管理协调与咨询机构，防止决策管 理内部化导致的公众参与减少、地方投资积极性下降等弊端，以提高决策的民主性和公众的参与度。d.水资源开发利用市场化。在注重加强流域宏观调控的基础上，逐步将水资源开发 利用等资源的管理市场化，

14、在水资源配置中引入准市场机制，大幅减少政府的行政干 预。2、经验借鉴(1)从田纳西河等流域水污染治理看水污染治理机构组成的多元化。田纳西河流域管理委员会的决策不仅由具有政府职能的董事会主导，还由具有咨询性质的地区资 源管理理事会进行协调。地区资源管理理事会不仅包括流域内的州长代表，也包括其配电、航运和环境保护等各方代表，为田纳西河流域管理委员会与流域内各地区提供 了交流协商渠道，对田纳西河流域管理委员会的行政决策起到了重要参考作用。(2)从莱茵河等流域水污染治理看水资源管理体制的多层次性。欧洲大陆各国都设立了多层次水管理体制。以法国为例，国家水资源委员会、流域委员会、流域水务 局等机构，包括用

15、水户协会、专业协会等，分别与国家、流域、地区、地方等4个层次 相对应。欧洲大陆各国正是通过这些多层次管理体制对水污染进行多层次治理。(3)从泰晤士河等流域水污染治理看消费者协会参与水资源管理。英国采用中央对水资源按流域进行统一管理与私有化的水务公司进行水资源管理相结合的管理体 制,注重建立公众参与管理的机制，使每个区域都有消费者协会参与水资源管理。消费 者协会由地方行政人员和民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，并提出意 见和建议。(4)从五大湖流域水污染治理看公众参与水资源保护。五大湖流域的水污染治理有赖于民众自觉参与管理。大湖区保护基金会利用市场手段和基金杠杆充分调动了公 众积极性，

16、将公众吸引到水资源保护工作中。3、欧洲水环境流域治理的主要政策1976年塞维索事件的发生直接促进了欧洲水环境流域污染防止和控制的立法工 作。1982年，欧共体通过了针对特定行业活动的重大事故控制法规，称为“塞维索指 令”；随后几年流域事故仍然频繁爆发，尤其是巴塞尔火灾的发生，促使欧共体对指 令进行修改，扩大了指令适用的范围，其中尤其强调了对危险物质的仓储要予以约束， 故形成了 “塞维索二号指令”，“塞维索二号指令”是目前欧共体施用的针对重大事 故进行控制的较为全面、科学、有效的一部法规。它从流域的风险源头进行控制，有 效降低了流域发生污染事件的几率，同时形成的相关数据库，为流域的预警工作提供

17、了有利资料。首先，该指令要求经营者必须向主管单位报备联系方式、物品列表、活 动等；提供相关文献并实施主要事故预防政策；编制安全报告，详细给出其分析方法和 采取的措施；编制内部应急预案。其次，要求主管单位在审查经营者文件的同时，还 要对其安全系统进行现场检查，对不符合营运要求的，可以强制禁止营运；另外还要确定潜在的多米诺骨牌效应，并采取优先行动；编制外部应急预案和划分规划用地；同 时，欧共体要求成员国向欧盟委员会上报重大污染事故，以用于建立重大事故灾害数 据库，该数据库主要包括事故的起因分析、吸取的经验教训及预防再次发生事故的措 施等。对欧盟的流域管理具有重大作用的另一部法律是“欧盟水框架指令”

18、，该法律的主 要目标是保护和管理水资源。它也是指导莱茵河、多瑙河流域管理和预警系统运行的 基础性法律之一。该指令的主要特点有：a.保护范围全面。水框架指令提到的保护范围不仅仅针对淡水，还包括地表水、 地下水、半咸水和沿海水域。基本将欧洲范围内的所有水域类型都包含在内。b.保护内容丰富。涉及水量、水质、水生态系统等各方面的保护。c.提出了以流域为单元保护水的要求。要求制定流域规划，流域机构必须由能够 胜任的机构承担。d.将水域的保护与污染控制措施紧密结合。这一点与欧盟过去的法规有所不同。 过去欧盟在污染控制方面和危险品管理方面有单独的法规，比如要求登记等，但是并 没有直接与水域保护的要求结合。e

19、.水框架指令作为欧盟的水法规，不能等同于任何一个国家的水法规，对于不同 国家，按照水框架指令的原则和时间要求实现该指令的目标是欧盟关注的内容，具体 实施方法由成员国自己决定。三、西方国家水污染治理：战略、体制、方法1、水资源管理的战略近些年来，水资源的合理利用问题，受到了全球的极大关注。全世界人均水资源 拥有量为7432立方米，但由于世界水资源的分配，在时间和空间上很不平衡，所以， 很多国家和地区都缺水。世界上65%勺水资源集中分布在10个国家里，而人口占世界 人40%勺80个国家却严重缺水。据估计全球用水量每年大致以5%勺速度增加。世界人口在20世纪增加了两倍，而人类的用水量却增加了 5倍。

20、世界水文理事会主席马 哈茂德阿布扎依德说：“在50年代，只在少数几个国家缺水，但到了 90年代后期 有26个国家的30亿人严重缺水，预计到2050年，约占世界人口 21.3%的66个国家 将由一般缺水发展为严重缺水。由于水资源供给的稳定性和需求的不断增长，使水具有了越来越重要的战略地位。 国外的一些专家指出，估计到21世纪水对人类的重要性将像20世纪石油对人类的重 要性一样，成为一种决定国家富裕程度的珍贵商品。 一些世界著名的科学家提醒人们： 一个国家如何对待它的水资源将决定这个国家是继续发展还是衰落。那些将治理水系作为紧迫任务的国家将占有竞争优势。如果水资源消耗殆尽，人类的健康、经济发展 以

21、及生态系统将受到威胁。对水资源控制权的争夺，将可能在下个世纪引发许多种族 和国家间的敌对。如何解决水资源供应问题，保持水资源供给和需求之间的相对平衡，世界各缺水 国家和地区长期以来都做了大量的探索， 一些发达国家或者比较发达的国家己取得了 很多成功的经验，概括起来，主要是三个方面：一是采取积极的措施，通过区域调水 解决地区之间水资源分布不均问题；二是通过科学管理维护水资源的供需平衡；三是开发和采用各种节水技术；四是治理水污染。由此来看，各国将水污染治理作为国家 发展战略之一。水污染既破坏了生态环境，加剧了水资源的供需矛盾，同时也威胁着人们的生活 和健康，影响到工农业生产和农作物安全，因此对水污

22、染的治理受到了国际社会的广 泛关注。美国从1973年就开始实施清洁水法案，这项法案的实施己阻止数 10亿磅的污物 排入河川，来自工厂、下水道污物处理厂和土壤侵蚀的污染也大幅度减少。为了达到 清洁水法案原先制定的目标：每一个美国人都能在所有河川、湖泊和沿海地区游泳和 钓鱼，1997年10月美国副总统戈尔己下令农业部和环保署与其他联邦机构和民众合 作拟订一项积极的行动方案，以减少水污染。克林顿总统接着在1998年国情咨文演说中宣布了新的清洁水行动计划，提议在 1999会计年度编列5.68亿美元的预算，加 强公共卫生保护、有限保护社区水源以及控制社区的污物排放。欧盟在1970年就开始制定了保护水源和

23、河川的政策，当时主要通过立法保护来自 河川及其他水源的水的品质，并集中力量制定水质标准，严格规范饮水的品质及海水 与河水的品质。到1990年，欧盟已开始就一般的水源进行管理，并通过了两项立法。 一是严格规范市区及郊区废水处理，一是严格规范了农业硝酸钠的使用。目前欧盟正 在进行解决水源和河川污染的第三波行动，将制定更加严格的制度防止水污染，并将 水源保护的范围扩张到地面水、地下水及河水海水等所有水源涉及生物化学的使用层 面上。荷兰政府比较重视污水处理的技术研究和处理厂的建设。 从30年代荷兰就开始污 水处理的研究和建设。60年代前的水质标准制定主要考虑水体污染对人体健康的影 响，重点要求水中溶解

24、氧达到一定饱和度。70年代开始重视DDT六六六等有机物的污染影响、水体富营养化、重金属福等排入的控制，近年来重点解决金属Hg,Cd和有机物污染总是据介绍，全荷兰约有 800多处污水处理厂，85%勺污水已得到处理，很 快将达到90%勺污水处理量。处理标准较高，一般均为二级处理，处理后略带黄色， 无臭味，直接排入河道。近年来，荷兰正在制定新的以2000年为，目标的污水处理系统方案。为提高水质,荷兰 DH哈询公司研制了重金属分离及化学污染处理装置, 并建立了检验系统的软件。该单位还研究出充分氧旋转装置，放置在污水池内，旋转 时向污水充氧。上述两种装置已用于污水处理厂。荷兰污水处理厂受水管会管理，排

25、污费按人口、企业不动产及排污量收费，解决一部分污水治理费用。污水处理厂利用沼气发电，可解决生产用电的50%这个比例还有可能进一步提高；污泥经过处理后可 以做肥料，亦可增加部分收入。2、水资源管理体制目前国外的水资源管理体制分为三类：一类是以地方行政区域管理为基础但不排 除流域管理的管理体制，以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表 ；一类是按水系建立 流域机构以自然流域管理体制为基础的管理体制，以欧洲一些国家为代表；一类是按水的不同功能对水资源进行分部门管理的管理体制，以日本为代表。（1）美国、加拿大、澳大利亚三国的宪法均强调保留各州（省）的结构和自主权，这 样水资源的所有权归各州（省），其管理原则

26、基本上是谁有谁管，但联邦政府有权控制 和开发国家河流，并在开发中占主导地位。美国联邦政府对水资源的管理是一种分散性的管理，中央一级没有统一的水资源 管理机构，国会通过制定保种法案，授权联邦政府参与国家水资源的规划、开发和管 理工作。联邦政府的几个水主管机构如垦务局、陆军工程师团、田纳西管理局等，均 是为解决某项专门问题而设立，按照联邦或国会授权的职能，对本系统的水利工程从 规划、设计、施工到运行管理，一管到底，自成体系。水资源理事会、各河流流域委 员会是协调美国各级水资源规划的机构，不承担水利工程的施工和运行管理。澳大利亚水资源管理理事会是全国水资源管理方面的最高组织，也是国家管理地 表水和地

27、下水的主要机构，负责组织、协调全国范围的水资源规划和研究。水资源属 州政府所有，管理权限主要在地方，形成了以州为核心的水资源统万管理体制。权责 明确、适度统一、运转有效的水资源管理体制。这样的结构有利于管理信息的传播和 反馈，能够制定出符合实际的政策，减少实施的环节，避免了政出多门的矛盾。90年代初，由于用水增长导致河道水量减少，墨累河滋生了大量海藻，造成了震动全国 的水质危机。这促使了政府对水资源的承载能力进行重新评估，并启动了以控制水的 需求为主的水改革。其中关于水资源管理体制的改革主要是：各州改革供水业管理体制，组建政府控股的供水公司，实行现代企业管理制度，赋予企业和经营者更大的自 主权

28、。澳大利亚的充分协商机制使以分水为主要行为的流域管理得以运行。墨累一达 令流域管理为按流域统一管理水资源提供了一个模式。墨累一达令流域分水的成功， 依赖于委员会协商机制和通过工程对水资源实现高度控制，鉴于分水问题的复杂性， 设置委员会，建立充分协商机制是完全必要的。核定水量、充分协商、分水到州、州 内自调的操作步骤，使分水方案得以落实。尽管达成一致意见需要很长的时间，甚至 有时会影响决策，贻误时机，比如水质问题，但事实说明，流域管理的权威应建立在 协商机制之上，方案制定阶段的充分参与是落实分水协议的关键。加拿大环境部是联邦一级的水资源管理机构，主要职责是将自然资源的管理和环 境质量的保护相结合

29、，对它们进行研究以促进合理开发利用。水资源的开发与管理在美国、加拿大和澳大利亚是州政府的责任与义务，为了本 区域的社会经济发展，州政府常常视其情况，对本州水资源的规划、开发、利用、保 护和管理等立法，并依法设立相应的水组织和水机构，规定其权限和职能。州级水机 构主要负责全州水资源的评价与规划，制订州的水质管理标准，受理州有关水权的事 务，同时承担州水利工程的设计、施工及运行管理。市级政府没有立法权，该级水机 构是根据州的立法建立，主要负责当地供水、配水和废水处理等日常工作，有权通过 收取费用的方式回收服务成本。(2)欧共体国家普遍实行的是具有“综合性流域管理”的水资源管理模式，这种模 式具有广

30、泛的水管理职责，并具有控制水污染的权力，但国与国之间差异也较大。英国的流域水务局除了管理和开发防洪、灌溉以及水资源控制工程外，流域内的 工业及城市生活供水、排水系统和污水处理系统亦由其建设、管理和经营。1989年,英国对流域管理机构进行改组，把资源管理、保护等政府行政职能与水资源的开发利 用职权分开，解决了水务局既是水污染的控制者，又是排污者的问题。国家新成立国 家流域管理局，并在10个流域区设立河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、 洪水防御以及利用征收的地方税和排污、取水收费及政府拨款进行流域基础设施建 设。水务局则实行私有化，提供供水、排水和污水处理服务。在西班牙，流域管理机构负责由国

31、家或地方政府投资的水资源综合利用工程、水 源工程及跨流域调水，农田灌溉工程由农业部负责规划、管理、建设，灌区内的用户 委员会负责灌溉工程的运行和维护及协调各用水户的用水计划，市政供水和污水处理由地方政府或私营机构投资建设和管理，流域内各种取水和排水必须由流域管理局批 准，并领取许可证。法国的水资源管理体制也很有特色，一般地方性供水、污水处理 由地方政府负责，大多由私人公司建设、经营、管理，行政机关监管，而涉及水电、 航运、防洪和河道整治、山区造林及跨地区的农业灌溉，则由中央政府授权国家公司 统一开发。法国的水资源管理以流域为单元，根据地区特点及水文特点进行分区，将全国分 成6个流域，法国196

32、4年水法将全国分为六大流域片，建立了六大流域管理局， 作为流域内用水户、地方政府、中央政府涉及水资源利用部门的代表组成的流域委员会即“水议会”的执行机构，并分别设置流域局理事会和流域委员会，前者负责流域 内常规决策，后者主要调解水事纠纷、审批有关水资源开发、水质保护及防洪等长远 规划。其主要职责是：制定流域规划；流域征费并对流域内水资源开发、利用和保护单 位给予财政支持；采集和发布水信息。(3)日本是以专门职能管理水资源的典型代表，日本的水资源管理体制属于“多龙治水，多龙管水”的模式，但他们依靠法律紧密地统一起来，依法办事，既分工又合 作，关系协调。水资源开发与管理分别由国土厅、建设省、厚生省

33、、通商产业省、环 境厅、自治省、农林水产省、科学技术厅等 9个部门按职责分工行政。防洪与河道治 理由建设省管理，发电和工业用水由通商产业省负责，灌溉和农业开发上农林水产省 负责，生活用水由厚生省负责，水污染防治由环境厅负责。在这些机构之上，国土厅 综合协调机构，负责编制全国河川水系综合规划，制定水中长期供求计划，审议评价 各部门的水资源开发计划。建设省除了管理河道外，还负责多目标水坝进行发电、供 水和灌溉的部门，除申请河道取水权外，还必须向建设省申请多目标水坝的使用权。可见，日本虽然是按部门职能进行水管理，但水权还是由国家统一管理，以加强河流 水系的统一管理与开发，保证流域规划的实现。3、管理

34、手段(1)管理的政策与立法20世纪80年代，欧洲经济委员会(ECE)在其关于合理利用水资源宣言中要求各成 员国“在制定国家水政策时，要考虑水是公共资源，为了全体人民的利益，应当保护 和合理利用水资源”。例如，英国的污染防治法和水资源法规定，国家河流局对提出 的任何排放申请，必须将其在污物的排放地区和可能进入的水域的地方报纸上刊登两 次，同时在伦敦公报上公布，并将阅读并考虑申请登出之后 6个星期内收到的公众书 面申请陈述，国家河流局才能做出许可排放或驳回申请的决定。ECE各国近年来新颁布或修改的水法主要有以下特点：a.强调公众共同管理水资源；b.允许为促进水资源的合理利用而改变用水权；c.强调水

35、资源保护；d.通过限制用水量和污水排入促进合理用水；e.统一协调管理水资源；f.紧急情况下可临时变更立法等。以上特点说明，强调水资源的管理和合理利用是 ECE#国水政策发展的趋向。-10 -美国在未来的水政策中阐述美国对水资源的基本政策时指出：“国家对水资源 工作的重点，从开发转移到管理，包括保护和提高水质 ；未来用水需求应主要靠减少 损失和提高用水效率的措施来予以满足；用水受益人和有关受益部门应完全负担为使 他们获益而付出的全部费用；有关水的法规必须根据变化了的情况加以修订。”(2)行政和经济手段在澳大利亚，充分利用水价等经济手段促进供水业的良胜循环，提高水资源利用 效率，其中水价改革是澳大

36、利亚供水业改革的关键，建立起了完善的水价体系，将污 水处理、水资源许可等费用计入水价，推行两部制水价，对用水量超过基本定额的用 水户进行处罚。各地新水价的制订和供水企业化几乎是同步进行的。目前，澳大利亚 不论是城市供水企业，还是农业灌溉公司都能盈利运行。以墨尔本供水公司为例，如 果没有适当的水价，它就不可能承担供水、污水处理、水源地保护、工程建设维护等 多项城市水务职能，同样，水费如果没有占到市民人均收入的1犯上，人们就不会把 节约用水当一回事。事实是，与15年前相比，供水企业总收人中，水费收入由 15% 增加到60%;曾经持续增长的工业用水，在近 5年内降低了 16%;一种节水型双水箱马 桶

37、的安装率也达到了 70%而且开放水权交易，发挥市场在水资源管理、节约、保护 中的配置作用。澳大利亚各州把水权从土地中剥离出来，明确水权，开放水市场，允 许永久和临时性的水权交易，用水户可以将富余的、不用的分水量出售赢利，也可将 取水权永久卖掉。开放水权市场，允许用水额度自由交易，使新老产业的用水矛盾， 高附加值农业与传统农业的用水矛盾，水量控制与新增需水的矛盾，农业用水与城镇、 工业用水的矛盾，得到了一定程度的缓解。大多数ECE国家在其合理用水的政策与立法原则指导下，采取了一系列相应的策 略或手段来达到其合理用水的目的。其中从行政管理与经济方面来看，较普遍采用的 手段包括：标准、定额、用水与排

38、放限制、许可证制度、收费、罚款及奖励等。水标 准管理主要体现在三个方面：一是用水标准，这是就各种用水的不同标准要求而言的， 对于不同的用水规定有不同的水质标准；二是对其他部门的废水规定的水质处理标准 和排放标准；三是规定产品标准，如禁止生产有寄存器物质含量超过条例规定标准的 产品等。美国除了法律之外，政府也用行政和经济手段对农业水资源的开发利用加以 调控。例如：鼓励发展节水型农业；鼓励提高水的利用率；政府出资大面积推广滴灌和 微灌技术；政府出资在水土流失严重的地区种草种树，以涵养水源；限制在沼泽地上排涝和种植作物；高耗水农业将得不到政府的农业补贴等。(3)管理技术-11 -澳大利亚采取水质管理

39、、地下水控制、污水处理及节水方面的技术。澳大利亚对 水质管理非常重视，联邦和州的环保部门制定了极为严格的污水排放标准。政府委托 有资质的独立监测部门实施水质监测， 法庭和政府环保部门依据环保法规对污染者进 行处罚。这些标准的制订除了考虑污染物的指标，同时也考虑排放水域的纳污能力。 澳大利亚对地下水资源以保护为主，限制开采，尤其是深层地下水，更是严禁开采。 目前，农业部正在实施一项计划封闭大自流盆地的一些水井，以保证这一地区的生态 不致恶化。目前澳大利亚水资源技术的发展重点是污水处理和节水。各种类型的污水 处理厂都有，在首都堪培拉，一种小型自动化污水处理厂有占地少、运行成本低、方 便回用（灌溉草

40、坪）等特点，技术比较先进。国家灌溉研究所在格林菲斯进行的生活污 水灌溉处理系统也给人留下了深刻印象。节约用水不仅可以减少用水，防止污染，还 能促进水资源技术的进步。全澳大利亚水协会与国家标准协会共同推出了节水标志认 证、分三个等级，鼓励节水技术的创新与发展。美国在水资源管理中广泛地运用计算机、微波、遥感技术等各种现代化手段。在 美国，几乎每一个水利工程都建有一个庞大的计算机控制中心，它将工程控制区域内 的众多观测站（相当于国内的水文站）的信息通过微波、遥感技术传输到控制中心计算 机网络中，通过控制中心就可清楚地观测了解到每个观测站的水位、水质、流量等各 种数据，可以及时进行调配控制。水和电的交

41、融管理和使用也主要靠一整套微机程序 管理。目前美国己建立起全美范围内的观测与收集， 其中设有4个一级机构，50个二 级机构（每州设1个）。（4）思想方法及水资源管理中社会公众的参与在英国，公众参与水污染防治不仅体现在许可阶段，还可以对污染行为提出民事 和刑事诉讼，由于诉讼程序的法律规定，有足够证据的个人，往往比来自国家河流局 的官方起诉更容易。澳大利亚建立各种供用水户的协会，鼓励社会公众参与水资源管理，这一方面使 得水资源管理的服务水平提高，保证了优质供水，又使得全社会的防止水污染和节水 意识有了较大提高。在日本，政府根据年度计划对水质进行检测，检测结果都由道府县知事公布，接 受公众监督。而且

42、日本为了向人们介绍水与生命、工农业生产的关系、宣传水的有关 知识而专门设立了水科学馆，馆内设备先进，通过画面和各种展览，宣传水的知识， 从而使人们更加关心水、珍惜水、保护水。在美国，国民把节水当作一种有教养的表现融入整个社会文化中。-12 -附：国外主要流域跨界水污染治理(一)莱茵河跨界水污染治理20世纪50年代末,莱茵河的水质开始变差。20世纪60年代以后,莱茵河水质更加 恶化。而德国境内的河流污染直接影响到下游的荷兰。1950年7月，由荷兰提议成立了莱茵河流域保护国际委员会。 该委员会中不仅设有由政府组织和非政府组织组成的 监督各国计划实施的观察员小组，还有许多技术和专业协调工作组，如水质

43、工作组、生 态工作组、排放标准工作组、防洪工作组、可持续发展规划工作组等。多年来 ，莱茵 河流域保护国际委员会根据预定目标制定跨国流域水污染治理行动计划，同时对河流生态系统进行调查和研究，协调流域各国水污染预警计划的制定。莱茵河水污染治理 的行动计划中，最为突出的是2000年行动计划。该计划内容有：确定需优先治理水 污染的企业名单，要求工业生产企业和城市污水处理厂采用新技术减少污染排放，并采取措施减少事故所造成的水污染；到1995年水污染消减率达到50%到2000年， 通过采取必要的措施，全面实现莱茵河流域生态系统管理目标。经过数十年的治理，莱 茵河恢复了原有的清澈。(二)五大湖跨界水污染治理

44、五大湖跨越美国和加拿大两国边境，其生态环境与两国约10个州的经济发展与生 活环境息息相关，但五大湖流域的传统制造业造成的工业污染破坏了五大湖的水资源 环境。五大湖的最高管理机构就是国际联合委员会。委员会由美国和加拿大政府各委派 3名代表组成，委员会下面还有为委员们服务的具体工作班子。美国方面的国际联合 委员会的工作机构设在密执安州的底特律市，加拿大方面设在安大略省的闻德苏尔 (Windsor)市。水质董事会(WQB是国际联合委员会(IJC)关于水质事务的主要顾问。修复行动计 划(RAP)的概念源自1985年QWB勺推荐，因此，WQB! RAP的主要倡导者。WQ瞅责 评价五大湖计划的充分性和有效

45、性，并对现行政府对RAPS金的削减彳出反映。1996年，WQB!备了关于RAPW划基于持续11年实践经历的未来的状况陈述。1909年，美国和加拿大签署了1909年边界水域条约。这份条约涉及水资源保护、 水质恢复、水量储存利用以及与此相关的五大湖生态系统保护等，目的主要是为了解 决有关边界水域利用争论的问题。在两国政府的共同努力下 ，五大湖的环境得到很大 改善。由国际联合委员会、五大湖流域的州省政府等共同参与组成的管理小组强调：-13 -各州、省有义务保护管理好五大湖水资源；水资源的管理必须符合各州、省相关 法律法规；各州、省都应积极投入到五大湖的水污染治理中；建立大湖区保护基金 会。这是美国第

46、一个跨州界的环保基金会。1911年，根据边界水协议建立的国际联合 委员会召开第一次会议，它将美国和加拿大的委员们召集在一起共同讨论水质问题和 其他问1950-1960年，秃鹰和双脊椎鸽鹅的繁殖下降，人口也降到了极低的水平。1959 年，圣一劳伦斯人海水道开通。1965年在密执安和安大略牧场，人工繁殖以五大湖鱼 类为食物的水貂失败 01989年，靠近俄亥俄州 Cleveland的Cuyahoga河着火。1970 年，国际委员会关于五大湖下湖污染的报告导致了五大湖水质协定的谈判。1971年，在Hamilton的幼燕鸥中，观察到了诸如纹形嘴、畸形脚和瞎眼等残废和畸形。1972年，加美签署了五大湖水质

47、协定，同年，美国通过了清洁水法。1977年，秃鹰的繁殖成功和双脊椎鸿鹅开始改善。1978年，五大湖水质协定修订，引入了生态系统方法， 这个方法在使五大湖清洁的努力中，考虑空气、水、土地和所有有机生命包括人类的 相互作用。新的协定也号召两个国家“实际地消除”非降解性有毒物质向五大湖排放。1980年，在那些母亲吃了五大湖鱼的孩子们中间发现了生理和行为的差别。1983年，磷负荷削减附加到五大湖水质协定中，对依利湖和安大略湖建立了削减目标。1986年，美国五大湖各州州长们签署了五大湖有毒物质控制协定，加拿大安大略省和魁北 克省后来参加了协定。1987年，拟定的议定书将五大湖水质协定扩展到包括空中污染

48、物。为了使当地市镇和社团参加进五大湖关心区域的清洁行动中去，加拿大和美国同 意制定修复行动计划。1988年，加拿大通过了一部新的环境保护法。1989年，1000 人参加了国际联合委员会每两年召开一次的会议。1990年，在那些母亲吃了五大湖鱼 的孩子们中发现了行为差别。国际联合委员会两年一次的报告表露即使是在低水平上 的非降解有毒物质也对孩子的健康构成威胁。委员会推荐将苏比利尔湖设计为这些物 质为“零排放”的示范区域。1991年，要求削减酸雨的美加空气质量协定签署。两个 国家的政府、安大略省、密执安省、明尼苏达州和威斯康星州同意建立“恢复和保护 苏比利尔湖流域的一个双国计划” 01993年，20

49、00人参加了国际联合委员会每两年召 开一次的会议。1994年，在休伦湖的安大略省ollingwood港成为第一个完全恢复的 关心区域。1995年，美国国家环境保护局发布了称为五大湖水质创始的五大湖水质导 则。1997年，五大湖水质协定签署25周年。根据五大湖水质协定和圣劳伦斯河国际部分的协定，两个国家在一起工作以恢 复这个世界上最大的和最有名的淡水生态系统的健康。科学家和管理者创造了研究和解决污染问题的方法，这些方法后来也被用于世界上别的淡水系统。协定也引导了个-14 -人和团组在相邻国家和市镇之间进行的创造成功的合作模式。在美国和加拿大两国政府的共同努力下，五大湖的生态环境得到很大改善。（三

50、）多瑙河跨界水污染治理早在50年代初，捷克斯洛伐克政府就组织了大批专家和技术人员，勘测河道，规划根治和综合利用多瑙河的宏图。多瑙河是国际河流，又是捷匈的界河，捷匈两国政 府从50年代起就频萦磋商，共同制定综合治理方案，于 1977年9月最后签署了关于 建设加布奇科沃一大毛罗什水利工程协定，根据这项协定，整个工程的投资和收益由 两家均摊和分享。这项工程以斯洛伐克境内的加布奇科沃水电站和在匈牙利境内的大毛罗什水电站 为中心，由七个部分组成一个完整的水利工程体系。在上游，从布拉迪斯拉发至舫奋 绍瓦之间，修建一座长16公里，宽三四公里的蓄水库，拦截多瑙河的支流，开凿一 条运河，把蓄水库中的水引至加布奇

51、科沃发电站，再从加布奇科沃发电站兴建一条排 水渠，把发过电的水排入多瑙河中，加深帕尔科维乔沃至匈牙利境内的格纽这段河道， 使多瑙河能顺利通肮，控制河道的水流量，只让原流量的1/5通过，以及在匈牙利境内，建设多瑙基利带拦洪坝和大毛罗什发电站。工程是在1978年破土动工。全部工程于1990年竣工，历时12年。捷克斯洛伐克 投资超过150亿克朗（约合15亿美元）。新开凿的运河河道，向加布奇科沃水电站前 进。这条在平地上开凿的运河，工程浩大：全长17公里，岸高20米，河道宽267米 至737米。高高的堤岸用沙石砌成，表面铺上厚达 20厘米的沥青和水泥的混合物， 以加固堤岸。为了防止河水渗漏到地下，整个

52、谷底，都铺上一层大约一毫米厚的特制 塑料膜。在塑料膜上，再铺上两层各30厘米厚的粘土，粘土上再覆盖50厘米厚沙石。 整个河谷所铺的塑料膜，总共为 700万平米，所需的土石等材料多达 80万立方米。 运河全部修成后，水深7.3米至14.3米，水流量为每秒500万立方米，将取代自古 以来的多瑙河河道。多瑙河流经欧洲大陆13个国家，多瑙河流域是欧洲的政治、经济和历史文化中心。 随着工业的发展，多瑙河的污染问题成为不可忽略的问题，因而成立了多瑙河流域管 理委员会。多瑙河流域管理委员会设有流域管理专家小组 ，包括：生态专家小组： 排放专家小组；防汛专家小组；检测实验及信息管理专家小组；突发事件预防和 控

53、制专家小组；战略专家小组。除此之外，还特别建立经济问题小组及跨界管理小组 建立了加强多瑙河流域水污染治理的合作机制。经过多瑙河流域管理委员会的治理，多瑙河污染减少，水质回复到原先的水平。-15 -（四）田纳西河跨界水污染治理田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的2级支流。20世纪30年代，田纳西河 流域经常洪水为患，污染尤为严重。1933年，美国国会通过田纳西河流域管理法， 并依法成立田纳西河流域管理委员会。根据流域开发的变化和需要，凡涉及流域开发和管理的重大举措都能得到相应的法律支撑。近年来，田纳西河流域管理委员会日益 强调改善河流污染状况，并以此为管理目标，制定针对性措施，以实现田纳西河流

54、域的 可持续发展。（五）泰晤士河跨界水污染治理英国的泰晤士河在18世纪以前，风景如画、水产丰富、水质优良，是世界上著名的 鞋鱼产地。19世纪始，由于工业的急剧发展和人口大幅度增加，泰晤士河受到严重污染 因饮用水受到污染曾4次发生霍乱，19世纪50年代初水质恶化状况达到顶点。英国政 府耗资300多亿英镑，经过150年的不懈综合治理，终于使泰晤士河“起死回生”，成 为世界上流经首都的最干净的河流。泰晤士河历史上发生两次水质严重恶化的时期。第1次水质恶化是19世纪前半叶（18001850年）。从伦敦到格雷夫赛河污染尤为严重。在这个时期伦敦人口由100万增加到275万。伴随着城市建设和工业的迅猛发展，

55、泰晤士河污染日益加重，特别是 随着工业的发展，人口迅速膨胀，大量的生活废弃物排入河中污染河水。特别是 1850 年英国法律规定房屋的卫生间要使用抽水马桶，所有废水都必须排入下水道，再经下 水道排入泰晤士河。这一措施加重了河水污染，1850年河水含氧量几乎为零。第1次 水质严重恶化的原因主要是由于工业发展、人口膨胀、生活废弃物污染河水。泰晤士河的第2次水质恶化发生在20世纪的前半叶（19001950年）。这个时期 伦敦人口增长到800万，污水量和生化需氧量（BOD）负荷不断增长，由于污水处理厂排 放大量污水、雨水增加污染负荷，加之20世纪40年代英国开始使用合成洗涤剂，合成 洗涤剂污染和电厂废水热污染使得泰晤士河长达30km的河段完全