我国电信市场准入体系

1、电信市场准入与开放我国电信市场从上个世纪九十年代中期开始逐步引入竞争后， 打破垄断、 开 放市场成为我国电信改革的关键主题， 为此我国先后实施了邮电分营、 政企分开 的改革后， 在基础电信市场引入多家竞争主体， 逐步放宽市场准入， 推动建立有 效、均衡的竞争格局，同时对外资、民间资本逐步加大市场开放力度，并充分开 放增值电信市场，推动电信市场在开放中快速发展。我国电信市场业务准入机制从上个世纪九十年代初我国开始尝试开放部分电信市场， 迄今为止我国电信 市场准入机制的开放改革呈现基础电信市场逐步降低准入门槛， 增值电信市场全 面放开，市场竞争日益激烈等特点。一、我国电信业务许可管理机制电信条例规

2、定， 国家对电信业务经营按照电信业务分类， 实行许可制度。 依 据电信条例，国家电信监管机构制定了电信业务经营许可证管理办法 ，进一 步对电信业务经营许可的申请、批准、使用、注销等程序作了明确规定。我国电 信业务经营许可管理大体上包括以下原则规定：（一）两级许可发放制度 我国电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两大类， 基础电信业务经营 许可和跨地区增值电信业务经营许可由国家电信监管负责审批发放， 增值电信业 务经营许可由省（直辖市、自治区）通信管理机构负责审评发放。电信条例对经 营跨省（直辖市、自治区） 、省（直辖市、自治区）的基础电信业务、增值电信 业务分别作了注册资本金底限规定。（二）

3、国有控股和外商投资股权限制规定 电信条例和电信业务经营许可证管理办法都明确要求基础电信企业实行国 有控股，国有股权不利不低于 51%。对于外资参与的合资合作企业从事电信业务 经营，国务院专门发布了外商投资电信企业管理规定 （2001 年发布， 2008 年修改），对外商投资电信企业的相关电信业务经营许可申请、使用等做了具体 规定，原则上是基础电信业务外资股权比例不超过 49%，增值电信业务外资股权 比例不超过 50%。（三）同业竞争限制规定 电信业务经营许可证管理办法规定： 获准经营电信业务的公司经发证机关批 准，可以授权其持有股份不少于 51%并符合经营电信业务条件的子公司经营其获 准经营的

4、电信业务。为了避免出现“一证多用”的问题，防止出现在一个地区授 权多个子公司开展同业竞争， 电信业务经营许可证管理规定中特别明确 “在一个 地区不能授权两家或者两家以上子公司经营同一项电信业务” （参考案例 3-1 ）。 在电信重组中， 当涉及不同公司合并重组时， 电信监管机构原则上要求重组后在 同一地区范围内， 任何一项基础电信业务， 基础运营商只能有一家子公司或下属机构开展经营，不得由两家子公司同业竞争（参考案例 3-1 、3-2 ）。【案例 3-1 】2008年电信重组后， 原本经营固网业务的中国铁通被并入中国 移动集团公司。 中国移动集团公司虽然获得全业务经营牌照， 但由于中国铁通仍

5、然作为子公司保持独立运营， 根据电信业务经营许可有关管理规定， 中国移动集 团公司拥有的固网业务许可仍然被授权子公司中国铁通经营， 中国移动集团公司 下属的上市子公司被禁止与中国铁通同业竞争。 直到 2013年 12 月，电信监管机 构明确中国移动集团可以自行调整固网业务的子公司授权对象， 但仍然要求遵循 不得违反禁止子公司“同业竞争”的原则。【案例 3-2 】在联通运作“中中外”模式、小网通与外资合作经营期间，一 些地区出现联通、 小网通下属的不同子公司同业经营竞争的现象， 引起政府监管 机构的关注，限制子公司同业竞争成为监管机构考虑的政策。（四）新业务备案管理要求电信条例明确 “对于运用新

6、技术试办 电信业务分类目录 未列出的新型电 信业务的，应当向省、自治区、直辖市电信管理机构备案” 。这一规定为我国电 信监管机构加强电信技术管理打下基础，比如当电信运营企业利用原有的频率、 码号资源引入新技术时， 电信监管机构会援引这一规定进行管理， 对于不符合国 家技术产业政策的，可能会被拒绝备案（参考案例 3-3 ）。【案例 3-3 】国际上 3G业务兴起初期，我国 3G牌照发放不断延后，期间有 的电信运营商电信希望已有频率开展类似 3G业务的试验运营，如尝试运营 WIMAX 无线业务；4G发展兴起时，有的运营商希望利用自身已有的频率提前进行 LTE 技 术试验，但未能获得监管机构允许。（

7、五）持证接入原则 电信业务许可管理相关规定要求电信业务业务经营者必须在获得电信业务 经营许可后， 才能与其他电信业务经营者进行资源互联、 接入协商，否则其他电 信业务经营者不得与其进行接入合作， 包括规定： 电信业务经营者不得为无经营 许可证或者未办理备案手续的单位或个人提供用于经营电信业务的电信资源或 者提供网络接入、 业务接入服务； 增值电信业务经营者应当租用获得相应经营许 可证的基础电信业务经营者提供的网络接入等电信资源从事业务经营活动等。二、我国基础电信市场管制程度相对较高我国电信市场实现政企分开后， 多家竞争主体先后进入市场相互竞争， 基础 电信市场的竞争格局也出现多重变化。 基础电

8、信市场开放最关键的指标是市场准 入制度。 从市场准入看， 我国基础电信的管制程度仍然比较高， 市场准入门槛偏 高（参见图 3-1 ）。（一）基础电信市场准入设置较高国有控股权比例的门槛 根据中华人民共和国电信条例规定，成立基础电信公司必须满足“公司 中国有股权或者股份不少于 51%”。基础电信公司必须国有控股的规定，显示出 国家对基础电信网络的战略地位重视和关注， 尤其是基础电信网络对国家安全的 重要影响。国有控股规定也在相当程度上借鉴了国际经验， 也成为外资、 民间资 本进入基础电信市场的最大障碍。 同时， 根据我国国务院发布的 外商投资电信 企业管理规定规定，经营基础电信业务（无线寻呼业务

9、除外）的外商投资 电信企业的外方投资者在企业中的出资比例不得超过49%。从国际上看，除了美国政府一直不对其国内的主导基础电信运营商拥有股份 外，在基本都经历过私有化改革后， 发达国家中仍有不少国家对其国内的基础电 信运营商拥有相当股权，如法国电信、日本 NTT、德国电信等都仍由政府持有一部分股权，但股权都在逐步下降，都已经降低至 50%以下；英国电信虽然已经完 全实行私有化，但英国政府对英国电信拥有所谓“黄金一股” ，即拥有重大决策 否定权。同时，仍由不少发展中国家的政府对其主导基础电信运营商或所有国内 基础电信运营商拥有控股权，甚至是 100%控股权。由于这些发展中国家基础电 信业的市场化进

10、程慢， 加上对通信信息安全性的担忧， 往往对基础电信网络更倾 向于保持较强的控制力（参考案例 3-4 ）。经营许可管制（逐项严格审批）注册资本金要求（1 亿元 ）外商投资股权限制（ 51%）图 3-1 我国基础电信市场准入门槛【案例 3-4 】新加坡电信的国有资本运营模式：新加坡电信是新加坡最大电 信运营商，也是一个成功的国际化电信公司，在全球 25 个国家和地区拥有超过 4 亿用户。新加坡电信市场还有星和移动 （StarHub） 和第一通 （MobieOne） 两家主 体运营商，两家企业是私有制企业，合计拥有新加坡 60%的移动市场。新加坡电 信市场被认为是国有企业和私有企业公平竞争的典范。

11、 新加坡电信是由新加坡政 府设立的淡马锡公司控股的国有电信公司。淡马锡公司成立于1974 年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的国有公司，控股新加坡航空、电力、造 船等数十家企业，下属公司总资产超过 400 亿美元，占新加坡 GDP的 8%左右。 作为对政府投资的回报， 公司税后利润的一半上交财政部， 淡马锡公司下属多家 公司竞争实力很强，国际化程度也很高，在发达国家纷纷倡导私有化的背景下， 新加坡淡马锡经营模式成为现代经济国有资本成功经营的典范。（二）基础电信业务许可审批程序相对复杂在政策执行上， 我国基础电信市场准入审批程序比较复杂， 省一级的电信监 管机构并未赋予基础电信业务审批

12、权限， 只有国家电信监管机构才能审批基础电 信业务许可，而且基础电信业务的市场准入权往往并非单独一个政府部门决定， 国家电信监管部门会征求其他相关政府部门意见， 包括如国家发展改革部门、 国 有资产监督管理部门、 国家商务部门等，甚至需要更高层的国务院才能做决定 （参 考案例 3-5 ）。由于国有企业跨行相互进入和过度多元化可能引发竞争、 投资风险过大， 因 此国有资产管理部门对各国有企业明确划定主营业务 , 以制止国有企业盲目多元 化经营，使得基础电信市场准入实际也相应受到更加严格的限制。 从制度层面看， 我国基础电信市场形成了相对严格的准入制度， 这不仅与电信国有控股权规定有 关，也与基础

13、电信市场具有比较强的规模经营效应特点有关。从国际上看， 美国、欧洲等主要发达国家和一些发展中国家在开放基础电信 市场上已经远走在前面， 如废除了基础电信市场准入的许可审批制度， 转而采取 宽松的登记备案准入制度，对注册资本金要求也相当低。废除许可审批制度后 , 市场上出现成千上万的竞争者， 不过这些国家基础电信市场竞争格局仍然呈现高 度集中化， 基本是少数几家主体基础运营商占有绝大部分基础电信市场份额， 显 示出在准入制度改革后虽然基础电信市场竞争性有所加强， 但基础电信产业具有 的显著规模经济效应性特点并未根本改变。初期伴随着准入制度的大幅放宽 , 基础电信市场竞争者数量一般都会急剧增 加,

14、但随着竞争的加剧 , 小的竞争者规模规模经济效应不足的弱点往往很快成为 发展瓶颈 ,不少小的竞争者选择联合起来 , 或者被大的竞争者收购兼并 ,因此近些 年一些发达国家的基础电信市场竞争者数量呈现下降趋势， 市场集中度反而有所 上升。【案例 3-5 】上个世纪末我国一些国有部门或国有大型企业如铁道、电力、 石油石化、航天航空部门等曾经在企业内部建设了一部分通信设施供内部使用。 本世纪初， 中国铁通从铁道部剥离， 获准进入基础电信市场参加竞争。 我国一些 颇具实力的国有企业进入基础电信市场产生浓厚兴趣， 希望步随铁通进入电信市 场，它们也并不难满足国有控股权、 注册资本金等要求， 但都未能获得国

15、家批准。 国务院国有资产管理部门实行核定央企主业后， 不同行业国有资本交叉竞争的空 间逐渐被缩小。【思考】随着我国逐步消除民间资本进入垄断领域的门槛， 我国电信市场进 一步走向开放， 在对外资和民间资本开放中， 一些民间资本和外资可能携手其他 领域的实力雄厚的央企如石油石化、电力等进入电信领域，如果出现这种局面， 对我国电信市场发展是否有利，是否需要在资本管理层面避免出现这种局面？（三）基础电信企业资本金门槛要求较高 我国成立基础电信公司的注册资本金最低为 1 亿元，1 亿元资本金只限定在 一个省、自治区、直辖市经营； 一般基础电信业务经营的注册资本金为 10亿元， 才可以跨省、自治区、直辖市

16、经营。对于希望进入基础电信市场的中小企业来说， 注册资本金门槛首先也成为一个不小的障碍。由于基础电信网络一般具有 “全程全网” 的特性， 在未出台网元解绑政策刺 激中小竞争者进入的情况下，在局部地区建设经营基础电信网络的难度非常大， 很难获得足够的规模经济效应支撑， 因此中小竞争者很难切入市场。 在中国这样 幅员辽阔的国家，要在全国建设经营基础电信网络， 动辄需要数百成千亿的资金， 使得资金门槛成为基础电信市场准入一大瓶颈。【思考】随着国家要求打破民间资本进入垄断行业或国有企业优势领域的准 入“玻璃门”，我国基础电信市场当前是否到了对民间资本全面开放的时机，如 果仍然未到，应该如何做好政策规划

17、和引导？【思考】我国电信业务许可管理规定虽然对基础电信市场的准入退出机制作 出原则性规定， 但市场退出机制并不完善， 长期以来面临以国有资本为市场主体 的状况，我国对于经营不善的国有基础电信企业基本是采取重组手段， 未来如果 建立更加完善的市场退出机制？二、我国增值电信市场实行深度开放 我国增值电信市场较早实现了深化开放， 增值电信业务市场准入门槛相对较 低，涌现了数量众多的经营者。 上个世纪九十年代中后期， 我国增值电信市场以 固定电话语音信息服务业务、无线寻呼业务和因特网窄带接入服务业务为代表， 出现大量增值电信业务经营者， 推动增值电信市场繁荣发展。 本世纪初以移动电 话短消息信息服务业

18、务、 呼叫中心服务业务等为代表， 更多增值电信业务经营者 涌现，增值电信领域进一步深度开放，我国增值电信市场准入有如下特点：（一）增值电信业务经营注册资本金要求较低。 我国增值电信业务经营的注册资本金要求远远低于基础电信业务经营， 在一 个省、自治区、直辖市经营经营增值电信业务的注册资本金最低为 100 万元，跨 省、自治区、直辖市经营增值电信业务的注册资本金为 1000 万元。（二）增值电信业务审批程序较为简单 我国增值电信业务的经营许可申请和发放实行国家电信监管机构和省级电 信监管机构两级机构审批， 国家电信监管机构负责跨地区的增值电信业务许可审 批，如果只在单一省级行政区内经营增值电信业

19、务则由省级电信机构负责审批， 增值电信业务经营许可审批比较简单， 原则上符合条件基本都可以申请到业务许 可。事实上， 许多增值电信业务并不能严格界定经营地域， 比如互联网信息服务 业务、移动电话信息服务业务等，具有一点接入、全网使用的特征，用户群和业 务覆盖并不具有严格的地域性， 因此两级业务许可审批体制实际存在相当的灵活 性。互联网信息服务还具有跨国界性的特征， 一些在境外设立的网站也可以通过 互联网跨国界提供内容信息服务和吸引客户， 对增值电信业务的许可准入制度的 实施形成一定困扰。（三）增值电信业务的社会化开放和对外开放自由度较大本世纪初以来， 我国增值电信业务市场实行充分的社会化开放，

20、 推动增值电 信业务市场不断繁荣长大， 并诞生出不少世界级增值电信业务经营巨头， 如腾讯、 阿里巴巴、百度、新浪等公司，这些增值电信运营商形成强大的产业力量，有的 在资本市场价值已经远远超过全球绝大大多数基础电信运营商。按照我国加入 WTO有关电信市场开放承诺， 外资在我国增值电信公司所占的 股权比例一般不得超过 50%。然而，由于增值电信市场竞争激烈，同时增值电信 业务与非电信业务也存在界定模糊的问题，执行这一股权比例限制实际存在困 难。另一方面，我国大量增值电信企业包括腾讯、新浪、搜狐、百度等公司都在 国外上市集资， 具有外资企业的身份， 也使增值电信业务经营的外资比例限制可 能难以执行（

21、参考案例 3-6 、3-7 ）。【案例 3-6 】2006年澳大利亚电信 2006年以 2.54 亿澳元收购搜房网， 2008 年又收购获得汽车网站 C、数码网站 IT 以及泡泡网等控股权， 2009 年又以收购两家中国 SP（无线增值服务）公司各 67%的股份。【案例 3-7 】阿里巴巴集团的外资股权：阿里巴巴集团是我国最大的互联网 企业之一，其经营的淘宝（增值电信业务许可证号：浙 B2-20080224-1）、阿里 巴巴网站（增值电信业务经营许可证 : 浙 B2-20070066）是我国最大电子商务网 站，阿里巴巴集团注册地在开曼群岛，从 2013 年的股权构成比例看，美国雅虎 是第一大股

22、东，持股比例 33.57%；日本软银持股 24.31%，是第二大股东，两家 外资企业合计持股近 60%。四、电信企业改革重组贯彻基础电信市场开放中 我国基础电信业从上个世纪九十年代初开始进入高速发展期， 但通信垄断问 题一直备受社会指责。 从上个世纪九十年代中期开始以来， 为了推动基础电信市 场在开放中有效竞争， 我国先后组建多家市场主体加入竞争， 通过推动竞争主体 多元化推动基础电信市场开放， 同时通过多次实施电信重组优化调整基础电信市 场竞争格局，促进基础电信市场在竞争中走向开放。1994 年 7 月当时的电子工业部联合铁道部、电力部以及广电部成立了中国 联通，开始进入电信市场。随后中国联

23、通先后在四川和天津获得固网经营许可， 并获得许可在全国范围内经营移动通信业务。1994 年 1 月，电子工业部发起成立，彩虹集团公司、中国电子信息产业集 团公司、国投电子公司等国有企业共同出资成立中国吉通网络通信有限公司，要从事 IP 电话和经贸信息骨干网络建设经营等。1999年 4 月中国科学院、广播电影电视总局、铁道部、上海市政府等联合 成立中国网络通信有限公司， 主要从事宽带网络建设经营和 IP 电话经营等业务。1999 年国务院批准的中国电信改革方案，中国电信被拆分为中国电信集团 公司、中国移动通信集团公司和中国卫星通信集团公司， 无线寻呼业务并入中国 联通。2002年国务院批准的深化

24、电信体制改革方案 , 对原中国电信再次实行分拆， 组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司， 中国吉通、 原中国网通等 并入中国网络通信集团公司。2008年国务院批准的进一步深化电信体制改革方案，中国电信、中国移动、 中国联通、中国网通、中国卫通、中国铁通等 6 家电信企业重组成中国电信集团 公司、中国移动通信集团公司和中国联合网络通信有限公司三家基础运营商， 开 放三家基础运营商全业务经营。从 1998 年邮电分营、政企分开的改革后，我国基础电信市场在逐步走向开 放的过程中，在随后十年中先后实施了三次 “分分合合” 的大规模电信重组改革， 包括 1999 年电信“一分为四”，2002年

25、电信再次“一分为二”，2008年“六合三” 的电信重组。 电信重组成为我国电信市场改革开放一个重要特点。 在三次电信重 组改革中， 基础电信市场主体数量经历从少到多， 又从多到少的变化， 也反应我 国政府和电信业对基础电信产业开放与竞争的认识也在不断深化。我国电信业实行大规模重组的频次显然远远高于其他如电力、 石油石化、 银 行等垄断性行业， 首先是与电信网络技术的快速发展密切相关的。 由于移动通信 技术的发展速度远远超过业界预期，尤其在 1999 年电信“一分为四”改革后， 移动运营商很快占据市场主导地位， 原有的竞争格局被迅速打破， 市场很快形成 新的不均衡竞争格局， 与此同时固话业务、

26、无线寻呼等技术衰退速度也远远超过 业界预期， 在产业出现萎缩趋势下， 这些领域中存在的竞争过度引发的投资风险 加大，使得电信重组成为一种响应技术快速发展而尽快调整竞争方向的改革手 段。监管制度存在不足是导致电信业多次实施重组的重要因素。本世纪初以来， 电信技术快速发展推动竞争格局快速变化， 但我国电信监管机制建设滞后于技术 发展和市场需要。 由于电信监管机构不拥有独立监管权限， 电信市场准入、 竞争 政策又受到多重产业、 政策因素影响， 监管机构难以迅速适应市场发展需要进行 重大市场政策调整， 导致市场竞争矛盾无法有效缓解， 只好通过电信重组手段来 释放市场长期积累的矛盾。 比如， 我国电信长

27、期实行的固网与移动业务 “分业经 营”政策不能及时调整， 在很大程度上限制了电信运营商的范围经济效益和规模 经济效益， 传统电信运营商不能投资高价值、 发展快的移动领域， 限定在衰退的 固网领域投资经营， 投资风险大，又存在恶性竞争， 而移动领域经营者数量过少， 资源分配不平衡， 竞争格局也不均衡。 同时， 我国电信市场长期缺少成熟的反不 正当竞争制度， 强势竞争者市场垄断力很强， 采取的控制市场和挤压对手的手段 多样化，弱势竞争者的市场竞争中处于被动地位， 多家弱势竞争者屡屡面临财务 危机和生存风险， 往往希望采取被业界称之为 “打土豪、 重分田”方式实施重组， 以改变自身的市场弱势地位。基

28、础电信业务的社会化开放与改革在推动基础电信市场建立多元主体竞争格局的同时， 我国先后对部分基础电 信业务实施了大幅放宽市场准入门槛， 引入了数百成千经营者， 形成相对比较充 分竞争的市场。我国基础电信业务开放最早是在 1993 年, 迄今对部分业务开放的历程主要 如下:一、无线寻呼、 800MHZ模拟集群通信、 450MHZ无线移动通信（大区制） 、 国内 VSAT通信 4 项无线通信业务开放我国部分基础电信业务开放可追溯到邮电时代。 1993 年 8 月国务院发布了国 务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知 （国发 1993 55号）开放了无线寻呼、 800MHZ模拟集群通信

29、、 450MHZ无线移动通信（大区制）、 国内 VSAT通信等 4 项无线通信业务经营。这 4 项无线通信业务作为基础电信业 务，其开放在我国具有里程碑式的意义。无线寻呼、 800MHZ模拟集群通信业务、 450MHZ无线移动通信（大区制）业 务、国内甚小口径终端地球站（ VSAT）通信业务开放后，吸引了大量企业申请加 入，尤其是无线寻呼、模拟集群通信和国内 VSAT业务都很快出现数百成千的经 营者，拥有庞大的市场用户群， 成为电信市场上主体基础运营商外重要发展力量。 然而随着移动通信技术、 数字通信技术和光纤通信技术的快速发展， 这些业务都 先后走向衰退， 相应的用户群快速缩小， 经营者数量

30、也急剧减少， 有的业务已经 完全退出市场，大多数经营者也随之退出市场。此轮电信业务开放具有的特点是： 开放后不久便出现大量经营竞争者， 推动 电信市场繁荣， 但开放后随着技术快速变化， 大多经营者无法在电信市场获得继 续发展的机会，从而又很快被淘汰出市场。二、模拟集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（VSAT）通信业务、第二类数据通信业务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送 业务）、用户驻地网业务、网络托管业务等 6 项基础电信业务列入增值业务管理2000年 9 月国务院发布中华人民共和国电信条例第十条对基础电信业 务的经营主体股权性质做了特别规定， 要求依法设立的专门从事基

31、础电信业务的 公司“国有股权或者股份不少于 51%”，由此从法规政策上确立了我国电信市场 中国资占主体地位。为了在部分非核心的基础电信领域扩大社会化开放， 2003 年我国电信监管 机构在发布的 电信业务分类目录 中，开始将一些非核心的基础电信业务纳入 增值电信业务管理，以降低准入门槛和国资比例要求， 明确将模拟集群通信业务、 无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（ VSAT）通信业务、第二类数据通信业 务（含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务） 、用户驻地网业务、网络 托管业务比照增值电信业务管理。根据电信条例和电信业务经营许可证管理办法规定，基础电信业务 和跨地区增值业务的许可审批由

32、国务院信息产业主管部门负责， 基础业务的注册 资本金门槛最低为 1 亿元；各省级通信管理机构只负责省级区域内的增值业务许 可审批，增值业务的注册资本金最低门槛仅为 100 万元。电信监管机构将部分基 础电信业务纳入增值业务管理， 使得申请经营者可以直接向省级通信管理机构申 请许可，同时大幅降低了注册资本金等要求， 使得经营者准入门槛显著降低。电 信业务分类目录 有关部分基础业务比照增值业务管理的规定， 成为基础电信业 务开放的重要阶段性政策。集群通信业务、无线寻呼业务、国内甚小口径终端地球站（ VSAT）通信业务 等业务在开放后数年内， 经营者数量快速上升， 但达到市场顶峰后很快受到新技 术冲

33、击走向衰退。第二类数据通信业务 （含固定网国内数据传送业务和无线数据传送业务） 曾 经是主体基础电信商的核心基础业务， 其中固定网国内数据传送业务主要包括基 于异步转移模式 （ATM）网络的 ATM数据传送业务、 基于 X.25 分组交换网的 X.25 数据传送业务、基于数字数据网（ DDN）的 DDN数据传送业务、基于帧中继网络 的帧中继数据传送业务等，无线数据传送业务主要包括基于蜂窝数据分组数据 （CDPD）、PLANE、T NEXNE、T Mobitex 等系统提供以无线方式提供的端到端数据 传送业务。 由于第二类数据通信业务限定的技术制式、 系统模式等都逐步被基于 大容量光纤传送技术、

34、 蜂窝移动通信技术等系统所替代， 有的技术系统已经被淘 汰出市场， 因此这一业务在开放后并未受到市场青睐， 基本很少有新的竞争者实 质性进入。用户驻地网业务开放对基础电信市场产生了比较大的影响， 对基础电信市场 的竞争模式、 服务方式乃至竞争格局等影响深远， 经营者数量众多， 但业务运营 中存在的争议和矛盾也很多， 这些争议和矛盾也一直困扰着电信监管机构和相关 的经营者，用户驻地网领域实际成为一块政策“灰色”地段，并一直延续影响当 前的电信市场改革和竞争。 随着用户驻地网政策的演变， 有一些用户驻地网经营 者退出市场， 也有一些用户驻地网经营逐步发展壮大， 成为基础电信市场的重要 竞争者和参与

35、者，对进一步深度进入核心基础电信业务市场提出自身的政策诉 求，并推动国家政策改革。网络托管业务是指受用户委托， 代管用户自有或租用的国内的网络、 网络元 素或设备，包括为用户提供设备的放置、网络的管理、运行和维护等服务，以及 为用户提供互联互通和其它网络应用的管理和维护服务。网络托管业务开放后， 虽然申请经营者数量不少，但大多经营者主要从事存储服务器等简单设备托管， 部分设备制造商和技术服务商也对基础运营商开展了类似的服务， 但总体上基础 网络设施和网络元素的托管业务并未得到有效发展。 随着基础电信市场开放深度 和宽度加大， 今后经营者数量逐步增多， 网络建设与运营的专业化分工将进一步 细化，

36、基础电信运营商网络外包业务发展加快， 预计网络托管业务将可能进一步 兴起发展。此一轮电信业务开放特点是： 通过将部分基础业务纳入增值业务管理， 大幅 降低了准入门槛， 部分核心基础业务开始走向开放， 尤其是用户驻地网的开放推 动着基础电信领域逐步走向全面开放。三、逐步开放移动转售业务和有线接入网业务2012年 6 月 27 日工业和信息化部发布关于鼓励和引导民间资本进一步 进入电信业的实施意见 （工信部通 2012293 号）文件，鼓励民营资本进入电信 市场的 8 个重点领域，包括移动通信转售业务， 接入网业务试点和用户驻地网业 务，网络托管业务， 增值电信业务 （重点是因特网数据中心和因特网

37、接入服务业 务的相关政策），通信工程领域（包括通信工程设计、施工、监理、信息网络系 统集成、用户管线建设以及通信建设项目招标代理） ，基站机房、通信塔等基础 设施的投资、建设和运营维护、外包，以参股方式进入基础电信运营市场，以及 鼓励民营电信企业“走出去”开展国际化经营等。工信部通 2012293 号文件出台的背景是基于落实 2010年国务院出台的关 于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见 （国发 201013 号）中的第九条规 定：“鼓励民间资本参与电信建设。鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营 市场。支持民间资本开展增值电信业务。 加强对电信领域垄断和不正当竞争行为 的监管，促进公平竞争

38、，推动资源共享。 ”相比国发 201013 号要求开放民间资本参与电信建设、参股基础运营商、 开展增值电信业务等， 工信部通 2012293 号文件对电信市场有了更进一步的开 放，主要是扩大了电信业务开放范围， 尤其是将移动转售业务、 接入网业务纳入 开放试点范畴，显现出电信监管机构对引导民间资本进入电信市场的支持态度， 尤其是在 2008 年全球金融危机和随后的欧债危机引起的宏观经济调整形势下， 通过吸引民间资本进入包括电信市场在内的央企主导领域和拉动投资成为宏观 政策的重要推进方向。在开放的 8 个领域中， 民间资本在增值电信业务、 网络托管业务等领域已经 是全面开花，参与电信网络设计、建

39、设、运维等也并不鲜见，而鼓励参股基础电 信运营、鼓励民营电信企业“走出去”更多是形式上的意义，但移动转售业务和 接入网业务试点以及用户驻地网业务开放引起多方关注。（一）移动转售业务开放 移动转售业务是指经营者租用基础运营商的移动网络资源， 以自有品牌发展 移动用户提供移动通信。 一般来说移动转售业务经营者可以自行发行手机卡， 并 可以自建计费、营帐、客服等支撑系统，而不自建移动基础网络，根据移动转售 业务经营者拥有的资源设施多少， 又依次可以分为纯粹型、 中间型和完全型三种 （参见表 3-1 ）。1、纯粹型资源设施：自有品牌 +SIM卡发行 +自建计费、营帐、客服系统2、中间型资源设施：纯粹型

40、资源设施 +自建用户认证系统（ HLR/AUC/EIR）+ 自建增值业务系统3、完全型资源设施：中间型资源设施 +自建交换路由中心（ MSC） 本着从易到难得原则， 监管机构首先研究开放纯粹型的移动转售业务， 同时 先选择部分有兴趣和实力的民营企业在部分地区开展试点， 试点后再考虑全面推 广开放。除了民间资本外，国内一些行业部门可能由移动转售业务进入电信市场， 如邮政、广电、铁路、银行等。表 3-1 移动转售业务分类与资源设施拥有 （注： * 表示可具备该项资源）移动转 售类型自有 品牌自有 SIM卡计费系 统营帐系 统客服系 统用户认 证系统增值业务 系统交换路 由中心纯粹型中间型完全型移动

41、转售业务的试点开放标志着我国电信业务准入门槛最高的移动市场开 始逐步走向开放。 由于移动市场独具的频率门槛， 使得经营者如果没有获得频率 许可，很难进入市场，因此实质性准入门槛更高。从国际上看，移动市场一直是 各国基础电信业务开放的重点， 开放性也往往高于固网市场， 移动市场竞争性也 一般比固网更加充分， 竞争格局相对更加均衡。 对新进入者而言， 移动市场投资 效益也一般明显高于固网市场。然而，移动转售业务的开放试点引起多方兴趣， 与移动互联网技术和业务的快速发展密不可分。 【思考】随着移动转售业务开放的推进， 未来是否可以对移动转售业务经营 者逐步开放申请无线频率资源乃至建设运营基础网络？

42、从国际上传统的移动转售业务经营模式看，过去以欧洲 VIRGIN公司为代表 经营相对比较成功（参考案例 3-8 ），但移动转售业务经营者对移动市场总体格 局影响并不大。 按照传统的移动转售业务经营模式， 移动转售业务经营者虽然在 零售市场上与移动基础网络运营商形成一定竞争， 但由于移动网络运营商在批发 市场拥有很强的掌控力度，双方更多能够形成一种互补、互助的良性合作关系， 合作的利益远大于竞争的冲突。 移动转售业务能够帮助基础网络运营商提高网络 资源利用率， 同时弱势网络运营商更愿意借助移动转售业务合作拓展市场， 如依 靠与强势的转售经营者结盟抢占集团客户、 特定区域市场。 移动转售业务开放试

43、点后，苏宁、 国美等家电连锁销售商以及迪信通、 爱施德等通信产品分销商纷纷 计划向移动转售业务市场进军。【案例 3-8 】维珍（ VIRGIN）公司与移动虚拟运营： VIRGIN（维珍）是英国 和世界著名的品牌之一。 VIRGIN经营范围包括交通 （航空、 火车）、零售（音乐、 汽车、酒、出版物、移动电话、能源、新娘服装） 、财经、旅游等领域。 1999 年 8 月，VIRGIN 集团与德国电信公司的英国子公司 One2One成立各占一半资金的合 资企业，标志了 VIRGIN作为虚拟网络运营商的诞生。双方同意共同出资 1.5 亿 美元，投资于系统开发、 手机采购、市场开发以及客户服务。 到 2

44、012年，VIRGIN 已经在英国、 美国、澳大利亚等 8 个国家开展移动虚拟运营业务， 客户数量超过 1500 万。 VIRGIN集团利用自身在航空、零售、出版、旅游等多个销售渠道发展 移动虚拟运营业务，有人指出， VIRGIN移动虚拟运营的成功，首先是 VIRGIN品 牌和集团多元化经营的成功。随着移动互联网技术的快速发展， 移动互联网产业出现一批新型主导者， 如 腾讯、苹果等，这些新型主导者利用对平台、终端系统等强有力的控制，相比基 础运营商而言拥有对用户更大的掌控力度， 同时移动互联网上涌现大量新型数据 业务和工具，诸如微信、米聊等，对传统的语音、短信和增值业务形成替代和分 流，使得移

45、动网络运营商面临“管道化”挑战。移动网络运营商担心，一旦类似 腾讯、苹果这样的经营者进入移动转售市场， 将可能完全旁路自身的语音、 短信 以及诸多增值业务收入，自身面临巨大收入流失压力。（二）接入网业务开放接入网的技术性定义是 “网络业务接口 （SNI） 和用户网络接口 （ UNI）之间的 网络传送设施”。接入网范围一般认为包括用户驻地网，不再像用户驻地网一样 限制在建筑地“红线”内，而是包括用户驻地网以外的传输设施。对于接入网是 否涵盖整个城域网， 仍有许多争议。 接入业务的试点开放标志着固网市场的进一 步深度开放，而电信监管机构希望以此将大量没有获得业务经营许可的“非法” 宽带经营者纳入合

46、法化管理体系。从我国固网市场的开放历程来看， 虽然固网基础运营牌照一直限定在几家骨 干电信国企拥有， 未正式社会化开放， 但特殊国情下使得固网市场的实质性开放 已经进行了十余年，开放步伐也远远走在移动市场前面。 2000 年前一大批民营 企业开始进入电信市场跑马圈地建设互联网宽带接入设施， 由于监管政策存在滞 后性，尚未将互联网宽带业务纳入基础电信业务管理， 而宽带市场并非像移动市 场一样拥有频率门槛，最后出台在 13 个城市试点开放宽带用户驻地网政策，一 大批用户驻地网经营者在此前后进入固网市场开展宽带业务经营。多年来经营宽带业务的民营企业实际也不仅仅存在政策限定的 13 个城市 中，而在全

47、国各个城市大都基本以“灰色”方式存在，有的用户驻地网经营者自 己拥有品牌并发展宽带用户， 同时从基础运营商处租用大带宽出口， 有的是以基 础运营商的合作代理商形式存在，大多通过与基础运营商进行业务分成获取收 益。虽然在固网市场开放中出现很多矛盾，甚至面临“开放易管理难”的指责， 但监管机构总体上对市场自发性开放采取了默认的态度。 总的来看， 我国固网领 域长期以来一直是市场走在政策前，开放步伐实际领先于政策进程。由于传统固话语音业务快速流失， 我国有线宽带业务收入规模几乎已经远远 超过传统固话语音业务收入规模， 宽带业务实际上成为固网的核心。 接入网试点 开放和用户驻地网开放标志着我国宽带市场

48、和固网市场进入一个新的阶段， 从而 对电信市场的深化开放具有里程碑的意义。接入网开放也引起一些担忧， 由于城市管道、 杆路等资源有限， 如果缺乏管 理力度，新进入者可能需要大量挖沟、立杆、飞线等建设网络设施，未来对城市 景观、城市建设等带来不小干扰和负面影响， 同时由于多个竞争者间资源协调难 度加大，政府原来推动的电信共建共享政策也面临新的挑战。增值电信业务的社会化开放与改革从九十年代中期以来， 我国增值电信业务便在不断扩大社会化开放中逐步进 入快速发展时期，尤其 21 世纪初以来，增值电信市场发展速度远远高于基础电 信市场。我国增值电信业务的社会化开放力度远远大于基础电信业务， 具有开放 业

49、务种类多，开放时间早，开放地域不限制，开放准入条件相对低等特点。我国增值电信业务市场开放最早是从 1993 年开始的 , 迄今增值电信业务的 开放历程主要如下 :一、信息内容服务业率先开始社会化开放1993 年 8 月国务院发布了国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市 场管理意见的通知（国发 1993 55 号），向社会开放了电话信息服务、计算 机信息服务、电子信箱、电子数据交换、可视图文等 5 项增值电信业务。首次开 放 5 项增值电信业务后， 增值电信业务市场很快出现数量众多的经营者， 其中电 话信息服务、计算机信息服务、电子信箱服务等增值业务出现成千万计的经营者， 推动增值电信市场持续

50、走向繁荣壮大。电话信息服务业务是基于固定电话、移动电话网络向用户提供语音声讯服 务。电话信息服务开放后， 经营者数量和市场规模不断扩大。 电话信息服务经营 者向通信主管部门申请接入号码， 建立语音服务平台， 向电话用户提供声讯服务。 然而由于经营者数量过多， 经营内容趋于同质化， 竞争过度问题逐步显现， 同时 出现一些经营者不顾法律政策规定， 非法提供色情声讯聊天服务， 甚至违规向青 少年、儿童提供此类服务， 或者以不正当、 违规方式诱导用户拨打付费声讯服务， 引起社会较大不满。 在经过全面社会化开放经营后， 由于违规经营造成影响较大， 电信监管机构又逐步收紧了电话信息服务的准入， 相应的许可

51、发放审批程序和条 件也更加严格。计算机信息服务是向互联网用户提供内容信息服务， 后来在电信业务分类目 录中又被称作“互联网信息服务” 。计算机信息服务开放后，随着互联网业务的 快速发展， 经营者数量更是达到数以万计。 计算机信息服务在开放后很快面临更 多更大的挑战，互联网网络中的黄、赌、毒等不良信息一度泛滥，市场开放后如 何规范管理市场， 成为困扰电信业和监管机构的一大难题， 也引起全社会高度关 注。由于计算机信息服务经营者数量惊人， 计算机信息服务又成为全球各国信息 服务发展的重点， 关系到国家创新能力、 信息化建设和经济发展， 电信监管机构 并未像对待电话信息服务开放一样又收紧准入， 而是

52、采取一边通过加强互联网信 息内容管理规范市场运作， 一边继续保持信息内容业务的高度开放， 取得了相当 的成效。随着计算机信息服务的内容丰富多样化，涵盖了电子邮箱、电子数据交换、 可视图文等增值电信业务， 因此电子邮箱、 电子数据交换、 可视图文等业务在开 放后逐步融入计算机信息服务， 逐渐不再作为单独电信业务管理， 不再单独设立 许可，而作为统一纳入互联网信息服务管理。二、因特网资源与呼叫中心平台服务开放从上个世纪 90 年代末，我国先后开放了一系列增值电信业务，如因特网接 入服务业务（ ISP）、因特网数据中心业务（ IDC）、国内因特网虚拟专用网业务、 呼叫中心业务、存储转发业务、在线数据

53、处理与交易处理业务、信息服务业务、 国内多方通信服务业务等。（一）因特网接入服务业务开放因特网接入服务业务俗称 ISP 业务，电信业务分类目录定义为是指 “利用接 入服务器和相应的软硬件资源建立业务节点， 并利用公用电信基础设施将业务节 点与因特网骨干网相连接， 为各类用户提供接入因特网的服务。 用户可以利用公 用电话网或其它接入手段连接到其业务节点，并通过该节点接入因特网” 。根据上述定义，因特网接入服务业务实际特指基于窄带的因特网接入服务业 务，这是由于 2003 年制定电信业务分类目录时宽带接入服务业务尚在起步中， 窄带接入服务是市场主流的缘故。 我国最早针对因特网接入服务业务设置业务许

54、 可是在 1998 年，原信息产业部出台关于对计算机信息网络国际联网业务实行 经管许可证制度有关问题的通知 （信部 1998 573 号），开始对因特网接入领 域实行许可准入制。因特网接入网服务业务开放后， 大量窄带接入服务业务经营者进入市场， 窄 带业务经营者通过自建接入服务器和申请接入号码，吸纳电话用户的上网流量， 并发展上亿计的窄带接入用户， 促进了互联网业务在我国的繁荣发展。 随着宽带 接入服务快速发展并成为市场主流， 窄带接入服务经营不久逐渐退出市场。 在出 现宽带接入服务业务后， 由于电信业务分类目录中没有专门对应宽带接入服务的 分类，许多 ISP 持有者以此作为经营宽带接入服务业

55、务许可， 但监管机构一直未 给出正式的政策解读， 从而实际使我国的宽带接入服务市场成为电信业务许可管 理的模糊地带，宽带市场也比其他核心基础电信领域相对更加开放， 但与此同时， 由于经营主体模糊化， 竞争管理规则缺乏， 一些宽带市场竞争无序， 用户权益难 以受到保护，强迫用户选择现象也较多。（二）因特网数据中心业务开放 根据电信业务分类目录定义，因特网数据中心业务（ IDC）是指利用相应的 机房设施，以外包出租的方式为用户的服务器等因特网或其他网络的相关设备提 供放置、代理维护、 系统配置及管理服务， 以及提供数据库系统或服务器等设备 的出租及其存储空间的出租、通信线路和出口带宽的代理租用和其

56、它应用服务。因特网数据中心业务开放后， 基础运营商和众多民营企业申请到此项业务许 可，市场出现数千计的经营者。 由于准入门槛低， 许多进入该市场的中小因特网 数据中心业务经营者自身并不建设机房、 数据中心等基础设施， 而是租用从大型 因特网中心业务经营者处租用空间进行业务转售， 出现一个大型因特网数据中心 实际同时有许多个中小因特网数据中心经营者开展经营的现象。 由于对因特网数 据中心未建立分等级的管理制度， 因特网数据中心市场也在一定程度上出现良莠 不齐的问题。 在因特网数据中心业务开放中， 面向国外电信市场的离岸型数据中 心业务成为国内电信市场对外开放的重点领域， 吸引周边国家和地区在我国

57、大陆 尤其是沿海省份建立离岸数据中心业务。（三）国内因特网虚拟专用网业务开放根据电信业务分类目录定义， 国内因特网虚拟专用网业务 （ IP-VPN）是指经 营者利用自有的或租用公用因特网网络资源，采用 TCP/IP 协议，为国内用户定 制因特网闭合用户群网络的服务。因特网虚拟专用网主要采用 IP 隧道等基于 TCP/IP 的技术组建，并提供一定的安全性和保密性，专网内可实现加密的透明 分组传送。监管机构在这项业务前冠以“国内”名称，主要是考虑国际性的虚拟 专用网可能涉及到国家信息安全， 因此将国际性的虚拟专用网业务列入基础电信 业务管理，而开放国内因特网虚拟专用网业务。此项业务开放后并未获得市

58、场追捧， 究其原因是因为互联网中虚拟专用网技 术应用比较普遍， 许多技术厂商无需建设基础设施和申请业务许可， 仅在应用层 面自行开展虚拟专用网技术， 因此因特网虚拟专用网业务经营者主要是建设特定 VPN设施（如 MPLS-VPN设施）的经营者。因特网虚拟专用网能否真正区分国际 和国内也是个问题， 事实上由于缺乏监管手段， 监管机构也一直未能解决此类管 理难题。由于因特网虚拟专用网业务大多并不直接面向普通用户， 而是技术设备 厂商向网络运营商和应用服务商提供技术应用方案， 因此对于此类业务是否纳入 电信业务分类目录也存在争议。（四）呼叫中心业务开放根据 2003 年电信业务分类目录定义， 呼叫中

59、心业务是指受企事业单位委托， 利用与公用电话网或因特网连接的呼叫中心系统和数据库技术，经过信息采集、 加工、存储等建立信息库， 通过固定网、 移动网或因特网等公众通信网络向用户 提供有关该企事业单位的业务咨询、 信息咨询和数据查询等服务。 呼叫中心业务 还包括呼叫中心系统和话务员座席的出租服务。呼叫中心业务开放后， 市场迅速出现上万家经营者， 并形成相当大的产业规 模。呼叫中心业务经营者主要包括三种类型， 即自营型的呼叫中心经营者、 自营 兼出租外包服务的呼叫中心经营者和专门从事出租外包服务的呼叫中心经营者。 自营型呼叫中心经营者主要是一些集团性企业、 政事单位等自身建立呼叫中心坐 席，为自身

60、客户或者普通公众提供电话咨询信息服务业务。 我国一些大型政企单 位如银行、保险公司、政府、央企等成为自营型呼叫中心的主要经营者。这些经 营者一般都向电信监管机构申请了专属的接入号段，主要是 95、96 开头的 5 位 接入码。其中 95 号段是全国性号码， 96 号段是省区范围内号码。自营兼出租外包服务的呼叫中心经营者主要是指电信运营商和其他大型呼 叫中心经营者在利用呼叫中心设施为自身用户提供咨询服务的同时， 也向其他对 呼叫中心资源有需求的企业单位提供坐席外包、线路出租等服务。专门从事出租外包服务的呼叫中心经营者是指自身拥有呼叫中心基本设施， 专门向对呼叫中心资源有需求的企业单位提供坐席外包