从中国农村扶贫开发好实践谈政府在减贫中的作用课件

1、从中国农村扶贫开发实践谈政府在减贫中的作用张 磊中国国际扶贫中心 主任2006.5.23 北京目 录 导言 1、政府与减贫的关系 2、中国政府在农村扶贫开发中的实践 （1）经济体制转型 （2）经济增长与结构优化 （3）农业和农村发展政策转变 （4）专项扶贫开发计划 3、中国政府在减贫中作用的启示导 言 20年多来中国农村扶贫开发取得举世瞩目的突出成就。贫困人口大幅下降；贫困地区的基础设施、社会事业发展水平和贫困人口的基本生产生活条件都得到了大幅提升。图1：1978年至2005年中国农村绝对贫困人口数量和发生率资料来源：中国农村住户调查年鉴（2003）和中国农村贫困监测数据导 言 在国家整体由计

2、划经济向市场经济转轨，稳步推进现代化的进程中，有效地完成了促进增长和缓减贫困的双重任务。 其中，政府作为强制性制度供给的主体、管理和使用公共资源的主体和社会经济发展的直接干预者发挥了主导性的作用。一、政府与减贫的关系（一）贫困的成因 能力不足：技术水平低 生产性资产不足，资金短缺 经济与生态系统失衡 社会资本制约 机会缺乏：市场“歧视” 发展权利失衡 在发展起步阶段，落后的生产方式和市场发育不足是主要致贫因素；在发达阶段市场失灵是主要致贫因素。（二）政府在减贫领域的职能 由于市场是提高经济效率而非促进收入公平分配的机制，贫困地区和人群难以单纯利用市场机制摆脱贫困，需要借助社会经济发展的干预主体

3、政府的力量来改变贫穷落后的状况。一、政府与减贫的关系 政府的职能： （1）消除市场失灵：建立让社会各类群体均衡受益的经济运行、增长和社会发展模式，使穷人获得发展机会。 （2）提供公共服务并调节收入分配：改善穷人物质和人力资本条件，增强穷人发展能力 。（三）政府减贫的手段 （1）优化制度体系，为经济发展提供基本激励。 （2）利用公共资源刺激经济增长，并优化经济结构，调节收入分配，创造发展条件。 （3）实施专门针对贫困地区人群发展的专项扶持计划。 二、中国农村扶贫开发实践 （一）推动经济体制转型，确立并完善市场调节主导资源配置的经济运行体制，奠定农村减贫的制度基础 1、转变农地经营方式：理顺产权关

4、系，激励生产投资 （1）赋予农户土地使用权、处置权和剩余索取权；（2）延长土地承包期限；（3）规范土地流转秩序。1978年至2000年农村居民家庭经营费用支出占总支出比重和农业支出占家庭经营费用支出比重（%）二、中国农村扶贫开发实践 2、农产品市场流通体制改革：回归真实价格信号，提高农业资源配置效率 （1）取消价格政府直接控制；（2）扩大市场交易种类；（3）消除对粮食市场购销主体的限制。1978年至2000年中国农产品收购价格分类指数（1978=100）资料来源：中国统计年鉴2001 二、中国农村扶贫开发实践 3、整体经济体制改革：改善农村要素和产品交易环境 改革国有企业、消除对非国有经济的限

5、制、引入外资、改革财政、金融、税收体制和规范市场竞争秩序等诸多措施，使中国整体确立了以市场调节主导资源配置的经济体制。 二、中国农村扶贫开发实践 （二）保持经济长期持续增长的势头，推进工业化和城镇化进程，构筑农村减贫的经济基础 经济增长、工业化和城镇化 ，在体制改革能量释放之后，减贫效应逐步下降时期，为实现持续减贫做出了重大贡献。 经济增长：扩大了对农产品和农村劳动力的需求。 工业化和城镇化：拓展了农民非农经营和就业的空间。 农村经营方式、就业结构和农民收入结构发生了显著变化。农村农业和非农劳动力占全社会和农村从业人员/劳动力的比重（%）变化趋势资料来源：中国农业发展报告（2005）各主要年份

6、中国农村居民人均纯收入指数（1978=100）、工资性收入/除家庭经营种植业之外收入占家庭纯收入比重（%）资料来源：中国农村住户调查年鉴（2003）中国政府维持经济长期增长势头的举措：利用公共支出和国有经济主体投资，维持全社会固定资产投资比率，带动总需求持续增长。加强宏观调控，遏制通货紧缩和通货膨胀，避免经济大幅波动。逐步完善市场体系，刺激市场主体技术创新提高生产效率。二、中国农村扶贫开发实践二、中国农村扶贫开发实践 （三）出台一系列综合性惠农政策，提高农业综合生产能力和农村社会服务发展水平，形成农村减贫的政策基础 改革开放以来的20多年，是中国由农业积累支持工业发展战略向工业反哺农业促进工农

7、、城乡一体化发展战略转变的时期。 上世纪90年代中期以来，随着体制变革边际效益逐步下降和农产品供需形势由短缺向总量过剩转变，农民增收、农业增长和农村发展更多地依赖于综合生产能力提高、产业结构调整、工农与城乡之间产品要素有序流动以及政府公共扶持等因素，迫切需要转变农业和农村发展政策。二、中国农村扶贫开发实践农村生产和生态条件农业支持和农民负担农产品市场体系农业产业结构农村社会服务事业农村非农就业 改善农民生产经营和就业的条件与环境分担农村发展成本，增加农民资本存量降低城乡要素和产品市场的交易成本减贫效应惠农政策二、中国农村扶贫开发实践 （四）实施专项扶贫开发计划，着力解决贫困地区和贫困人口的基本

8、素质低、生产生活条件差和增收门路少的问题，增强其自我积累、自我发展的能力 由于市场缺陷，体制转轨、经济增长和惠农政策并不能有效解决素质水平极低、基础设施和自然生态条件极差、收入来源渠道极少的贫困人群的脱贫与持续发展问题。换言之，单纯的经济增长和普惠性政策措施，并不能解决所有的贫困问题。 二、中国农村扶贫开发实践1、中国专项扶贫开发计划的内容、措施和模式（1）中国专项扶贫开发措施种类 A. 特定优惠政策 B. 宏观和微观发展项目 C. 生产和生活补助与救济（2）不同阶段的措施 第一阶段：1980年至1985年 设立：三西地区农业建设专项资金 边境建设事业补助费 支援不发达地区发展资金 实施减免税

9、收、放开农产品购销并实施布、棉、衣赊 销政策 实行以工代赈 二、中国农村扶贫开发实践 第二阶段：1986年至1993年 确立开发式扶贫方针，建立专职扶贫机构 设立：贫困地区扶贫专项贴息贷款 预算扶贫资金 少数民族温饱基金 新增发展资金 实施促进贫困地区社会经济发展的优惠政策 第三阶段：1994年到2000年 首次颁布并执行国家反贫困计划八七扶贫攻坚计 划，提出“集中人力、物力、财力，动员社会各界力量， 力争用七年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口 的温饱问题。” 八七扶贫攻坚计划的具体措施有： 将上述各类资金统一归并为财政扶贫资金和扶贫信 贷资金，集中投放到国家重点扶持的贫困县。地

10、方各级政府 安排资金扶持其他贫困地区。 组织实施定点帮扶和东西扶贫协作。 给与贫困地区财税、信贷和经济开发优惠政策。 此外，国际组织、双边机构和非政府组织开始介入中 国扶贫开发。 第四阶段：2001年至今 颁布并实施中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)。注 重解决温饱和巩固温饱、增加收入和提高生活质量与综合 素质、产业开发和基础设施建设、经济发展和社会事业与生 态建设、贫困地区发展和贫困社区与农户发展的协调统一。二、中国农村扶贫开发实践（3）扶贫开发模式 A.在扶贫开发进程中逐步形成以下几类模式： 以工代赈、科技扶贫、机关定点扶贫、东西部对口帮扶、社会公益扶贫、小额信贷、劳务输出、异地移

11、民搬迁、国际合作。 B. 新时期整合各类扶贫模式的基本措施：一体两翼 一体： 整村推进：县为单元，以贫困村为基础，发动贫困地区居民参与，编制包含经济社会发展和生态建设等方面的村级发展规划，逐级汇总协调，形成县、省级规划，县、省级政府按照规划统筹各类扶贫资源，分期分批在贫困村实施村级规划。 二、中国农村扶贫开发实践二、中国农村扶贫开发实践 全国共确定14.8万个重点贫困村，已经完成整村推进规划任务的达到4.51万个。根据整村推进实施进程监测716个贫困村调查，已实施村级规划的村平均每村得到扶持资金60万元。平均每村新增及改扩建公路7公里；新建及改良人工草场125亩；新增教育、卫生用房127平方米

12、；当年解决饮用水困难人数243人，牲畜244头；新增桑园、菜园和果园71亩，组织培训劳动力81人次。 两翼： 产业化扶贫：重点扶持能切实提高贫困收入的农业经营项目、农产品加工或者流通企 业以及吸引贫困居民就业的企业和建设项目。 劳动力转移培训扶贫：对贫困农民进行农业和非农业专门技能培训。二、中国农村扶贫开发实践2、组织实施体系和资源动员组织体系 中央、地方各级政府相应成立由相关行政职能部门组成的扶贫开发领导小组，负责组织、领导、协调、监督、检查总体扶贫开发工作。 小组下设办公室，负责扶贫开发的具体工作，包括拟定政策、规划并组织实施，开展国际合作等。国务院扶贫开发领导小组国务院扶贫办省（区、市）

13、扶贫开发领导小组地（州、市）扶贫开发领导小组县扶贫开发领导小组省（区、市）扶贫办地（州、市）扶贫办县扶贫办乡扶贫专干领导关系指导、协调关系中国各级政府扶贫机构示意图 二、中国农村扶贫开发实践实施方式 为调动各级政府在减贫方面的积极性，建立了分级负责制，实行扶贫资金、权力、任务和责任“四个到省”，按照“省负总则、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作机制，制定扶贫规划，分解扶贫任务、实施扶贫项目。二、中国农村扶贫开发实践效能 最大限度调动政府资源，包括：预算安排扶贫资金、政府有关部门事业经费、党政机关定点帮扶和东西部扶贫协作筹措资金。 广泛动员社会力量，包括：国际组织、非政府组织、私营企业和个人等

14、。 统筹各个方面的扶贫行动，包括：统一制定政策和规划、分解任务、协同配合、集中投放资金等。 二、中国农村扶贫开发实践3、瞄准机制和方法 （1）贫困标准 贫困线：制定于1986年，针对未解决温饱的极端贫困人口。 低收入线：产生于2000年，针对初步解决温饱但还不稳固的贫困人口。 二者随物价指数变动而逐年调整。 （2）扶贫对象 1986年前：以特定区域为目标进行扶贫开发和生产生活救助。 1986年开始：瞄准贫困县。分别在1986年、1994年和2001年三次确定和调整国家重点贫困县。 目前，共有592个国家扶贫开发工作重点县，覆盖全国61.9%的贫困人口和63.3%的低收入人口。 2001年开始：适应贫困人口分布特点由“大集中小分散”向“小集中大分散”转变，扶贫目标由县进一步乡村、户延伸。开始确定重点贫困村，以村为单元实施扶贫开发项目。 全国共确定了14.8万个重点贫困村，覆盖全国76%的贫困人口。其中，西部地区13万个，占总数的88.4%。重点县内8.2万个，占总数的55.6%。二、中国农村扶贫开发实践三、中国政府在减贫中作用的启示 （一）强有力的政治意愿和政府承诺是实现减贫的根本保证。中国将减贫作为国家现代化战略的组成部分，坚持以人为本，努力使经济发展的成果使所有社会成员所分享。 （二）坚持以发展解决贫困、以减贫促进发展的理念。在宏观方面，中国通过经济转轨和持