中国社会保障制度的现状、问题与发展

1、中国社会保障制度的现状、问题与发展林嘉 中国人民大学法学院 教授 中国改改革开放放以来，经经济以前前所未有有的速度度发展，其其成就为为世界所所瞩目。在在经济发发展的同同时，社社会也获获得全面面发展，人人民生活活水平大大幅度提提高，适适用社会会主义市市场经济济秩序的的社会保保障制度度已基本本建立。社社会保障障制度已已成为当当前构建建和谐社社会的重重要内容容。一、中中国社会会保障制制度的建建立和发发展(一)我国传传统社会会保障法法律制度度的建立立19449年新新中国成成立即着着手建立立社会保保障制度度。19951年年2月226日政政务院颁颁布了中中华人民民共和国国劳动保保险条例例(以以下简称称保险

2、险条例)，保险条例的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。(二)改革开开放以来来我国社社会保障障法律制制度的重重构改革开开放以来来，我国国开始了了社会保保障制度度的重构构。这一一过程与与国家经经济体制制改革是是同步的的。从220世纪纪80年年代开始始，在部部分城市市实行社社会保险险制度的的试点改改革，继继而在全全国范围围内实行行，经过过2

3、0年年的努力力，我国国已建立立起了适适用市场场经济秩秩序的社社会保障障制度。目目前我国国社会保保障制度度基本包包括两大大部分：一是完完全由国国家财政政支撑的的项目，包包括对社社会弱势势群体的的救助、对对军人及及其军烈烈属的优优抚安置置、对无无依无靠靠的孤老老残幼、残残疾人员员以及社社会大众众举办的的社会福福利和有有关的社社区服务务，完全全属于国国民收入入再分配配范畴，充充分体现现社会公公平;二二是由用用人单位位、职工工个人缴缴费、国国家给予予适当补补助的三三方共同同筹资的的项目，包包括养老老保险、医医疗保险险、失业业保险、工工伤保险险和生育育保险等等(目前前我国有有关社会会保险法法律规定定，属

4、于于用人单单位、职职工个人人和国家家三方共共同缴费费的项目目是养老老保险、医医疗保险险和失业业保险，生生育保险险和工伤伤保险主主要由用用人单位位缴费、国国家财政政给予适适当补助助。)，属属于社会会保险范范畴，其其中，养养老保险险和医疗疗保险实实行个人人账户与与统筹相相结合，其其他三项项保险属属于完全全统筹的的项目。与与前项内内容比较较，现行行我国社社会保险险是在劳劳动者与与用人单单位建立立劳动关关系的基基础上实实行的，既既体现公公平与效效率，又又注重权权利与义义务相结结合。1.养养老保险险制度。实实行社会会统筹和和个人账账户相结结合的办办法，在在全国范范围内建建立了职职工基本本养老保保险个人人

5、账户。119977年国务务院发布布关于于建立统统一的企企业职工工基本养养老保险险制度的的决定，明明确规定定企业缴缴纳基本本养老保保险费的的比例，一一般不得得超过企企业工资资总额的的20%，个人人缴纳基基本养老老保险费费的比例例，19997年年不得低低于本人人缴费工工资的44%，119988年起每每两年提提高1个个百分点点，最终终达到本本人缴费费工资的的8%。按按本人缴缴费工资资11%的数额额为职工工建立基基本养老老保险个个人账户户，个人人缴费全全部记入入个人账账户，其其余部分分从企业业缴费中中划入。个个人账户户储存额额只用于于职工养养老，不不得提取取支取。截截止20005年年3月底底，全国国养

6、老保保险参保保人数1165554万 1。2.医医疗保险险制度。119944年经国国务院批批准，国国家体改改委、财财政部、劳劳动部、卫卫生部印印发了关关于职工工医疗制制度改革革的试点点意见，明明确提出出职工医医疗保障障制度改改革的目目标是建建立社会会统筹医医疗基金金和个人人账户相相结合的的制度，并并使医疗疗保险制制度逐步步覆盖城城镇所有有劳动者者。19996年年国务院院再次批批准了关关于职工工医疗保保障制度度改革扩扩大试点点的意见见，在在全国范范围内进进行了医医疗保险险制度改改革的试试点。119988年国务务院正式式发布关关于建立立城镇职职工基本本医疗保保险制度度的决定定(国国发11998844

7、4号)，规规定城镇镇所有用用人单位位，包括括企业、机机关、事事业单位位、社会会团体、民民办非企企业单位位及其职职工，都都要参加加基本医医疗保险险。基本本医疗保保险费由由用人单单位和职职工共同同缴纳，用用人单位位缴费率率控制在在职工工工资总额额的6%左右，职职工缴费费率一般般为本人人工资收收入的22%。基基本医疗疗保险统统筹基金金由统筹筹基金和和个人账账户构成成，职工工个人缴缴纳的基基本医疗疗保险费费，全部部计入个个人账户户，用人人单位缴缴纳的基基本医疗疗保险费费分为两两部分，一一部分用用于建立立统筹基基金，一一部分划划入个人人账户。该该决定明明确了建建立城镇镇基本医医疗保险险制度的的目标。截截

8、至20005年年3月底底，全国国医疗保保险参保保人数为为127708万万人。其其中，参参保职工工人数为为92338万人人，参保保退休人人员为334700万人 2。3.失失业保险险制度。119999年1月月22日日国务院院在19986年年和19993年年待业保保险规定定的基础础上，再再次发布布了失失业保险险条例，该该条例进进一步扩扩大了失失业保险险的范围围，调整整了失业业保险基基金的来来源。按按规定，城城镇企业业事业单单位、城城镇企业业事业单单位职工工都要参参加失业业保险，城城镇企业业事业单单位按照照本单位位工资总总额的22%缴纳纳失业保保险费，城城镇企业业事业单单位职工工按照本本人工资资的1%

9、缴纳失失业保险险费。失失业保险险基金在在直辖市市和设区区的市实实行全市市统筹。截截至20005年年3月底底，全国国参加失失业保险险人数为为104441万万人，领领取失业业保险金金人数为为4111万人 3。4.工工伤保险险制度。220033年4月月27日日国务院院颁布工工伤保险险条例，规规定所有有企业及及其职工工都要参参加工伤伤保险制制度，由由用人单单位交纳纳工伤保保险费，工工伤保险险实行社社会统筹筹，设立立工伤保保险基金金，对工工伤职工工提供经经济补偿偿和实行行社会化化管理服服务。该该条例对对工伤的的范围及及其认定定、劳动动鉴定和和工伤评评残、工工伤保险险待遇、工工伤保险险基金的的管理和和使用

10、等等问题都都作了具具体规定定。截至至20005年33月底，全全国工伤伤保险参参保人数数为70009万万人，享享受工伤伤保险待待遇人数数为299万人 4。5.生生育保险险制度。119944年122月，劳劳动部颁颁发了企企业职工工生育保保险试行行办法，规规定生育育保险按按属地原原则组织织，生育育保险费费用实行行社会统统筹。生生育保险险基金由由企业按按照其工工资总额额的一定定比例向向社会保保险经办办机构缴缴纳生育育保险费费，建立立生育保保险基金金。生育育保险费费提取比比例一般般不超过过企业工工资总额额的1%。女职职工在生生育期间间可享受受生育待待遇。截截至20005年年3月底底，全国国生育保保险参保

11、保人数为为44888万人人 55。6.社社会救济济方面。国国家开始始更多地地关注社社会弱者者，为了了解决社社会低收收入人群群的生活活，19999年年9月国国务院发发布了城城市居民民最低生生活保障障条例。根根据规定定，享受受城市最最低生活活保障制制度的对对象主要要是家庭庭人均收收入低于于当地最最低生活活保障标标准的持持有非农农业户口口的城市市居民。据据统计，全全国城镇镇享受最最低生活活保障金金的人数数19998年为为1844万人，119999年为2266万万人，220000年为4402万万人，220011年为111700万人，220022年为220644万人，到到20003年99月底为为2188

12、0万人人 66。二、当当前社会会保障制制度面临临的主要要问题社会保保障制度度的建立立，对于于保障公公民的基基本人权权、维护护社会稳稳定、发发展社会会主义市市场经济济、实现现社会正正义与公公平等方方面有着着积极的的作用。当当前，我我国社会会保障制制度还面面临着许许多问题题，主要要有：(一)社会保保障的覆覆盖面问问题社会保保障的覆覆盖面直直接影响响到社会会保障制制度的适适用范围围，它关关系到社社会成员员中有多多少人能能够直接接享受到到社会保保障权利利，关系系到社会会保障制制度的作作用能否否充分发发挥。目目前我国国社会保保障的覆覆盖面还还比较低低。例如如，在社社会保险险五险中中，养老老保险是是参保人

13、人数最多多的，但但也只有有165554万万人，而而我国城城乡就业业人员为为737740万万人，其其中第一一产业从从业人员员等于第第二、第第三产业业从业人人员之和和(第一一产业从从业人数数为3668700万人，占占50.0%;第二产产业1557800万人，占占21.4%;第三产产业2110900万人，占占28.6%。资资料来源源：htttp：/n.)。从从上述参参加社会会保障的的人数与与从业人人员的人人数相比比看，我我国社会会保障覆覆盖面仍仍然很低低。目前前，乡镇镇企业职职工、进进城农民民工、城城镇私营营企业就就业人员员以及许许多灵活活就业人人员大多多没有参参加社会会保险，而而这部分分人员占占从

14、业人人员的比比例逐年年增大。因因此，我我国社会会保障覆覆盖面还还比较低低，与国国际相比比，只相相当于低低收入国国家的水水平。(二)个人账账户与社社会保障障基金问问题社会统统筹与个个人账户户相结合合是目前前我国养养老保险险和医疗疗保险所所采取的的筹资和和管理模模式(社社会统筹筹和个人人账户相相结合是是19993年111月114日中中共中央央十四届届三中全全会所作作的关关于建立立社会主主义市场场经济体体制若干干问题的的决定中中首次提提出，国国务院关关于深化化企业职职工养老老保险制制度改革革的通知知(国国发1199556号号)正式式规定。具具体的操操作是：为每一一个职工工设立一一个个人人账户，由由个

15、人和和企业共共同缴费费，个人人缴费部部分全部部记入个个人账户户，企业业的缴费费一部分分归为社社会统筹筹，另一一部分记记入职工工的个人人账户。)。但在在这套制制度的实实施过程程中，出出现了一一些难以以回避的的矛盾和和问题，最最突出的的是个人人账户的的空账问问题。实实现个人人账户以以后，不不同年龄龄段的职职工因缴缴费年限限不同而而出现个个人账户户资金的的不同。针针对这种种情况，考考虑历史史遗留的的问题，目目前对不不同年龄龄的职工工采取了了不同的的办法来来计发养养老金，也也即所谓谓“新人人新办法法、老人人老办法法、中人人中办法法”。由由于“老老人”和和“中人人”在过过去的传传统制度度下并没没有养老老

16、金的缴缴费积累累，所以以他们也也就无法法凭借现现在的个个人账户户领取养养老金。实实际上，对对于这两两部分人人的养老老金问题题，不得得不依靠靠当前基基本养老老保险制制度中的的缴费积积累来支支付，甚甚至动用用“新人人”个人人账户中中的资金金来填补补“老人人”的退退休金，其其结果是是“老人人”“中中人”的的账户是是空的，“新新人”的的账户也也是空的的，再加加上一些些企业采采取各种种手段逃逃避或拖拖延缴费费，这就就使得个个人账户户变得有有名无实实。如果果空账继继续维持持，将会会在未来来若干年年后造成成养老保保险金的的支付危危机。个个人账户户的做实实，取决决于“老老人”和和“中人人”账户户的资金金来源。

17、由由于“老老人”和和“中人人”在旧旧体制下下没有实实行缴费费制，而而是由国国家包下下来，在在财务上上有一部部分工资资不作为为企业成成本，而而是作为为企业的的超额利利润上缴缴给国家家，当职职工生老老病死时时再由国国家补偿偿给劳动动者。现现在实行行新的养养老保险险制度，国国家对这这部分劳劳动者予予以补偿偿，在理理论上是是完全公公平和合合理的。(三)就业与与失业保保险问题题就业是是民生之之本，扩扩大就业业关系到到改革发发展和稳稳定的大大局。在在今后的的若干年年内，就就业将成成为影响响我国社社会发展展最大的的难点。目目前我国国就业主主要面临临着来自自城乡的的双重压压力。据据估计，现现在我国国每年最最多

18、能够够创造的的就业机机会是9900多多万个，但但竞岗的的人数是是20000多万万。到220055年3月月底，全全国共有有城镇登登记失业业人员8832万万，城镇镇登记失失业率为为4.22%，但但如果加加上未登登记的实实际失业业人员，失失业率可可能超过过10% 77。今今后100年，还还将有11.5亿亿-2亿亿以上的的农村劳劳动力需需要向非非农行业业和城镇镇转移。此此外，下下岗职工工再就业业的问题题已成为为当前就就业矛盾盾的焦点点。(四)城镇贫贫困人口口问题改革开开放以来来，在人人民生活活水平全全面提高高的同时时，社会会贫富差差距也在在扩大。目目前我国国人均GGDP已已超过110000美元，但但收

19、入差差距不但但没有缩缩小，而而且还在在快速扩扩大。衡衡量收入入不平等等的基尼尼系数已已达到0045左左右，而而且居高高不下，城城镇200%富裕裕家庭拥拥有全部部金融资资产的667%以以上，城城乡实际际收入和和福利差差距接近近6比11，城乡乡平均有有20年年的收入入增长距距离。目目前，我我国已建建立起了了城市居居民最低低生活保保障制度度。城市居居民最低低生活保保障制度度的建立立，对解解决城市市贫困人人口的生生活起了了重要的的作用。但但目前最最低生活活保障制制度仍存存在一些些问题，如如资金来来源不足足，保障障的标准准较低。全全国低保保全年支支出约1150亿亿元，各各城市最最低生活活保障金金人均水水

20、平从高高的约3300元元到低的的不到440元不不等，全全国人均均为555元 8。实实施范围围有限，仅仅限于城城市的低低收入人人群，广广大的农农村贫困困人口还还未能包包括其中中。(五)农村养养老保障障问题农村养养老保障障问题同同样是目目前社会会保障制制度建设设中的一一个难点点。农村村养老问问题如何何解决，这这是一个个涉及面面很大的的问题。我我国有88亿多农农民，对对农民的的养老问问题不解解决，就就难以实实现建立立社会保保障的目目的，也也会对社社会构成成巨大的的不安全全隐患。上上世纪880年代代农村经经济体制制改革以以前，农农民养老老主要由由农村集集体组织织承担了了大部分分的责任任，后随随着土地地

21、和收入入分配旧旧体制的的瓦解，赡赡养老人人的责任任又转由由家庭来来承担，但但由于制制度的变变迁，传传统的家家庭赡养养老人的的功能正正逐步弱弱化，建建立适合合当前农农村特点点的养老老保障制制度势在在必行。(六)社会保保障管理理体制问问题目前，社社会保障障管理体体制还存存在许多多问题，管管理分散散、政出出多门，未未能形成成统一的的管理体体制。如如养老保保障问题题，国企企职工归归劳动和和社会保保障部门门负责，公公务员归归人事部部门负责责，贫困困群体归归民政部部门负责责，多头头管理现现象严重重。由于于众多机机构共同同行使社社会保险险职能，容容易造成成多头管管理、各各自为政政的局面面，既缺缺乏宏观观协调

22、，又又缺少综综合平衡衡，同时时，又加加大了管管理成本本，阻碍碍了社会会保障改改革进程程。三、未未来发展展的几点点思考(一)以社会会公平为为基本原原则，扩扩大社会会保障的的范围社会保保障制度度在社会会发展中中的地位位毋庸置置疑。只只有实行行全覆盖盖、多层层次的社社会保障障制度，让让全体社社会成员员都能受受益，才才能真正正发挥社社会保障障制度在在社会发发展中的的作用。因因此，要要将扩大大社会保保障覆盖盖面作为为社会保保障改革革的目标标。在社社会保险险方面，应应逐步将将范围扩扩大到所所有与用用人单位位建立劳劳动关系系的劳动动者，包包括灵活活就业的的劳动者者，并最最终包括括一些自自我雇佣佣者和自自我服

23、务务者。在在社会救救助方面面，应当当加大国国家财政政的开支支，建立立完善的的对贫困困居民的的救助制制度，应应进一步步放宽救救助条件件，提高高生活困困难补助助标准，使使社会贫贫困人口口都因此此而受益益。在社社会福利利方面，要要提升社社会福利利在整个个社会保保障中的的地位和和作用，应应改革现现行的福福利体制制，重整整福利资资源，将将社会福福利制度度化、法法律化，让让全体国国民都能能够通过过社会福福利制度度分享到到社会发发展的成成果。(二)以政府府为主导导，筹集集社会保保障基金金政府在在社会保保障制度度运作中中起主导导作用。而而社会保保障制度度的运作作必须有有资金的的支持，必必须在政政府主导导下筹集

24、集社会保保障基金金，应当当采取多多种方式式充实社社会保障障基金。例例如，通通过依法法划转部部分国有有资产做做实个人人账户，也也就是说说将部分分国有资资产从国国家财政政转为社社会保障障基金，以以偿还老老职工的的历史欠欠债。此此外，还还可以考考虑其他他的方式式来充实实社会保保障基金金，如开开征新的的税种，除除已经开开征的利利息税之之外，还还可以考考虑开征征消费税税、遗产产税等;还可以以发行用用于社会会保障的的专项国国债等，通通过多种种开源方方式来筹筹集社会会保障资资金，才才能使社社会保障障制度正正常运行行。社会保保障基金金的征缴缴是社会会保障基基金来源源的制度度保障，需需要在立立法上对对社会保保障

25、基金金的征缴缴予以规规范，特特别是要要严厉制制裁拖欠欠和逃避避社会保保障基金金的行为为。在社社会保障障基金的的管理上上，既要要考虑安安全，又又要考虑虑效率，在在安全性性的前提提下，应应当尽可可能地使使社会保保障基金金增值。要要实现安安全和效效率的目目标，需需要加强强对社会会保障基基金的监监管，同同时需要要对社会会保障基基金进行行投资运运作，可可以采取取信托投投资的方方式来管管理社会会保障基基金，使使其在法法律上成成为相对对独立的的财产。此此外，应应当采取取组合投投资的模模式进行行投资，以以降低风风险，又又保证必必要的投投资回报报率，以以确保社社会保障障基金的的安全和和效率。(三)以均衡衡发展为

26、为基础，加加快农村村社会保保障制度度的建立立解决农农村养老老保障问问题，应应当根据据农村人人口多、农农民收入入普遍偏偏低，且且地区发发展不平平衡的特特点，应应采取循循序渐进进的原则则来推行行。就目目前而言言，在一一些经济济发达的的农村地地区，可可以通过过引导、鼓鼓励措施施推行养养老金计计划，关关键是要要确定合合理的缴缴费比例例，提高高养老基基金投资资回报率率，放宽宽养老金金资本市市场运作作的条件件，以吸吸引更多多的参加加者，待待条件成成熟后，逐逐渐从自自愿保险险向强制制保险过过渡。在在经济欠欠发达地地区，还还是应当当以传统统的养老老模式为为主，继继续实行行农村五五保户供供应制度度，同时时强化家家庭养老老的功能能，达到到一定经经济条件件后再实实行养老老金计划划。在农农村养老老保障问问题上，必必须强调调国家的的责任，对对实行强强制养老老金计划划的，国国家应当当通过财财政补贴贴的办法法对农民民发放养养老补贴贴，以推推动农村村养老保保障制度度的实施施。对于于不具备备实行条条件实行行养老金金计划的的，国家家应加大大社会救救济的力力度，以以保障农农民基本本生存权权的实现现。(四)以依法法治国为为目标，加加快社会会保障立立法进程程我国社社会保障障制度改改革已近近20年年，但社社会保障障立法还还相对