加强人口与计划生育法制体系建设 推进依法行政工作进程

1、加强人口与计划生育法制体系建设 推进依法行政工作进程 浠水县地处鄂东中部，长江中游北岸，是著名诗人、爱国学者、民主斗士闻一多的故乡。总面积1998平方公里，辖16个乡镇（场区），总人口105万人。上世纪八十年代，因为大政策、大环境的影响，同全国其它地方一样，我县主要以行政命令和行政强制为主要手段推行计划生育工作。进入九十年代后，我县计划生育工作面临爬陡坡、上水平的关键时期，不得不继续坚持“人治”为主的工作思路和工作方法，甚至采取 “三不”政策来推行计划生育工作。这些特殊的行政手段在特定的历史时期为突破计划生育工作困境起到了立竿见影的效果。九十年代后期，我县进入低生育水平时期，人口与计划生育工作

2、也逐渐步入依法行政、依法管理的新阶段，特别是在人口与计划生育法颁布实施之后，以“一法三规一条例”为主体的计划生育法律体系日趋完善，依法推进计划生育工作的要求日趋紧迫。如何推进计划生育依法行政、建立和完善基层计划生育依法行政机制是摆在我们面前的一项严峻课题。一、推进计划生育依法行政，必须建立健全计划生育执法体系进入二十一世纪，人口与计划生育工作面临诸多新问题、新要求。一方面人口与计划生育法、中央决定等大政方针要求计划生育工作必须由“人治”向“法治”转变；另一方面，计划生育依法行政机制尚未完全建立，执法体系尚不健全，现时的行政执法体制、执法队伍、执法水平越来越不适应新时期计生工作的需要。（一）推进

3、计划生育行政执法体系建设，必须建立一支高素质的计划生育专业执法队伍二00五年，我县以乡镇综合配套改革为契机，大胆转变计划生育行政执法工作思路，在全省率先成立了计划生育专业执法队伍人口和计划生育行政执法大队。为组建执法大队，县委常委会多次进行专题研究，以“四个确保”来落实队伍组建工作，即：确保人员编制，确保财政工资，确保工作经费，确保参照公务员进行管理。2005年10月，由县编办发文，正式成立了浠水县人口和计划生育执法大队。文件明确了执法大队人员编制45人，属参照公务员管理的全额财政拨款事业单位。在组建队伍的过程中，我们严把了“三道关”：一是严把人员入口关。在原有县乡300多个计生专干中，通过资

4、格审查、公开考试和民主评议等考核环节，确定78个年纪相对较轻、素质相对较高、能力相对较强的同志作为候选对象进入复试。进入复试的同志再经过业务知识考试、考官面试和竞职演讲，最终胜出的45人作为候选人员进入执法大队；二是严把业务培训关。对择优录取的45名同志，由县人口和计划生育局聘请法制办、县法院、纪检监察等部门的专家，进行为期一个月的封闭培训。培训内容包括人口与计划生育法律法规政策、相关行政法律法规、执法制度、执法程序、执法行为规范等，培训期满后组织结业考试。对考试不合格的一律暂缓其执法资质；三是严把持证上岗关。对考试合格的45名同志集中办理行政执法证件并在县广播电台进行公开公示，广泛接受群众监

5、督。对群众有异议的一律暂停其执法资格。（二）推进计划生育行政执法体系建设，必须建立一支职能齐全的计划生育专业执法队伍我县在组建专业计划生育执法队伍之初，就围绕 “争创全省一流执法队伍、一流执法业绩、一流执法经验”的行政执法目标来开展计划生育行政执法工作，并结合新时期人口和计划生育工作的新情况、新特点，积极探索、不断强化计划生育专业执法队伍的工作职能。经过五年多的努力，我县人口与计划生育执法队伍已呈显五项基本执法工作职能。一是宣传教育职能。面向各级党员干部和广大育龄人群坚持经常化的人口与计划生育政策、法律、法规的宣传；二是依法征收职能。依照人口与计划生育法律法规要求依法征收社会抚养费；三是依法查

6、处职能。负责对全县党员干部、群众违法生育行为、医疗从业单位和个人非法从事“两非”的行为和其他类计划生育违纪违规案件的查处；四是流动人口管理职能。对全县流出、流入人口进行适时跟踪管理服务；五是指导配合服务职能。指导全县各乡镇（场、区）、县直各机关部门的计划生育业务工作，配合做好四术节育、孕情跟踪服务等日常工作。（三）着力构建完备的计划生育行政执法体系，依法推进计划生育行政执法进程。经过近几年对专业计划生育执法队伍的精心打造，我县初步形成了以“法人代表、法制机构、专业执法队伍”为主体的“金字塔”式的执法体系，健全完备了“三权分离（决定权、审查权、办案权）”、权责明确、透明公开、依法行政的执法新机制

7、。所谓的“金字塔”式执法体系分三部分，“金字塔”的最底层是计划生育专业执法队伍，就是县人口和计划生育执法大队和县流动人口计划生育管理站，他们有办案权，具体负责对违法生育和各种计划生育违纪违规案件的调查处理工作，从调查取证、文书制作到送达执行，具体承办案件，“金字塔”的中层是一个法制机构，就是县计生局法规股，他们具有审查权。审查监督专业执法队伍的案件执行程序是否合法、文书制作是否规范，并为一线的执法人员提供法律法规指导服务。“金字塔”的最上层就是法人代表，也就是局长、执法主体法人，他具有决定权。决定对怀疑的计划生育违纪违规行为是否立案调查；决定对即定的计划生育违纪违规案件的裁定处理意见；决定申请

8、人民法院强制执行或撤销原有裁定。这种“三权”分离的执法体系，达到了职能分工明确、执行坚强有力，处理公平公正的理想效果，把计划生育依法行政工作推向了更高水平。二、推进计划生育依法行政，必须建立健全计划生育执法机制一个好的执法体系，必须要有一套与之相适应的健全的执法机制，这样才能确保执法过程权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。我县在近几年的实践摸索中，逐渐建立和完善了相关的计划生育执法机制。（一）建立了执法行为制约机制。为营造公正严明的法制环境，我们相继制定了行政执法责任制、计划生育行政执法人员行为准则等规范行政执法人员执法行为的制度规定；建立和完善了计划生育社会抚养费征收程序、行政处罚程序和

9、相关行政许可、审批、办理工作程序；制定了行政处罚、征收重大案件集体讨论决定制度、重大行政处罚备案及上报制度等工作制度，从根本上解决了计划生育行政执法人员在行使计划生育职权时出现的徇私枉法、粗暴执法、越权执法和执法不公，征收、处罚显失公正等问题；解决了随意处罚、征收、不遵守法定程序、违法行政的问题，促进了各执法岗位监管职能的到位。（二）建立了执法评议考核机制。2007年11月份，我们制定了规范的计划生育行政执法考核评议制度，评议考核的内容以是否按照各自分工和法定权限以及法律、法规、规章的规定为依据从事相关执法活动。在考核范围上注重内外结合，在考核对象上注重过程与目标结合，在考核结果上注重奖惩结合

10、。通过采取组织考评、自我考评、互查互评相结合的方法，坚持日常考核与年度考核相结合，有力地保障了执法责任制的顺利推行。同时，我们把对行政执法中的行政征收、行政处罚案卷的评查作为考核的一个重要方式，通过内、外部评议和上级的考核，完善了对行政执法活动的绩效评估，使计划生育行政执法活动达到良性循环，提升了法律执行的效能。（三）建立了行政执法奖励机制。2005年，在成立计划生育执法大队之初，为充分发挥系统各职能单位和执法大队的执法功能，激发执法队伍的执法热情，相继制定出台了行政执法责任制考评标准、先进执法单位、执法中队、执法队员考评标准等奖励制度，开展执法标兵、红旗中队等创优争先活动，对在行政执法活动中

11、绩效突出的单位和执法个人，我们在全县给予通报表彰和物质奖励，并作为年度单位和个人评比先进的重要依据，以此激发执法人员依法行政的工作热情，促进执法水平不断提高。（四）建立了监督检查、追究惩戒机制。落实执法监督检查和执法过错责任追究，是为加强行政执法监督，保证计划生育法律法规政策的正确实施，预防和减少行政过错的发生，及时纠正行政违法行为的需要。为此，我们建立和完善了计划生育行政执法监督检查制度和行政执法过错责任追究制度。由县计生局纪委监察、政策法规、办公室、政工、财务等股室组成行政执法综合监管机构，通过建立监督网络、推行监督巡查，实现了行政执法的全程监督；同时，我们成立了以局纪委、监察室牵头的行政

12、执法过错责任追究专门机构，落实执法过错责任认定和过错责任追究，坚决杜绝大事化小、小事化了，只纠错、不责人的问责方式，使“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的原则落到了实处。三、加强队伍内部管理，建设一支有鲜明特色的浠水计生执法专业队伍健全的执法体系和完善的执法机制是执法队伍建设的基础和前提。几年来，我们始终把执法队伍的自身建设放在行政执法工作的突出位置来抓并逐步锻造成一支工作任务明确、执法纪律严明、执行坚强有力、执法行为规范、爱岗敬业、吃苦耐劳、廉洁高效的专业执法队伍。我们的具体做法是：（一）明确工作责任。我们根据行政区域和属地管理原则，设立了七个执法中队，每个中队有57名执法人

13、员。各中队再根据所辖乡镇面积大小、人口多少，具体划分执法人员的执法范围，每两个或两个以上队员为一组开展执法工作。各中队、各执法组原则上只能在所辖区域执法，不得越境执法、执权办事。确因工作或执法对象牵涉两个或多个乡镇、部门的，由执法大队统一协调处理。每个中队具体负责本辖区的政策宣传、社会抚养费征收、两非案件查处等计划生育执法工作，并指导配合乡镇、村日常计生工作。因工作需要开展的集中宣传和集中执法活动，由大队进行统一安排调遣。为确保工作时间，提高工作效率，各中队实行签到、住宿制，每人每月上班工作日不得少于22天。大队实行不定期抽查，查队员上班、住宿情况，确保各中队、各辖区、各岗位长期有人值守，执法

14、力量长期运转。（二）量化工作指标。年初，我们会根据上年度各中队的执法工作完成情况和实际工作要求，以工作责任书的形式分解下达各中队的具体执法工作指标。根据工作职能，工作指标分为5部分、14个小项。第一部分：下达指导性社会抚养费征收任务，包括征收总额、征收户数、征收到位率、征收标准等具体指标参数；第二部分：两非案件查处和高收入人群超生查处。包括查处医务人员两非案件例数，孕情消失两非案件例数、孕情跟踪管理的具体要求和高收入人群查处征收人数；第三部分：计划生育政策宣传任务，对宣传天数，宣传方式、宣传时段、宣传场所等都有明确规定。第四部分：强制执行任务。大的中队每年申请人民法院采取强制措施人数不得少于1

15、0人，小的中队不得少于6-7人。具体执行过程中，各中队如何做前期准备工作，如何协调法院、乡村，如何善后都有指导性意见。第五部分：其它类工作指标。包括中队、大队每周每月集中学习培训的天数，进村入户调查人口出生等基本情况的天数，配合乡镇村工作的天数等。（三）定时考核结账。对下达的各项执法工作任务，执法大队以经常性的检查督办、考核结账的方式确保执法工作进度和任务完成落实。通过结账，比进度、比成绩、比效果；通过考评，找原因、查差距、学经验、鼓干劲；一环套一环，环环相扣。结账考评结果以大队文件、执法工作简报、工作会议、现场督办会等形式定期通报、督办，不断促进后进转化，不断倡树先进典型，不断激发工作热情，

16、使执法大队人人身上有责任，天天工作有目标，前有领导督办，后有队员赶超，保证了工作的高效率和各项工作的平衡推进。（四）开展创先争优。为强化队伍管理和队伍作风建设，提高执法人员业务水平和综合执法能力，自执法大队成立始，我们就全面开展了创先争优活动，制订了具体的创建范围和创建标准、评比办法和奖励办法。中队之间开展创“三面流动红旗”和“红旗执法中队”执法竞赛活动。三面流动红旗分别授予当月征收标准最高、征收户数最多、征收任务完成最好的中队。年终总评时，从“征收标准、征收任务、征收纪律、执法宣传、两非查处、和谐执法”六个方面对各中队进行量化打分，积分前两名的评为“红旗执法中队”。队员之间开展“每月之星”、

17、“每季之星”、“执法标兵”评比活动。每月征收标准最高的队员和征收任务完成最好的队员，评为“每月之星”；季度小结时，征收标准前三名的和征收任务完成前三名的队员，评为“每季之星”，年终总评时，“从政治学习、工作考勤、工作纪律、征收纪律、财务纪律、征收任务、征收标准”七个方面对队员量化打分，每中队积分前两名的队员评为“执法标兵”。为鼓励工作创新，增添工作亮点，对中队同时设立七个单项奖，一季一评，年终总评。单项奖包括：强制执行人数最多的设“执行奖”，政策宣传及时、天数最多的设“宣传奖”，“两非”查处例数最多的设“两非查处奖”，征收标准执行最高的设“标准奖”，征收任务完成最好的设任务奖，征收纪律执行最严

18、的设“纪律奖”，与队员、乡镇、法院、当事人配合、协调最好的设“和谐执法奖”。对评为星级执法队员的个人和红旗执法中队的集体，作为年终评先表优依据并给予一定的物质奖励。五年来，我们共评比出星级执法队员202人次，执法标兵70人次，流动红旗141面，红旗中队100个（次），极大地推动了执法工作进度和执法水平的整体提升。（五）实行绩效挂钩。计划生育行政执法工作任务重、压力大，工作条件艰苦。为树立队员爱岗敬业、吃苦耐劳的工作作风，不畏困难，敢闯敢干的工作态度，我们坚持实行工作与绩效挂钩，鼓励队员多劳多得。凡是遵守大队规章制度、服从分工、无违纪违规行为、完成征收任务80%以上的，发放基本工资（卡上两块）；

19、未完成80%以上任务的，按比例发放。津贴部分（8600元）与征收任务、征收标准、征收率挂钩，津贴部分的50%与征收任务挂钩，30%与征收标准挂钩，20%与征收率挂钩。超额完成任务的，另给予适当奖励。队员完成全年征收任务后，按其征收额的2%作为征收费用补贴到队员。中队每查处1例医务人员两非案件的，补贴中队办案费用5000元，未完成的扣减费用1000元，每查处1例孕情消失两非案件的，补贴中队费用500元。每查处1例名人、富人超生案件的补贴中队办案费用3000元。凡队员无故缺勤、重大活动无故缺席，按天次扣发队员工资。（六）严格问责机制。我们始终教育执法人员，要牢固树立群众观念和法制观念，坚持依法行政

20、，文明执法，严格按法定职权和法定程序办事，严格执行“七个不准”、“五个一律禁止”和县局、执法大队下发的各项行政执法工作规定，坚持以人为本，执法为民，优质服务的理念，切实维护当事人的合法权益。案件办理做到事实清楚，证据确凿，主体合法、内容合法、程序正当，切实做好合理行政和合法行政。为此，我们建立了行政执法过错追究制等严格的问责制度。问责范围涵盖执法工作的各个方面。包括执法任务完成末位问责、执法方法简单粗暴问责、执法程序违规问责、违反财务管理规定问责、文书案卷办理错案问责等。对连续两年执法工作综合考评倒数第一的队员停职待岗一年，连续两年执法工作综合考评倒数第一的中队队长就地免职。去年，我们有一个队

21、员和一个中队长因连续两年执法工作综合考评倒数第一分别进行了停职待岗和就地免职处理。因执法方法简单粗暴、执法程序违纪违规引发群众上访或严重社会影响的，对当事队员给予通报批评、扣发工资费用，造成经济损失的，由当事队员给予赔偿并暂停其执法资格。征收现金和征收票据（缴款单）未及时上交执法大队财务室的，一律视作截留、挪用费款处理，给予党纪政纪处分。凡征收费款三天未上交的，扣发当事队员一个月工资；一个星期未上交的，另扣发半年津贴（4300元）；一个月以上未上交的，扣发全年津贴并停薪、待岗。数额较大、情节严重的移交司法机关处理。执法大队成立至今，因财务违纪违规，我们对三名执法人员进行了处理。有两人给予了党内

22、警告处分；有一人给予了党内严重警告处分并停薪待岗。因案卷办理、文书制作有明显瑕疵被局法规股、县法院立案庭退回补充重办的，每件对具体经办人员罚款50元。因问责严格，去年至今执法大队基本做到了执法规范零违纪，案件办理零错案。四、改革创新，大胆探索计划生育行政执法新模式近几年随着依法行政进程的推进，计划生育行政执法工作也开始步入法制化、正规化、经常化的管理轨道。但是，少数干部群众“两个观念”难以根本转变、社会抚养费难以征收、执法瓶颈难以突破也同样是困扰我们的难题。在困境面前，我们大胆探索，勇于创新，开创了执法工作的一片新天地。（一）积极探索社会抚养费征收的新途径。前些年，由于人口和计划生育工作依法行

23、政的机制尚未完全建立，部分群众法律意识淡薄，依法行政尤其是依法征收社会抚养费的难度很大。严峻的形势使我们认识到，必须采取法律、行政、经济、教育等多种手段，才能切实解决社会抚养费征收难的问题。一是创新征收机制，征收工作由无序向有序转变。为全面规范社会抚养费征收工作，我县针对过去征收工作中存在的多头征收、标准不一、秩序不严、管理混乱的问题，全面改革了旧的征收管理体制，建立了“一个主体、两支队伍、三权分离、四个统一”的社会抚养费征收工作新机制。“一个主体”就是县人口计生局是全县社会抚养费征收唯一执法主体，其他任何部门和个人均无权征收。“两支队伍”就是县计划生育执法大队和县流管站，是县人口计生局授权的

24、两支具体征收机构。县执法大队负责全县16个乡镇（场）农村地区的征收工作，县流管站负责城区机关单位和15个社区的征收工作。“三权分离”是办案权、审查权、决定权，三权分离。征收机构负责立案、调查取证、决定送达等具体办案工作，县计生局政策法规股负责案件审查工作，征收决定由县计生局局长审定签发。“四个统一”是全县统一征收标准、统一征收票据、统一帐户入库、统一管理使用。新的征收机制彻底改变了过去社会抚养费无序征收的状况，实现了征收工作从无序征收向依法征收的历史性转变。二是采取综合措施，征收手段由“单一”向“多元”转变。第一是发挥基层组织思想工作的优势，深入了解征收对象户的家庭状况、经济状况，提前做好思想

25、工作，争取主动缴纳一批；第二是利用经济杠杆，对确有实际困难的征收对象户，分期分批征收一批；第三是借助法律手段，对长期拖欠、拒不缴纳的征收对象户，申请人民法院强制执行一批。三是强化执行力度，征收行为由“强迫”到“依法”转变。原来征收“超生罚款”时期，征收人员动辄使用行政手段强迫对象户缴纳罚款，甚至使用拆屋捉人的过激方法迫人就范。执法大队成立以来，坚持以人为本、执法为民的理念，彻底改变了以往不按法律规定和程序，损害群众利益，损害干群关系，用强迫粗暴手段征收社会抚养费的错误做法。对拖欠、拒缴社会抚养费的违法生育对象，依法申请人民法院强制执行，采取法律手段征收到位。一是扣押财产。对那些有收入来源和财产

26、的，我们先派人摸清其财产和收入状况，然后申请法院依法扣押财产，促使当事人限期缴纳社会抚养费。二是冻结帐户。对违法生育的个体户、私营业主，在摸清他们的资金运行情况后，由法院和金融单位联系，依法冻结他们在银行的帐户，让当事人履行缴纳社会抚养费的义务。三是强制拘留。对拒不缴纳社会抚养费、又无财产银行帐户押扣查封的，申请人民法院依法拘留。社会抚养费征收机制的创新，带来的是显著的执法效果。一是执法效率大大高于往年。五年来，我们共立案调查了6193名违法生育对象，下达社会抚养费征收决定书5520份，有3712人社会抚养费征收到位或基本到位，共征收社会抚养费5300万元。二是依法行政水平有质的飞跃，没有出现

27、一例行政复议或法院裁定驳回的败诉案件，对拖欠、拒不履行缴纳义务的违法生育对象，我们依法向人民法院申请强制执行1181人，其中主动缴纳或协调处理的有472人，采取司法拘留、法院冻结账户划账的229人，共执行回社会抚养费1050万元。三是征收面和征收到位率大大提高。原来的征收可以说是以点带面、蜻蜓点水，征收面不足50%、征收率不足30%，现在的征收面和征收率均达到80%，很多违法生育对象都足额缴纳了社会抚养费。（二）始终保持打击“两非”违法行为的高态势一是领导重视，成立专班。我县在2006年底，成立了以纪委、检察院、公安局、人事局、卫生局、药品管理局、人口计生局为主要成员的打击两非专班，并形成长效

28、工作机制。专班的成立能迅速调动各方面的配合力量，最大限度地冲破调查取证中的障碍阻力。2009年11月，我们接群众举报，浠水竹瓦卫生院一妇科医生涉嫌非法引产。专班迅疾出动，及时截获了有效证据，以党纪、政纪的压力迫使当事医生坦白了非法人流的事实。最后，县人事局、县卫生局开除了当事医生公职，并取消了执业医师证书。二是严密监管，防微杜渐。我县在防止两非工作中，已形成了一个以严密的监管网络。自孕情开始到孕情消失为止，全程监控。首先是加强孕情监管，摸清孕情、及时上报后，由计生服务中心服务人员、计生办工作人员、住村国干、村干与孕妇签订服务管理包保合同，坚持周周巡查，月月访视，跟踪服务、跟踪监管。其次是加强卫生医疗机构和药品销售机构的监督检查，防止出现两非行为和产生的条件。由各中队按属地管理的原则，每月到各医院、个体诊所和药品销售机构进行检查，查住院记录，查流、引产名册、查B超登记，查流引产许可证明、查药品入库出库清单，发现疑点，及时排查。对每个涉医、涉药单位、机构和个体都发放“严禁非法鉴定胎儿性别”、“严禁非法流引产”、“严禁非法销售流引产药品”的警示牌。凡有销售流引产药品资质的，药品必须由专人保管，并建立药品流动明细帐，防止意外流失。三是寻查线索、及时处理。乡镇村每月必