央企“代建制”管理模式的探索

1、央企“代建制”管理模式的探索代建制是一种由工程出资人委托有相应资质的工程代建人对项 目的全过程或假设干阶段进行管理，并按照建设工程工期和设计要求完 成建设任务，直至工程竣工验收后交付使用的工程建设管理模式。代 建制在2004年7月国务院公布的关于投资体制改革的决定中明 确提出，同年9月，国家发改委召开全国投资体制改革工作会议在全 国范围内逐步推广，11月建设部发布了建设工程工程管理试行办 法。代建制的特点是工程管理模式由过去的工程自管型小生产管理向 工程专业化大生产管理转变，工程的工程技术及管理手段也趋于现代 化。一、央企工程工程代建管理现状目前代建制主要在非经营性政府投资工程中推行，企业投资

2、中代 建制采用较少，但中央直属企业采用工程工程代建并不少见，特别是 在投资重大的交通运输基础设施工程中被屡屡采用，在苏中江都机场、 中交集团北京怀柔111国道、昆明新机场、上海虹桥机场西区工程、 安徽新机场的建设中都能见到代建制的推广实施。央企工程工程代建管理主要是由央企工程业主（建设单位）通过招标方式选择专业化的工程管理单位（代建单位），负责工程的投资管理 和建设实施，但由于央企企业性质的特殊性，工程代建单位一般无法 参与可研立项，代建的组织实施基本是从初步设计阶段开始。二、央企工程工程代建优点和问题.中央企业采用代建制突破旧有工程工程管理方式，代建制的实 行促使央企投资工程投资、建设、管理

3、、使用职能别离，把过去由建 设单位（使用单位）承当的职责在建设期间划分出来，以专业化的工程 管理机构代替建设单位行使建设期工程法人的职责，将传统管理体制 中的建用合一改为建用分开，并割断建设单位与使用单位之间的利益 关系。这样可以有效地提高工程管理水平，有效地控制质量、工期和 造价，保证财政资金的使用效率，在一定程度上遏制了工程建设领域 腐败的发生。同时可促进央企做大做强主业，无需担忧基础设施拖主 业后退。（1）由于大多数中央企业都不是以工程建设为主业的，其工程工程 长期以来，基本上都是通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥 部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程 经济

4、等相关背景知识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌 握并运用先进的工程管理方法。同时，基建班子一般在工程建成后随 即撤销，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供后续工程借鉴。(2)中央企业因工程管理经验缺乏容易造成工程超投资、超规模、 超标准，除自身管理这个因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。 使用单位、施工单位及其他与工程有关的利益群体都是三超的受益群 体。代建制将增强工程建设各方的责任意识，通过职责分工，使工程 建设各方之间互相监督。特别是央企委托代建单位，在提出工程功能 和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范 投资管理行为。(3)工程工程建设一直是权利寻

5、租、腐败高发的温床，中央企业也 不例外。采取代建模式后，央企建设单位不再介入工程前期服务、建 设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位可以在公开、 公平、公正的环境下进行招标、定标,这将有利于遏制腐败事件发生， 从根本上杜绝腐败工程。.虽然央企采用代建制取得了不错的成效，但作为一种制度和模 式，并不意味着有了它，一切问题就迎刃而解了。目前央企代建制模 式管理中还存在一些问题难以解决。(1)代建单位介入工程时间不恰当，往往造成严重的后遗症。按目前常见的运作模式，由于代建单位基本无法参与央企工程工程投资决策立项，并且通常只是参与初步设计阶段的实行或在建设工程初步设 计工作完成后才介入工程

6、建设，由此可能留下隐患。(2)目前央企代建制的运作实施还缺乏必要的法律法规的保障，缺 乏明确的配套制度和规范。现行的国家法律法规并没有赋予代建单 位代建过程中工程法人的责任与义务，不能够因为实行代建制工程法 人的责任与义务而产生转移。所以当代建行为的法律关系不清时，代 建的双方走入了僵局，扯皮、纠纷、责任推卸等情况就会发生。目 前与代建制配套的制度基本没有，而且代建制与现有的条条分块的建 设工程管理制度相互交错，很难融合。由于缺乏法律法规和配套制 度的保障，代建制很少得到各级政府和建设相关管理、备案部门(规 划、建交委、环保、消防、质监等方面)的认可，实际操作过程中遇 到很多困难。代建单位履行

7、职责的过程中，存在与建设单位、监理 单位工作内容重叠交叉，其中包括对前期工作工程审批、招投标、对 外协调、设备材料考察等工作内容的分工，以及发生的费用由谁承当, 在工程质量、进度、投资控制以及工作协调上职责不清等问题。(3)因客观条件的约束。央企在采用代建制管理模式中还存在选择 代建单位局限性大，代建单位积极性不高等问题。目前代建单位的 总体实力不强，很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、 建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍 素质、内部治理结构等各方面不能完全到达专业代建相应的水平。且 代建单位总体资质不高、资质标准没有完全统一明确，这必然造成央 企选择代建

8、单位局限性非常大。代建费没有专门财务列支的科目， 只能列入建设单位管理费科目，通常不超过工程总投资的1.5%。这 么低的代建收费标准很难吸引高水平的代建单位参与工程代建的竞 争中。三、促进央企工程代建开展的几点建议.针对代建单位介入工程时间不合理的现象，中央企业应转变观 念，让高水平的代建单位融入到企业的投资决策中来，尽可能争取在 工程建设初期决策立项阶段介入，引入行业的专业化思路，减少投资 分析结论与实际情况的偏差，提高工程的投资收益率。因为工程工程 前期的决策对工程经济性的影响到达90%以上，代建管理的开展也应 循着抓前期这个方向优化，代建工作应提前至可研决策阶段，最起码 也应在方案设计招

9、标阶段开始介入。.完善代建制法律法规和相关配套制度，确立代建制度的法律地 位，明确代建法律关系，落实代建责任与义务，让建设单位和代建单 位利益统一，形成工程工程代建管理的单一业主。同时在现有的工程 法人制、建设监理制、招投标制等制度的基础上形成代建制的配套制 度，对代建制市场的开放、监管主体、代建制单位的设立条件和资质 审查、代建制的适用范围和实施程序、代建制管理工程的风险评估与控制、代建制工程的业绩评价等方面作出明确规定。.代建单位应不断提高代建工程管理水平，特别是为央企开展代 建的单位更应不断提高行业的工程工程专业管理水平，增加人员配备, 并保持其组织机构的合理性，制定相应的人员考核激励、培训计划， 加大从业人员素质培养的力度，提高从业人员的综合素质，增强企业 的核心竞争力。央企应根据实际情况拓宽选择代建单位的范围，合理 调整代建收费模式，建议由目前的