政府与市场互动的新区开发建设模式

1、政府与市场互动的新区开发建立形式摘要：文章针对我国城市新区开发中存在的问题，提出现阶段应努力构建政府与市场互动的城市新区开发形式，并给出相应的支撑条件和详细运作思路。关键词：城市新区开发；政府引导；市场运作；政府-市场互动当今中国迎来了人类历史上最大的一次城市化浪潮，新区建立蓬勃开展。城市新区成为大城市开展和城市空间拓展的主要手段，适应了城市规模扩大对于城市土地空间的需求。然而在城市新区的建立与开展中也出现了很多不和谐的因素，这很大程度上都归咎于在城市新区开发时没有很好地考虑政府与市场的关系，没有实现政府与市场的良好互动。当前，我国处于经济体制转型的关键时期，这一特殊的国情决定了成功的新区开发

2、形式来自于政府行为、房地产开发和市民需求的结合与匹配。广州市珠江新城以政府供应为导向，导致7年后开发面积还不到20%，“开而不发；而以市场为导向的洛溪地区的开发也带来了一系列的问题。由此，说明在新区开发中只有发挥政府和市场两方面的重要作用，实现政府与市场的良好互动，坚持政府引导与市场运作相结合，构建“政府引导、市场运作的新区开发建立形式才能保证新区开发的成功，也才能促进新区的持续开展。为此，我们应积极创造条件，转变政府职能、研究落实新区开发政策、建立健全相关法律法规，为该形式的成功运行提供良好的政策和法律环境，从而保证新区开发建立的安康、有序、可持续开展。一、完成由全能政府向有限政府、效劳政府

3、的转型长期以来，受传统方案经济条件下管理理念的影响，地方政府在进展城市新区开发和建立的过程中，既是新区开发战略的决策者、各项政策的制定者，也是新区的建立者和房地产开发商，而且还是市场的组织者和管理者。一方面，政府职能是多样的，但受财力、才能和精力所限而导致难以万全；另一方面，政府包办不利于市场的正常发育和市场秩序的建立。随着我国市场经济体制的逐步完善，这种统包统揽的全能型政府不仅不能促进新区的合理开发，反而在一定程度上会成为新区开发的障碍，政府收缩活动范围、将市场能做的事情退还给市场，实现由全能政府向有限政府、效劳政府转型已是大势所趋。政府在新区建立中处于指导、指挥、协调的主导地位。政府应坚持

4、以市场为导向履行其职能，主要提供公共物品和非营利性的公共效劳，但凡市场可以做的事都让位给市场；但凡市场自行调节，企业自行决定，中介机构提供效劳的事项政府要坚决退出；政府职能从由方案管理主要转向市场管理，通过经济手段和法律手段来标准市场行为，坚持以市场为导向履行职能，运用政策、法律和提供根底设施产品营造良好的开发和开展环境；充分利用行政资源，协调发改、规划、建立、国土资源、财政等行政部门，确保新区建立各环节高效运行，将新区管治与市场作用有效地结合起来，推进新区开发建立，促进经济开展，在新区建立中既要充分发挥其政治行政作用，又防止角色错位和越位。二、完善落实政策支撑体系纵观其新区建立历程，不难发现

5、每个时期的新区建立都离不开相关政策的配套扶持。新区的建立是一项综合的社会系统工程，需要各个部门互相配合、协调推进，这就需要一系列相关政策的综合引导和推动。针对新区开发的不同阶段，依次出台相关政策措施来推动新区建立进程。在新区开发初期，为吸引投资商流入新区，政府可以直接统筹或负责区域性大型根底设施的建立，并给予新城的根底设施经营以财政补贴，制定优惠的财政政策、税收政策或其他政策性优惠，以确保新城能有良好的根底设施条件；根据实际情况，可以采取适当减地价、减免有关税费等措施，在土地政策、户籍政策、财政税收政策、投融资政策等方面给予适当的优惠，实行政策聚焦，鼓励投资者在新区开发建立；实行鼓励重大投资工

6、程加快建立的政策，比方对投资额大的工程可允许一次规划、分期建立、分期缴纳土地出让金等；实行鼓励大企业总部和金融机构人驻的政策，对其建房、租房给予一定的补助，等等；努力营造新区的投资环境，不仅是物质根底，还包括创造良好的社会气氛，给予参与新城建立的团体或私人以一定的优惠政策，以优惠的政策吸引各方力量参与新区建立，多方面的政策支持是进步新区开发质量的强劲推动力。三、建立健全相关法规新城开发可以依赖市场，需要政府、企业、公众的参与，但需要有一整套完善的法规体系，标准政府和市场间的互相行为，使其各司其职，依法办事。各国新城经历说明，制定专门的法律制度，是有效推进新城建立的重要举措。为保障新区建立的顺利

7、进展，我国政府也应制定相关法律条文、健全相关法规，以约束新区规划和开发行为。新区立法应涉及机构设置、土地政策、环境保护、资源利用、资金筹措、住宅标准等多方面内容，制定相关的土地法、规划法、环境法、吸引投资与市场扶持法、新区开发管理法等，从而依法明确新区建立根本原那么、目的定位、新区开发建立主体、建立资金使用、开发程序、规划建立等事宜，为新区建立提供坚实的法律基矗并应该根据新形势的开展要求，不断完善健全新区法律体系，使其不断适应新区建立的内外生态环境，防止新区建立开而不发和建立缓慢的现象，为新区建立大规模地进展科学有序的开发提供保障。还应建立鼓励社会市民参与监视立法机制，实行规划方案公示制度，广

8、泛征求专家和群众意愿，公布全部政策法规及其执行情况，成立社会性专业委员会，对新区开发实行社会监视。城市新区开发走“政府引导、市场运作之路，就要在土地资源配置、根底设施配套、新区建立投融资、新区管理等方面充分引入市场机制，把政府干预和市场调节严密结合起来，真正实现政府与市场的双向互动，推进城市新区的有序开发和统筹建立。第一，施行“政府受权，市场运作的土地资源开发。在我国现行土地公有制下，开发商作为物业开发的主体，既是一级市场的土地需求者，也是二级市场的房屋供应者，新区开发中，政府的土地供应假设没有充分考虑到开发商的经济利益驱动，即有效的土地需求，就会直接导致新区的开发受阻，单纯的政府推动可能会导

9、致土地开发的供需失衡。同时，假如把土地开发完全交与市场，开发商又会借机钻空子，造成建立用地缺乏和土地粗暴利用并存，在土地经营过程中过分追求土地的商业利润，导致土地价值不能如实显现。城市新区土地开发可以借鉴上海浦东新区土地开发形式“两级循环、滚动开发，政府宏观控制，市场自由运作，按照“政府垄断一级市场，放开搞活二级市场，进步土地使用效益的原那么熟化土地，将经过完善配套升值后的土地通过招标等方式向开发商出让，保证了新区建立资金的投入，为新区建立创造条件。另外，还可以尝试“政府受权、市场运作的熟地开发形式，构建政府、企业和市场之间的沟通桥梁，使得政府对于土地开发和土地市场的调控拥有较强的控制力。通过

10、熟地投放形式的运用，既使土地开发商获取土地增值收益，形成“土地储藏-系统开发-熟地投放-资金回笼-土地储藏的良性循环，又确保了政府土地收益的回收，实现了各个参与方的多赢。第二，开展政府主导下的根底设施配套建立的市场化。面对根底设施建立问题，政府时常力不从心。一方面，根底设施具有准公共性和自然垄断性，市场机制不能解决其合理配置问题，需要政府干预；另一方面，政府假如直接投资根底设施，难免自陷微观经济事务中，影响其职能的履行，还会背上沉重的财政包袱。政府承当根底设施的将来需求预测和总体布局规划、制订根底设施建立的中长期方案并让市场机制在根底设施领域充分发挥作用是解决根底设施建立问题的明智之举。地方政

11、府应积极促进根底设施建立和经营的市场化，创立公平、公正的市场环境，引入竞争机制，通过经营权拍卖转让、资本置换、bt和tt等方式，让民间资本参与新区根底设施建立；通过简化审批、减少收费、改善效劳，建立鼓励机制，给投资者创造一个良好的、公平竞争的投资环境。审批时，对城市根底设施建立可以适度超前，但不能严重过剩；应引入竞争，但不能过度竞争，采取各种优惠与奖励政策降低私有企业进入壁垒，积极吸引其他投资主体参与新区投资、建立和运营活动，尽可能让市场机制充分发挥作用；建立以收费为主的本钱补偿机制，制定合理的收费方法和恰当的财政补贴制度，力促新区根底设施建立形成自我生存自我开展的才能。第三，搭建多元化投资平

12、台，拓宽新区融资渠道。新区建立普遍面临着资金短缺、资金利用低效率、融资困难等难题，要打破新区建立的资金瓶颈，就必须按照“政府引导、社会参与、市场运作的原那么，构建“投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，建立健全政府、企业、社会等多个投资主体共同参与的多元投资共建机制，积极吸引外资和社会闲散资金积极参与新区的开发建立，为新区建立提供充足的资金供应。同时进展市场化运作，最大程度地进步资金使用效率。创新投融资体制，采劝融资运作、经营生财、滚动开展的策略，加快新区建立。可以通过bt、ppp等方式广泛吸收各种民间资本、社会资本及国外资本，参与新区开发建立。应根据不同的建立阶段采用不同的

13、融资形式并选择合理的融资渠道，新区建立初期的总体融资形式应以政府主导型的间接融资形式为主，待投资环境明显改善后，转为以市场主导的直接融资为主。对于对市场资金不具备吸引力或吸引力很弱的工程，政府可以采取投资补贴和贴息、低息贷款的方式吸引社会投资；对于风险较大的投资工程，可由政府在建立初期注入资金或者由政府投资建成，待建成后转让给市场投资主体经营，再将所得资金进展“滚动开发投资。第四，创新新区管理体制，实现政府与市场的有效对接。目前中国绝大多数新区在管理上一般由政府直接行政指导，该单一化管理形式已阻碍了新区的建立和开展。在市场经济的条件下，新城管理形式必须与市场经济的要求相适应，才能促进新区的合理

14、开展。为加快城市新区的开发与建立，各类新区在管理上也应该把政府、市尝民众结合起来，走“小政府、大社会、“小政府、大开发的路子，按照“统一指导、分级管理、重心下移、强化效劳的原那么，创立“两级政府、两级管理、公众参与的新区管理新体制。政府、企业和社会组织共同形成一个管理体系，3方力量分工合作，共享权利，共担责任，形成多中心管理形式。在机构设置上形成区政府和新区开发管理委员会两级机构，区政府进展宏观决策、监视与协调，开发管理委员会作为区政府的派出机构，受区政府委托，对新区专门负责行使相对独立的行政管理职能，实行“封闭式管理、开放式运作。利用职能外包在根底设施、市政公用设施、环境保护、城市规划、社会

15、福利、公共教育、消防救灾等混合公共产品领域适当引入民营资本，推动公共效劳的市场化进程，并制定出完善的监控制度，可以及时找出不符合市场经济的外包，制定出灵敏的转包制度；明确与各相关企业单位的责、权、利，对其实行统一考评、绩效考核，增强新区在管理上的独立性、统一性和协调的权威性，实在将管理权限落实到位；完善新区政务公开制度、群众举报制度、特邀监视制度，让民众积极参与到新区管理的决策、执法、监视和公共设施建立等的过程之中，赋予公众“监视权、建议权，讨论新区建立开展中的重大问题，扩大公民对市场化运作工程的立法讨论、政策建议及详细操作过程的监视，进步新区管理的透明度；管委会利用管理机制的创新，不断与企业和社会组织进展管理权利的分配与再分配，做到政府机构的扁平化，真正实现新区管理由政府包揽型向市场导向型的转变。总之，政府和市场两方面的力量是相辅相成的。政府在城市新区建立的推进过程中处于主导地位，它的支持对于新区建立具有重要的推动作用，主要表达在政策、法规、规划、管理等方面。这些支持不但为新区建立指出了宏观开展方向、提供了良好的管理和技术支撑，而且能干预市场运行，以保证新区建立符合新区规划和新区开展的目