公共行政第八讲：行政改革课件

1、 公共行政学 陈水生 博士复旦大学国际关系与公共事务学院Email：cssfudan手机我们生活在一个变革时代。在未来的岁月里，这一变革的复杂性或强或弱。无数技术的、社会的和信息的革命共同决定了变迁的程度，而这经常对组织及其管理者曾经熟知的环境构成挑战。未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。 加里斯摩根驾御变革的浪潮要培养管理能力，我们不能满足于“看着后视镜开车”。只看那些优秀组织和管理者已经做了什么是远远不够的，我们还必须对未来进行充分的前瞻。也就是说，要能够预测一些可能发生的变革，对组织及其成员进行定位，从而有效应对新挑战。2

2、.新公共管理理论主张第一，偏离传统的公共行政，专注于结果和个人责任；第二，以市场取代官僚组织；第三，引入私人部门的管理方法；第四，政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；第五，把公众视为公共管理机构的客户。第六，在资源使用中强调节省，以削减成本；第七，在公共部门引入更多的竞争。总之，这一改革表明了它的市场、企业化的管理取向，以达到这样一些目标：提高公共部门资源配置的效率，缩小政府规模，减少政府开支，提供服务质量。即，以企业精神改造公营部门。3.奥斯本和盖布勒的改革政府 第一，起催化作用的政府，掌舵而不是划桨； 第二，社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供； 第三，竞争性的政府，把竞争机

3、制注入提供服务中去； 第四，有使命感的政府，改变照章办事的组织； 第五，讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款。第六，顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚的需要；第七，有事业心的政府，有收益而不浪费；第八，有预见的政府，预防而不是治疗；第九，分权的政府，从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府，通过市场力量进行改革。讨论：除了这两种理论，还有其哪些？1.英、澳、新西兰、加、美国：从传统公共行政向新公共管理的转变。其基本主张是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，在改革中贯穿着目的性原则和经济节约原则。三、西方发达国家行政改革的实践3.意大利、西班牙、希腊。这些国

4、家在危机四伏中对原有的公共机构或组织得不完善，或者刚刚脱离“前韦伯制”状态。行政合法性和制度化成为改革的当务之急。4.思考：从西方国家的行政改革中可以获得什么启发？（1）改革是在市场选择和公共选择中进行的；（2）改革过程贯穿着韦伯式的传统公共行政与标志着行政现代化的“新公共管理”两种基本取向的比较和争论；（3）改革背后的管理理念是宪政主义和管理主义的摇摆；（4）改革没有一成不变的模式；改革需要分析各自具体环境及其面临的外部挑战；（5）改革的未来趋势是市场化。公民对政府要求的显著增加已导致了行政机构的多样化，大量的公务员、日益膨胀的政府预算这些预算被用于支付公民所需要的东西以及满足这些需要的行政

5、管理工作。这把我们带进了以“行政国家”为特征的时代。四、行政改革的未来走向未来的公共部门在结构和程序上将有别于现有的公共体系。有更多的服务将会以合同形式转包出去；公共商品及服务的价格将更为明确；公务员将更像管制者而非直接生产者；公共服务的消费者将再次成为上帝。国家将不再是供应者，而是成为使个人能更充分地满足自身偏好的推动者。 Jackson，1989.自由却不自由，进行控制反而被控制，做出选择却又被选择，去引诱又难以抗拒诱惑，作为权威的源泉但又不能抵制权威，独立却又依从，培养个性然而又遭到不断解构，确定目标又被迫改变，为了制定政策却又发现无能为力，追求特立独行而又为芸芸众生所累，寻求领袖却又否

6、认他们的领导，希望统治地球却被冥冥之无形所控制这就是本书所要叙述的人与社会的故事。 Chester Barnard，19481.彼得斯的四种政府改革模式盖伊彼得斯提出了西方政府出现的四种政府模式：1.市场化政府。又称为企业家政府模式，该模式认为，竞争能够提高效率，且投入少而产出多；竞争可以提高政府的回应性。广泛采用合同制以“卸载”政府职能，实行合同聘用制并建立以功绩制为原则的个性化工资制度。3.弹性化政府政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是以固定方式回应新的挑战。该模式主张在组织上建立临时机构以完成一些日常事务和专门性的特别任务，在人事上实施短期的或临时的聘用制，在权利上根据

7、地缘管理原则下放权力。4.解制型政府改变官僚体制下的官员循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜力和创造力。其主张，取消对官僚机构的限制和制约的话，政府机构的工作会更有效率。2.政府再造的5C战略戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克政府改革手册：战略与工具提出了政府再造的“5C”战略。（1）“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。（2）政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具

8、有内在改进动力的公共部门。2.政府再造的5C战略戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克政府改革手册：战略与工具提出了政府再造的“5C”战略思考和讨论：1.政府再造的理论基石是什么？2.为何要再造？3.政府再造的新意何在？中国政府改革一、中国政府改革的背景和原因1.社会转型（1）从计划经济向市场经济转变；（2）从农业社会向工业社会转变；（3）从封闭社会向开放社会转变；（4）从伦理型社会向法理型社会转变。2.市场经济体制从20世纪70年代末，我国政府实行改革开放政策以来，逐步实行了以市场化为取向的一系列改革探索，20世纪90年代初又明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，使市场对资源配置发挥基础作用。

9、建立社会主义市场经济体制，需要政府做到不该管的退出来，该管的管好。市场经济体制的确立，从根本上规定了我国政府与市场、社会的关系模式，进而规定了我国政府行政改革的方向：政府行政改革首先必须有利于市场经济体制的建立和完善，有利于市场的有效运作及其发展。在此意义上，市场经济实际上构成了我国政府行政改革的逻辑起点。3.全球化时代伴随全球化深入发展，西方各国的政府陆续开始了治道变革的进程。目前在西方国家主要有三种类型的变革：一是新公共管理改革，以英、美、加、澳为代表。二是渐进式的行政管理改革，以法国、德国、荷兰等为典型；三是为争取行政合法性进行的改革，以意大利、希腊为模式。这些变革涉及到行政组织、行政管

10、理、行政决策和公共利益等几方面。简言之，包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。全球化时代，各国之间的竞争实质是政府能力的竞争。4.公共治理的压力在中国的公共治理中，有些问题如果处理的不好，将会长期制约和影响我们的发展。所有这些问题，归结起来实际上又集中反映在三个方面：首先，中国经济经历了30年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题；其次，以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出；权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象并没有得到有效的遏制。小练习：目前中国社会遇到的问题和挑战主要有哪些？请写出五项。5.传统行政体制的

11、弊端由于受高度集中的计划经济体制的影响，建国后的政府行政体制运行带有比较明显的党政不分、高度集权、全能政治的特点和倾向，这在建国初期特定的形势下有其形成的历史必然性和积极作用，但其内在缺陷的日益发展则成为“文革”时期国家机关瘫痪、政治制度病变的潜在致因。传统行政体制的这些弊端日益制约公共管理和社会进步。1.以“精简机构”为重点(19781984)。（1）改革背景：行政机构的膨胀成为经济社会发展的障碍。从1977年到1981年的5年里，国务院先后增设了48个行政机构，到1981年底，国务院设有部委52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个行政机构。中央政府机构的数量达到了建国以来的最高峰。

12、在1982年1月举行的中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了精简机构是一场革命的讲话，他高瞻远瞩地指出，政府机构的设置状况“确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍”。二、中国政府机构改革的历程（2） 改革措施：1982年中央召开会议分别通过了国务院机构改革的初步方案、部委改革的实施方案和直属机构改革的方案，在这三个方案的指导下，国务院机构改革陆续开展。经过改革，国务院部委机构由改革前的100个减为61个(包括43个部委、15个直属机构、2个办事机构和1个办公厅)。 第一，根据统中有分的原则，实行党政分工、政企分开、政社分开，并在政府内部按照宪法(1982)实行首长负责制。第二，根

13、据精干原则和干部“四化”标准，调整了领导班子，提拔和使用了一批中青年干部，安排一部分老同志退居二线，打破了领导职务终身制。第三，根据精简和效能的原则，重新划分了职能部门，大幅度裁并了机构，加强了综合性协调结构。第四，根据智力和平衡的原则，除了顾问制度外，还设置了一批研究和咨询机构，同时加强了统计、监督部门。第五，根据管理经济的原则，将部分行政管理机构改为经济实体，同时试行市管县体制，探索发挥城市经济中心的途径。第六，宣传和鼓励了改革开放的思维，反对官僚主义和不正之风。2.1988年的行政改革1988年行政改革第一次提出以转变职能为重点的改革思路，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管

14、理的原则，着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合并。经过这次改革，国务院行政机构由71个调整为66个。其中部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为19个，办公机构由4个调整为5个；人员编制在原有5万余人的基础上，裁减了7900余人。本次改革为下一步建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的行政管理体系打下了基础。3.1993年的行政改革1993年行政改革总的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展，改革的重点是政府职能转变。在

15、上述思想指导下，国务院机构改革方案，对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构和非常设机构，根据不同情况，分别提出不同的改革要求。经过改革，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少了20%。4.1998年的行政改革1998年行政改革，是在我国全面实行社会主义市场经济体制条件下的一次具有全面行政改革性质的改革。基本指导思想是：“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。”在上述思

16、想指导下，本次改革取得了良好成效：国务院部门由原有的40个减少到29个，全国各级党政群机关共精简行政编制115万个。 1998年机构改革的具体做法： A、加强宏观调控部门； B、调整和减少专业经济管理部门； C、增加社会服务管理部门； D、加强执法监督部门。5.2003年的行政改革：重塑政府2003年行政改革的基本逻辑是，适应政府职能向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”转变的要求，探索合理有效的行政管理体制。改革成果：一是深化国有资产管理体制改革，设立国资委；二是完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为发改委；三是健全金融监管体制，设立银监会；四是继续推进流通管理体制改革，组建商务

17、部；五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建食药监局；六是将国家计划生育委员会更名为国家人口和计生委；七是不再保留国家经贸会、对外贸易经济合作部。6.2008年的行政改革：大部制2008年行政改革的基本逻辑是，通过调整、重组政府机构进一步满足政府职能转变的要求，进而通过建立大部门体制实现重塑政府的改革愿景。从重塑政府的角度来看，这次改革的力度是非常大的，涉及12个部、委、办、局和中国人民银行。具体来说，这次改革调整了国家发展和改革委员会的职能，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等。讨论：中国行政改革落入精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈的原因何在？1.改革方向与路径的模糊性；2.改革设计方案的缺乏系统和战略性；3.对改革利益相关者的利益损害补偿机制缺失；4.外部环境的影响，比如官僚文化、政治改革、经济发展水平、意识形态等。阅读书目之专业书1.戴维奥斯本：改革政府：企业家精神如何改革着公共部门，上海译文出版社，2006年2.周天勇：中国行政体制改革30年，格致出版社，2008年3.宋世明：西方国家行政改革述评，国家行政学院出版社，1998年4.盖伊彼得斯：政府未来