从中美页岩气监管对比看中国页岩气开发市场化课件

1、从中美监管对比看中国页岩气开发市场化中国能源网研究中心推进中国页岩气产业有序发展的相关问题研究课题组2012年12月2011年，受有关单位委托完成加快中国页岩气开发的体制政策研究课题，其成果上报后得到国家有关部门重视；为了推进页岩气市场化进程，2012年3月正式开始推进中国页岩气产业有序发展的相关问题研究课题研究。期间，在国家有关司局及美国能源部的帮助下，实地考察了美国页岩气发展相关的监管机制。日前已将部分中期成果上报，课题计划将于年底结题。课题组介绍课题研究介绍研究目的：对推动页岩气产业有序发展必要的监管体制与阶段性扶植政策提出建议。研究内容：国内现行油气矿权及开发监管体制分析分析借鉴国外监

2、管与鼓励政策的经验中国页岩气监管面临的问题及挑战探讨完善支持政策和监管体制的建议研究方法： 对比分析，实地调研，系统研究（中央部委，江苏，四川，湖北，美国）市场化，一个困难的抉择 开放市场和准入大庆会战？放开价格管制但不开放准入？市场化的选择加强监管完善顶层设计管理机构设置：权利与利益分配中央与地方：税收、行政、监管、资源。现有机构能否满足监管要求，职能划分？是否补充新的机构？。市场的力量 美国页岩气开发现状市场的力量 页岩油开采异军突起区域区块技术可采量（亿桶）墨西哥湾岸区Eagle Ford34西南Avalon & Bone Springs15落基山脉Bakken36西海岸Monterey

3、/Santos154（资料来源：EIA,页岩气和页岩油区块，2011年7月）市场的力量 页岩油开采异军突起中小骨干企业开发页岩气同时，开发页岩油大型油气企抢购页岩油区块美国国家石油理事会（NPC）预测：到2035年美国页岩油日产量可达到200万桶至300万桶CONTENTS行业监管矿权管理现场管理环境监管政策建议1. 行业监管调研INJECTIONSCHOOLEXTRUSIONSCHOOL纪录片Gas Land背后的真实情况美国能源部支持页岩气产业的关键政策DESIGNSCHOOL私有化土地是否为美国页岩气发展的主要动因美国能源部Christopher Smith美国内政部Steve Well

4、s美国联邦能源监管委员会Jeff Wright美国商务部Joe Yang美国环保署Bruce Kobelski美国环保署Jeanne Briskin美国环保署Roger Fernandez美国燃气技术研究院GTI德州铁路委员会RRC德州交通部TX-DOT德州环境质量委员会TCEQ井场参观调研美国油气监管发展的阶段性1935年，通过公共事业控股公司法案，控制燃气公司的开采和运输。中国油气监管发展的阶段性油气投资经营权高度集中（三大油）；矿权的市场化进程已开始；天然气价格改革已启动；油气立法尚未进入程序；专业的天然气监管机构及责任尚待明确；.34年未来美国行业监管1938年，通过天然气法案，成立联

5、邦能源委员会，统一监管州际天然气运输1954年，菲利普斯决议天然气井口价纳入联邦监管，全面管控天然气自生产到销售的各环节。1974年，实行天然气“最高限价” 政策。1978年，新天然气政策法案通过成立联邦能源监管委员会，取消了最高限价。1985年，436号法令取消了管道公司销售和输送业务的捆绑。1992年，636号法令强制要求管道公司只负责提供运输服务，上下游之间可自由选择直接交易。.77年政府监管“站位”明确对带有自然垄断特点的环节进行监管对关乎公众利益的环节进行监管对具有稀缺性、不可再生性和不可替代性的资源的利用进行监管实行分级监管相互协调的监管方式成因?分工?职责？联邦层级名称监管职责环

6、保署EPA根据联邦法律，制定相关法规并依法监管水（可能跨州境）的利用和处理、气体排放、废水废物土地管理局DOI-BLM与美国农业部森林局等合作，监管在公有土地上的钻井活动。现开始介入化学品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部DOE最主要的作用是支持技术研发，信息管理、能源安全及发展战略研究与批准LNG进出口联邦能源监管委员会FERC审批州际管道建设许可，对建设过程与价格进行监管，发放LNG接收站建设许可证及建设监管美国能源部不具有监管职能支持技术研发；鼓励平等竞争，以保持良好的市场竞争状态；制定税收减免政策，但未对页岩气生产或销售进行价格补贴1978-2004包括页岩气东部工程在内，能源部共资

7、助非常规气基础研究7.32亿美元。美国州/地方层级的监管职能政府机构职责州德州铁路委员会勘探开发生产的过程监管、地下水、大多数废物管理德州环境质量委员会气体排放、公共水源供应、地表水、运输及生产过程的废水德州交通部制定交通运输规范道路维护和修复宾州环保部开发生产过程监管及相关环境问题管理宾州自然资源保护部州土地租赁、林地保护公共事业委员会对本州油气交易、境内的油气管道、费率进行监管地方市、镇主要对公共道路、噪声污染进行监管立法、执法、监管分立行业规范仅为最低执行标准中美页岩气行业管理机构对比发改委价格司负责油气定价国家能源局油气资源发展战略规划编制，法律法规及政策制定国土部油气资源矿权管理，油

8、气勘探开发监督管理，相关补偿费的征收国资委对国务院指定负责国内油气勘探开发企业经营的管理与考核财政部油气项目国家的投资管理，国家原油、成品油战略储备管理商务部国家石油战略储备主管部门，审批国内外合资企业，对外合作开采石油项目环保部国家基础项目的环境评审与监管环保署根据联邦法律，制定相关法规并依法监管水（可能跨州境）的利用和处理、气体排放、废水废物土地管理局与美国农业部森林局等合作，监管在公有土地上的钻井活动现开始介入化学品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部最主要的作用是支持技术研发，信息管理、能源安全及发展战略研究，政策建议，批准LNG进出口联邦能源监管委员会审批州际管道建设许可，对建设过程

9、与价格进行监管，发放LNG接收站建设许可证及建设监管中国油气行业管理主要机构一览表美国油气行业联邦层级管理及监管主要机构一览表2. 矿权管理独特的矿权管理体制-矿权租赁独特的矿权管理体制-矿权租赁土地私有制度公有土地私有土地矿权分割土地竞标政府机构开采公司私人开采公司租赁协议租赁协议租赁协议政府机构开采公司地表租赁协议偿付损失竞标+谈判谈判交易美国矿权管理体制（矿权租赁）公有土地占24%，通过竞标，开采公司与政府签订租赁协议。私有土地占76%，开采公司直接与矿权所有人签署租赁协议。矿权分割土地占私有土地的14%，通过竞标和谈判获得。须满足条件之一：土地所有者书面同意资源所有者开采资源；开采公司

10、与土地所有者协商对于损失的偿付。 租赁协议中的经济性条款 （以宾州公有土地为例）特权使用费12.5%；50%归土地所处州政府，40%归复原基金，10%归联邦政府财政年租金前5年为每英亩1.5美元，之后为每英亩2美元红利2美元/英亩保险一般综合责任保险（100万美元）环境污染责任保险（100万美元，总额200万美元）金融担保红利支付担保 ： 红利支付总额10%履约保证 ： 25000美元的金融担保井场复原担保： 根据实际条件确定美国矿权管理（每口井：钻井许可证）申请钻井许可钻井测绘图，钻井方案，地表使用方案等审核材料发放许可现场检查30天内决定有效期为2年到期后可延长2年至少3年一次中国页岩气矿

11、权管理体制收益分配税费征收矿权/许可证税收：5%资源税、13%增值税、企业所得税等收费：矿产资源补偿费、探矿/采矿权使用费、探矿/采矿权价款等央企归中央财政地方企业归地方政府民企/上市企业归股东矿权：国家所有探矿许可证：国土部公开招标采矿许可证：持探矿证优先授予页岩气作为独立矿种的管理细则尚未出台；页岩气勘探招标正在进行，已向不同所有制企业开放；中标单位通过与国土部签署承诺保证函，以保证履约；页岩气市场定价，且享受补贴。目前页岩气管理方式国土部页岩气探矿权招标招标时间参与单位区块面积结果第一轮邀标2011.66家均国企4个1.1万km2中石化-渝黔南川河南煤层气-渝黔湘秀山其他流标第二轮竞标2

12、012.983家，1/3民企20个2万km2仍处于评标阶段。安徽南陵流标；重庆黔江共13家企业竞标页岩气补贴政策2012年11月1日，财政部、国家能源局发布关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知补贴条件: 必须是已开发利用的页岩气 企业已安装可以准确计量页岩气开发利用的计量设备，并能准确提供页 岩气开发利用量。界定标准： （一）TOC1.0，吸附气含量20； （二）夹层粒度为粉砂岩以下或碳酸盐岩，单层厚度不超过1米； （三）气井目的层夹层总厚度不超过气井目的层的20。补贴标准：中央财政：0.4元/立方米（2012-2015）之后根据实际调整。 地方财政：根据当地实际确定。（煤层气中央补贴0.2元

13、/立方米）补贴金额：补贴资金开发利用量补贴标准申请程序：经地方相关单位审核后报中央政府复审3. 现场管理美国页岩油气现场监管范围和方式范围12个主要节点，包括地震探测、井场定位和建设、运输、钻井、固井、套管、水力压裂、水的供应和使用、空气排放、返排、废水废物处理、井场修复等方式定期抽查与关键节点现场检查相结合企业自觉上报数据和进度报告与监管机构定期采集相结合通过公开渠道向公众与相关利益方公布范例宾州自然资源保护委员会制定的行业规范被认为是全美典范中国页岩气现场监管范围和方式三大油企根据环保等国家要求，拥有内部的现场实施规范。国土部定期检查，但无强制措施。页岩气作为独立矿种，因国家尚未发布统一的

14、生产标准及监管条例，目前按原矿产资源法管理。勘探开发及监督管理的统一标准尚未制定，监管机构的职能分工不明确。中标人以承诺书方式承担勘探相关的责任与风险，缺乏法律支撑，市场运作机制不完善。4. 环境监管美国页岩气开发环境监管的法律体系类型主要环节监管机构主要法律补充说明水污染取水签约从水源处获得环保署关于水力压裂与饮用水的研究计划于2014年正式发布。河流、进入公共污水处理厂的水美国环保署、区域性水务管理机构清洁水法案回注水州立监管饮用水安全法案空气污染甲烷泄漏美国环保署清洁空气法案新污染源标准危险性空气排放 标准每八年复查一次土地污染各种废物的地下贮存库、濒危动、植物土地所有政府资源保护及再生

15、法案危物种保护法案具体到每口井的监管数据收集与信息公开相结合定期抽查与关键节点现场检查相结合涉及地震探测、井场定位和建设、运输、钻井、固井、套管、水力压裂、水的供应和使用、空气排放、返排、废水废物处理、井场修复等12个主要节点。水的利用与污染处理取水：通过签约，从资源所有处获得水源防治：地表水-清洁水法案 地下水-饮用水安全法案 地下灌注控制项目（UIC）联邦政府属下的区域性水务管理机构，负责保护整条流域的水资源，并监管水资源的利用。哈里伯顿漏洞体现了联邦法律与州法律的关系甲烷泄漏绿色完井（REC）技术：通过使用便携设备回收返排气体，可以减少90%的甲烷和95%的VOC排放，同时回收天然气并输

16、送至销售管线产生收入。美国重卡超载年份日均汽车数量日均卡车数量卡车占比2010260045818%20127300455062%油气井建设前后卡车数量对比（来源：德州交通部）信息公开在信息公开方面，紧急规划与社会知情权法与职业安全与健康法规定运营商在自愿的前提下以便于公众公开查询的方式提供其在储存和使用环节上所用化学品的材料成分和安全数据表。钻井日志政府工作人员应保有所有项目和调查的内部和外部的准确记录，也包括永久保有每个开发过程的全部文件：1.所有通信的副本；2.租赁协议的副本；3.运营商提交的方案：地震探测；管道；道路；井场开发计划；侵蚀和沉积方案；水源和废水处理方案；现场恢复方案；在储存

17、和使用环节上化学品的材料安全数据表（MSDS）；4.其他地图或图纸5.宾州自然多样性报告（PNDI）6.关于运营商是否获得或完成以下DEP许可证的调查报告，这些内容都要求公布在网上：DEP下属的油气管理办公室颁发的钻井许可；国家污染物排放消除系统许可；侵蚀和沉积控制方案；防备、预防和应急计划；7.在常规和紧急情况下使用的最准确和最新的相关联系人名单，要求政府部门和运营商实时更新。压裂液披露5. 政策建议观点页岩气矿权应该实行有偿取得，市场竞价的制度；坚持矿权一级管理体制，但主要的利益应该放给地方；明确鼓励多元主体进入，投资与开采两者可以分离；加快解决矿权重叠问题；建立页岩气矿权转让市场；建立环境监管制度；强化开采