当前人民当前人民调解制度研究的缺陷的应用

1、A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor tthe deggreee offMasteer oof EEngiineeerinng当前人民调调解制度度研究的的缺陷冯磊【提要要】本文文通过对对当前法法学界有有关人民民调解制制度的研研究的梳梳理，详详细阐述述了人民民调解性性质、人人民调解解组织、人人民调解解协议效效力、人人民调解解与其他他纠纷解解决方式式衔接、人人民调解解发展中中存在问问题，进进而提出出简单评评价并指指出当前前研究存存在的缺缺陷。一、研研究概况况随着建建设有中中国特色色的社会会主义制制度

2、的推推进，中中国法学学研究正正悄然孕孕育着从从单纯介介绍、移移植国外外的“引引进法学学”到发发掘中国国问题、契契合本土土资源的的“地方方性法学学”的转转型。作作为被誉誉为“东东方经验验”的人人民调解解制度，以以其在预预防和解解决纠纷纷、构筑筑和谐稳稳定方面面的独特特功能，也也因此而而获得了了更多的的青睐。人民调调解“四四大文件件”出台台后，各各种类型型的研究究成果大大量涌现现。自220022年以来来，截至至20008年112月11日，在在中国知知网(CCNKII)的“中中国重要要报纸全全文数据据库”、“中中国学术术期刊网网络出版版总库”和和“中国国重要会会议论文文全文数数据库”中中以“人人民调

3、解解”为题题进行搜搜索，共共获取数数据17768条条，其中中，司法法部主办办的中中国司法法杂志志、司法法部基层层工作指指导司主主办的人人民调解解杂志志成为实实务工作作者宣传传人民调调解、交交流调解解经验、公公布理论论成果的的重要窗窗口(前前者数据据为711条，后后者数据据为3882条)。此外外，为了了交流学学术研究究成果，促促进人民民调解立立法工作作，20006年年4月113日至至14日日，司法法部基层层工作指指导司在在京组织织召开了了人民调调解理论论研究课课题收题题报告会会暨人人民调解解法立立法专家家论证会会，形成成了人人民调解解法专家家建议稿稿草案，为为进一步步的研究究奠定了了基础。二、人

4、人民调解解制度主主要研究究内容(一)人民调调解制度度的基本本理论目前对对于人民民调解制制度性质质的论述述不多。有有学者将将人民调调解制度度置于促促进社会会和谐的的纠纷解解决机制制框架下下予以研研究，揭揭示了人人民调解解作为解解纷机制制的本质质。另另有学者者对人民民调解组组织的法法律地位位进行了了较为细细致的梳梳理，认认为人民民调解制制度从宪宪法中的的“附属属型纠纷纷解决机机制”逐逐渐向独独立的纠纠纷解决决机制迈迈进，并并在某种种程度上上游离于于或超越越宪法法的设设定，渐渐成司法法制度体体系的范范畴。在人民民调解与与传统民民间调解解的关系系上，立立法上仅仅有人民民调解用用以“调调解民间间纠纷”之

5、之类语焉焉不详的的描述。有有学者因因之并未未对人民民调解与与民间调调解进行行划分，直直接冠以以“民间间调解”的的字样。亦有有学者认认为人民民调解与与传统调调解在性性质、权权威来源源、目的的、方法法、结果果上均有有较大的的不同。更有有学者进进一步认认为，通通过人民民调解的的中介性性作用，打打通了传传统的法法秩序二二元构造造，可能能有助于于形成生生活领域域中的习习惯和国国家法之之间的循循环体系系，产生生自治性性秩序。这种种观点也也被学者者衍生出出类似的的理论。如如有观点点认为人人民调解解制度是是属于国国家与社社会共同同参与的的“第三三领域”纠纠纷解决决机制，是是国家权权力和社社会非正正式权力力的中

6、间间地带。但国国家与社社会、国国家法与与习惯法法截然两两立的范范式对立立，可能能会遮蔽蔽现实中中存在的的非同质质互渗;同时，类类似“第第三领域域”等概概念存在在的争议议也削弱弱了人民民调解制制度性质质定位的的科学性性。在人人民调解解基本理理论的研研究上，跨跨学科研研究可谓谓是个中中亮点，海海外学者者在其中中贡献甚甚伟。从从文化解解释的进进路上，有有观点认认为调解解制度是是儒家“无无讼”文文化的产产物，即即使在现现代意识识形态上上与传统统存在重重大差别别，但对对调解的的偏好仍仍然具有有文化意意义上的的延续性性。但但有学者者从功能能主义的的研究路路径对这这种文化化解释提提出了商商榷，认认为调解解的

7、政治治功能在在某种意意义上超超出其解解纷的社社会功能能，这源源于中国国的传统统调解制制度缺乏乏一种严严格的保保护个人人权利的的法律技技术。这这种观点点被功能能路径的的其他研研究所质质疑。也也有学者者通过“以以机构为为中心”的的考察得得出，调调解的制制度化使使其解纷纷意义上上的社会会功能逐逐渐取代代了其政政治功能能，这与与中国社社会的变变迁和发发展相关关。总总体上看看，由于于突破了了体制桎桎梏，基基于成熟熟的社会会学、政政治学理理论和法法治国家家的经验验，海外外学者的的视野显显得更为为广阔，研研究也别别开生面面，但他他们普遍遍是以混混同了行行政调解解、法院院调解、人人民调解解甚或民民间调解解的调

8、解解制度作作为研究究核心，其其研究的的精确性性尚待加加强;此此外，在在文化比比较上，海海外学者者尚存有有明显的的“以西西方为参参照系”之之思路。另另外，关关于人民民调解制制度的研研究还出出现了经经济分析析的研究究方法。学学者从成成本收益益角度将将人民调调解制度度与诉讼讼制度进进行了比比较，得得出前者者在某些些纠纷处处理上较较优的结结论(111)。这这种研究究将量化化考察引引入人民民调解的的研究中中，令人人耳目一一新，但但量化考考察的科科学性、精精确性尚尚待进一一步探索索。需要指指出的是是，在关关于人民民调解制制度性质质的研究究中，很很多学者者过于强强调“乡乡土社会会”“乡乡村结构构”等法法律边

9、缘缘性环境境中人民民调解制制度的价价值。故故亦有学学者指出出，对于于浸润着着本土资资源的方方法与逻逻辑，已已经越来来越被要要求给予予“同情情式的理理解”。该该学者以以人民调调解改革革中被称称赞的“陵陵县经验验”为例例，指出出诸如此此类权力力联合作作战的模模式是藉藉乡土经经验之名名以强制制性侵吞吞了人民民调解制制度本身身的合意意性(112)。这这种思考考很有意意义。过过于强调调人民调调解的乡乡土特色色或中国国经验也也许会造造成某种种意义上上的矫枉枉过正过于于渲染人人民调解解制度的的保守色色彩，降降低其在在现代化化法治环环境中的的话语交交往能力力和发展展能力。(二)人民调调解组织织在关于于人民调调

10、解组织织性质的的讨论中中，存在在有三种种倾向：第一种种是结合合目前一一些新兴兴的调解解组织，如如乡镇、街街道人民民调解委委员会，区区域性、行行业性人人民调解解委员会会已经不不是在村村(居)民委员员会这样样的自治治组织下下设立的的，而是是在乡镇镇、街道道政府组组织下设设立的调调解组织织;人民民调解委委员会的的委员也也不再经经村(居居)民代代表大会会选举产产生，而而是由乡乡镇、街街道司法法所聘任任产生。所所以这些些新兴的的调解组组织在性性质上已已经突破破了群众众自治性性质，加加之其财财政支持持来源于于政府，因因此建议议将人民民调解组组织的性性质由“自自治性”的的群众组组织改为为“自律律性”的的公益

11、组组织;第第二种是是将之改改为社会会性自治治组织，用用社会组组织取代代群众组组织扩大大了人民民调解组组织的覆覆盖面，不不仅包含含了传统统意义上上的人民民调解组组织，还还包含了了乡镇、街街道、区区域性、行行业性、专专业性的的调解组组织，同同时也为为其它调调解组织织的出现现留有了了空间。调调解员不不仅有德德高望重重的长者者，还包包括社会会各界人人士，志志愿者等等;第三三种是坚坚持其群群众性自自治组织织的法律律定位(13)。尽管管观点不不一，但但在人民民调解组组织须与与行政化化、公职职化色彩彩剥离但但仍保持持司法、行行政上的的指导方方面大体体一致。由由于很多多地方出出现了多多级的人人民调解解组织的的

12、网络构构造：居居(村)调委会会、街镇镇调委会会(或调调解中心心)、区区以上联联合调委委会，故故也有学学者主张张，目前前广泛存存在的镇镇甚至以以上级别别的调解解组织常常常呈现现一种“政政府中的的综合性性纠纷解解决办公公室”的的景象，不不如干脆脆将其列列入政府府隶属下下的调解解组织，负负责处理理基层调调解委员员会上交交的疑难难案件和和重大案案件，建建立自治治和行政政的二元元人民调调解机制制(144)。但但这种二二元机制制可能会会使人民民调解混混淆于行行政调解解，违背背了人民民调解制制度的本本质，使使其功能能和价值值受到贬贬损。在人民民调解组组织的具具体运行行上，学学者亦有有探讨。在在调解范范围上，

13、有有民事赔赔偿案件件说、民民间纠纷纷说、类类司法说说(凡是是司法能能够解决决的内容容均可由由人民调调解如刑刑事轻伤伤案件等等)、民民事纠纷纷说之争争。反对对者分别别认为，“民民事赔偿偿案件说说”和“民民事纠纷纷说”缩缩小了人人民调解解的范围围，而“民民间纠纷纷说”有有不确定定之嫌，“类类司法说说”则有有混淆司司法调解解和人民民调解的的不严谨谨倾向(15)。但也也有学者者抛弃对对范围的的抽象论论证，对对人民调调解介入入群体性性纠纷等等具体纠纠纷中的的功用进进行了有有益的探探讨(116);在资金金获取方方式上，有有学者指指出由政政府出资资购买调调解服务务的财政政支出模模式，坚坚持人民民调解机机构不

14、应应自行收收费，这这也是域域外民间间调解组组织的惯惯例(117);在人员员配置上上，学者者普遍主主张调解解人员的的专业化化，一方方面通过过培训、学学习等方方式提高高目前调调解人员员的素质质，一方方面聘任任具有法法律知识识的人员员作为专专职调解解员，但但就人民民调解员员是否实实现职业业化的问问题上，有有学者提提出了担担心加重重基层尤尤其是农农村负担担的忧虑虑(188);在在人民调调解机构构的具体体设置上上，结合合中国实实践，学学者以建建立“调调解网络络”的方方式归纳纳出人民民调解组组织的类类型：在在垂直方方向上以以社区人人民调解解委员会会为基础础，建立立居委会会之下的的信息员员或者调调解员(调解

15、小小组)和和居委会会之上的的乡镇街街道调委委会;在在水平方方向上，在在一些行行业、部部门设置置专业调调委会，同同时加强强与法院院、公安安机关和和信访等等解纷机机构的联联动，以以“联合合接待室室”、“驻驻法院工工作室”、“司司法信访访联动中中心”等等机构形形式拓展展人民调调解的功功能(119)。值得关关注的是是出现于于上海等等发达城城市的“人人民调解解工作室室”，如如杨伯寿寿工作室室，李琴琴工作室室等。这这些工作作室一般般设于街街道，有有专业化化的调解解人员，调调解成功功率较高高，同时时兼具解解决信访访、法律律咨询服服务等功功能，是是人民调调解组织织机构改改革中的的新举措措。但亦亦有学者者观察到

16、到该类工工作室是是利用政政府提供供的各项项资源的的“准科科层化机机构”，在在盘活人人民调解解功能的的同时，也也将传统统的人民民调解边边缘化(20)。更有有学者直直接指出出，这些些机构具具有行政政或准司司法的权权力背景景，因此此备受青青睐，而而这恰好好与人民民调解的的民间性性、自治治性构成成内在的的冲突(21)。(三)调解协协议的效效力最高人人民法院院的关关于审理理涉及人人民调解解协议的的民事案案件的若若干规定定中首首次明确确了人民民调解协协议具有有民事合合同的性性质。该该规定为为协议的的裁判找找到了实实体法根根据，加加强了协协议的权权威性。但但学者在在肯定其其意义的的基础上上，仍然然对此提提出

17、了质质疑。有有学者从从争议对对象、撤撤销后果果、管辖辖法院、生生效要件件等方面面提出人人民调解解协议与与民事合合同的区区别，并并结合我我国台湾湾地区乡乡镇公所所调解书书具有经经法院核核定后同同判决同同等效力力的立法法例，认认为通过过立法设设定审核核程序使使人民调调解协议议获得执执行力是是一种妥妥当的选选择(222)。也也有学者者从调解解协议与与合同在在显失公公平认定定上的差差别、其其他和解解协议是是否可认认为具有有合同效效力的冲冲突、可可能造成成涉及诉诉讼上和和解内容容的重复复起诉、再再次调解解的尴尬尬等方面面指出赋赋予调解解协议合合同效力力所引发发的问题题，认为为仅是一一种权宜宜之策，应应通

18、过人人民调解解立法确确认人民民调解协协议的效效力，法法院只负负责确认认该种效效力(223)。以以上学者者的质疑疑有一定定道理，但但都没有有从正面面回答人人民调解解协议的的法律效效力究竟竟为何，对对法院如如何审查查(即确确认程序序)、审审查什么么内容也也语焉不不详。也有学学者认为为赋予调调解协议议直接的的执行力力，不符符合人民民调解的的现实状状况。人人民调解解协议具具有民事事合同性性质符合合国情，但但应认定定其法律律约束力力较普通通合同更更强为宜宜。可以以通过明明确救济济方式、区区分城乡乡调解协协议效力力等途径径来保障障人民调调解协议议的合同同效力之之实现(24)。另外外，在肯肯定人民民调解协协

19、议具有有合同性性质的基基础上，结结合调解解协议是是由第三三方介入入订立的的特征，有有学者指指出，应应建立第第三人胁胁迫救济济制度以以实现调调解协议议的效力力(255)。这这些讨论论丰富并并细化了了调解协协议效力力研究的的内容，为为立法提提供了可可资参考考的意见见。(四)人民调调解制度度与其他他纠纷解解决机制制之间的的衔接人民调调解制度度是诸多多纠纷解解决机制制中的一一环，因因此，研研究者也也对人民民调解制制度与其其它解纷纷机制的的衔接进进行了探探讨。首首先是“诉诉调对接接”的机机制，从从广义上上而言，这这既包括括人民调调解与诉诉讼的对对接，也也包括人人民调解解与司法法调解的的对接。人人民调解解

20、介入方方式主要要有：11.在法法院设立立人民调调解工作作室、综综合调解解办公室室、人民民调解窗窗口等常常驻机构构进行调调解;22.由法法院委托托较为专专业化的的人民调调解组织织(如街街道设立立的人民民调解工工作室等等)进行行立案前前或诉讼讼中的调调解。根根据人民民调解结结果，法法院进行行是否继继续诉讼讼或者调调解的选选择，必必要时在在诉讼或或调解中中邀请人人民调解解员参与与诉讼过过程甚至至作为人人民陪审审员。在在“诉调调对接”的的地方试试点改革革中，对对于婚姻姻家庭案案件、小小额债务务、邻里里间的损损害赔偿偿案件等等，当事事人向法法院起诉诉的，在在征得当当事人同同意后，法法院委托托人民调调解组

21、织织先行调调解，或或者法院院立案后后，征得得当事人人同意，委委托人民民调解组组织先行行调解的的，称为为“诉前前人民调调解前置置”。对对这一制制度创新新，实务务界积极极响应，如如北京市市具体化化了联席席会议、调调解员指指导员等等九项工工作制度度(266)。杭杭州市则则从完善善通报备备案、联联合考评评等制度度措施和和加强诉诉前劝导导、履约约通知等等规范操操作的层层面对这这一制度度进行了了细化(27)。武汉汉市东、西西湖区法法院建立立了“特特邀诉讼讼协调员员”制度度(288)。但但亦有学学者对“诉诉前人民民调解前前置”提提出了质质疑：域域外相关关诉前调调解是司司法功能能的延伸伸，其调调解组织织是被司

22、司法权威威化了的的机构，与与我国人人民调解解组织的的性质不不同，不不可盲目目借鉴;人民调调解诉前前前置与与司法调调解前置置没有本本质区别别;人民民调解员员素质偏偏低的现现状难以以承担这这种重任任;带有有强制或或半强制制化的前前置调解解有侵犯犯当事人人程序选选择权之之嫌(229)。此此外，在在创立“大大调解”格格局的改改革呼声声中，学学者及实实务工作作者也对对各项调调解机制制的衔接接进行了了研究。有有学者较较为详细细地列举举了“司司法行政政或准司司法大调调解模式式”、“枫枫桥经验验”、“南南通市的的大调调解及及诉调对对接”、“河河北石家家庄市三位一一体模模式”、“北北京怀柔柔区三三调对接接模式式

23、”等经经验(330)，目目前研究究也主要要是从经经验中总总结行政政调解、司司法调解解与人民民调解的的衔接方方式，人人民调解解与劳动动仲裁调调解的衔衔接方式式，区域域性、专专业性、矛矛盾多发发性纠纷纷中人民民调解的的介入方方式等模模式和规规则，这这无疑有有益于现现实中大大量纠纷纷解决需需求的供供给，也也是人民民调解嵌嵌入社会会纠纷解解决机制制中拓展展其功能能空间的的良机。但但“大调调解”格格局本身身的过渡渡性质和和政府主主导策略略，可能能会导致致人民调调解一方方面超出出其能力力范围发发挥作用用，另一一方面或或混同或或亦步亦亦趋于行行政、司司法调解解的阴影影之下，影影响其功功能发挥挥。已经经有学者

24、者就如“陵陵县经验验”的大大调解模模式发表表了类似似观点(31)。另外外，从经经验材料料中汲取取的知识识具有微微观性、地地方性等等特征，在在一定程程度上缺缺乏统一一的宏观观指导意意义。(五)人民调调解制度度发展存存在的问问题及其其解决学者普普遍认为为，目前前人民调调解在整整体上较较以前呈呈现萎缩缩状态，其其存在的的问题主主要有：1.新新类型民民间纠纷纷的出现现，人民民调解组组织感到到力不从从心;22.人民民调解员员素质偏偏低，调调解组织织发展不不平衡;3.地地方财政政对人民民调解支支持往往往不够，导导致调解解运行捉捉襟见肘肘;4.没有单单独人人民调解解法的的立法支支撑，调调解组织织性质、调调解

25、范围围、调解解协议效效力等始始终都面面临模糊糊和困惑惑;5.现代化化法治强强调司法法解决，且且司法自自身也有有重调解解之倾向向，导致致人民调调解的纠纠纷解决决方式受受到冲击击。针对如如上问题题，学者者提出的的对策主主要有：1.通通过培训训、选举举和聘任任相结合合、专业业化、加加强行政政、司法法指导等等方式提提高人民民调解员员素质，提提高人民民调解的的解纷能能力和适适应能力力;2.加强财财政保障障，以政政府购买买或者“以以奖代补补”等方方式增加加对人民民调解制制度的投投入;33.尽快快制定人人民调解解法，使使调解范范围、调调解协议议效力等等有据可可依;44.协调调各种纠纠纷机制制之间的的关系，以

26、以“诉调调对接”等等方式建建立有机机联系的的纠纷解解决体系系，使人人民调解解摆脱孤孤军奋战战或被蚕蚕食的现现状(332)。在立法法问题上上尚存有有一些争争议。目目前立法法方案有有三种选选择：人人民调解解法的单单行立法法方案、“综综合”调调解法立立法方案案、人人民调解解法配配合规定定其他类类型调解解的专门门法或程程序法方方案。究究竟以何何为基本本框架，尚尚待进一一步探讨讨(333)。有有学者还还提出在在调解立立法中区区分基层层村(居居)委会会的人民民调解组组织和乡乡镇一级级调解组组织(包包括各地地设立的的调解中中心、法法律服务务热线等等组织)，对后后者做出出特殊规规定，例例如对乡乡镇调解解的人员员、程序序、调解解协议的的正规性性等方面面提出更更高的要要求，同同时提升升其效力力，通过过司法审审查或备备案使其其具有强强制执行行的效力力等(334)。这这种区分分有无必必要，是是否会导导致背离离人民调调解制度度和人民民调解组组织的性性质，是是否会产产生如基基层萎缩缩、恶化化竞争态态势等问问题还有有待进一一步研究究。三