民航应急预案体系建设与编制实务

1、民航应急预案体系建设与编制实务熊康昊 博士做“真实运行的应急管理”目 录 1应急预案基础要点实务问题及解决方案体系建设与编制基础1.应急预案的基础要点21.1 应急预案的作用1.2 应急预案的概念1.3 应急预案建设依据1.4 理想状态突发事件的本质3人的天性“未知”“混乱”“冻结效应”“乌合之众”1.1 应急预案的作用1.1 应急预案的作用4WHEN-事前、事中、事后WHO-组织、机构或个人WHAT-任务、活动HOW-方法、资源把非常态事件中的隐形常态因素显性化，降低突发事件的未知性和混乱度。傻瓜式引导1.1 应急预案的作用-讨论5应急处置时用来使用？用来指导培训与演练？日常应急管理工作供查

2、询的制度？1.2 应急预案的概念 为有效预防和控制可能发生的事故，最大程度减少事故及其造成损害而预先制定的工作方案。生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则（GB/T 296392013 ）61.应急预案的基础要点71.1 应急预案的作用1.2 应急预案的概念1.3 应急预案建设依据1.4 理想状态8法律法规规范性文件中华人民共和国突发事件应对法中华人民共和国安全生产法中华人民共和国民用航空法中华人民共和国反恐怖主义法等1.3 应急预案建设依据9法律法规规范性文件中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定中国民用航空应急管理规定（397部）民用机场应急救援规则（208号令）民用航空安全信息管理规定（

3、396部）中央企业应急管理暂行办法民用航空器事故和飞行事故征候调查规定民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定突发事件应急预案管理办法生产安全事故应急预案管理办法等1.3 应急预案建设依据10法律法规规范性文件国家处置民用航空器飞行事故应急预案生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则民用航空器飞行事故等级航空地面事故等级民用航空器事故征候 国际民用航空公约附件6、12、13、17等 星空、天合联盟规定等1.3 应急预案建设依据1.4 理想状态11功能(职能)完备应急过程完备应急保障完备理想状态完备性预案体系完备有效性落实到具体部门、岗位或个人符合法规标准要求与其他预案一致或兼容拥有足够的应急资

4、源可操作性可读性准确性目 录 12应急预案基础要点实务问题及解决方案 体系建设与编制基础2.体系建设与编制基础132.1 建设与编制要求2.2 体系建设基础2.3 预案编制基础142.1 建设与编制要求总要求“横向到边，纵向到底” 横向到边保证各层级应急预案体系的完备性 纵向到边保证应急预案体系的有效性和可操作性应急预案体系建设第五条 应急预案的编制应当符合下列基本要求：（一）符合有关法律、法规、规章和标准的规定；（二）结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况；（三）结合本地区、本部门、本单位的危险性分析情况；（四）应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施；（五）有明确、具体的事故

5、预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应； （六）有明确的应急保障措施，并能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求；（七）预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确；（八）预案内容与相关应急预案相互衔接。15生产安全事故应急预案管理办法2.1 建设与编制要求2.体系建设与编制基础162.1 建设与编制要求2.2 体系建设基础2.3 预案编制基础17专项应急预案现场处置方案综合应急预案2.2 体系建设基础生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则应急处置卡18综合应急预案生产经营单位为应对各种生产安全事故而制定的综合性工作方案，是本单位应对生产安全事故的总体工作程序、措施和应急预案体系的总纲

6、。专项应急预案为应对某一种或者多种类型生产安全事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动防止生产安全事故而制定的专项性工作方案。综合应急预案/专项应急预案现场处置方案/应急处置卡19现场处置方案对具体场所、装置或者设施，根据不同生产安全事故类型所制定的应急处置措施。现场处置方案重点规范基层的先期处置，应体现自救互救、信息报告和先期处置特点。应急处置卡为便于应急预案的使用，生产经营单位应当在应急预案的基础上，针对工作岗位的特点，编制简明、实用、有效的应急处置卡。20公司/机场/空管局二级机构/分子公司三级机构/科室/班组岗位/个人综合应急预案专项应急预案现场处置方案应急处置卡2.2 体系建

7、设基础212.2 体系建设基础222.2 体系建设基础2.体系建设与编制基础232.1 建设与编制要求2.2 体系建设基础2.3 预案编制基础2.3 预案编制基础24 开始 成立编制小组风险与应急能力评估应急预案编写应急预案评审资料收集应急预案实施风险评估应急能力评估25总则事故风险描述应急组织机构及职责信息公开应急响应预警与信息报告后期处置保障措施应急预案管理2.3 预案编制基础目 录 26应急预案基础要点实务问题及解决方案 体系建设与编制基础3. 实务问题及解决方案3.1 综合应急预案3.2 专项应急预案/现场处置方案3.3 应急处置卡273.1 综合应急预案（1）民航各单位是否必须需要编

8、制综合应急预案？（2）综合应急预案是否只有一个？（3）综合应急预案应该包括哪些基本要素和内容？（4）民航各单位如何在现有基础上编制综合应急预案？（5）编制综合应急预案需要注意哪些要点？283.1 综合应急预案（1）民航各单位是否必须需要编制综合应急预案？29答：按照各类法规要求，民航各单位必须编制综合应急预案。而且，对于规模较大的航空公司、机场和空管单位，不仅单位层面需要编制综合应急预案，具有相对独立性的分公司、二级部门、空管分局（站）等部门也需要编制综合应急预案。3.1 综合应急预案30（2）综合应急预案是否只有一个？答：传统意义上，综合应急预案仅指生产安全事故综合应急预案；但是，对于民航各

9、单位而言，生产安全事故（航空器突发事件）只是应急管理的一部分，还有诸如自然灾害、非法干扰/恐怖袭击、运行事件（大面积航班延误）等突发事件需要应对；因此，民航各单位可以根据自身情况，编制多于一个的综合应急预案。 建议民航各单位至少编制两个综合应急预案，一个用以应对各类安全事件，一个用以统筹应对运行、服务或公共事件。 比如空管系统就存在两个综合应急预案，一个是民航空管系统突发公共事件总体应急预案，一个是民航空管运行突发事件总体应急预案。3.1 综合应急预案（1）民航各单位是否必须需要编制综合应急预案？（2）综合应急预案是否只有一个？（3）综合应急预案应该包括哪些基本要素和内容？（4）民航各单位如何

10、在现有基础上编制综合应急预案？（5）编制综合应急预案需要注意哪些要点？313.1 综合应急预案32（3）综合应急预案应该包括哪些基本要素和内容？答：综合应急预案作为单位整体应急工作的总纲与指引。需要明确以下基本要素和内容。 3.1 综合应急预案33（4）民航各单位如何在现有基础上编制综合应急预案？答：如果某些民航各单位（如大部分机场和航空公司）现在并没有独立成册的综合应急预案，需要在现有基础上立即着手编制。 在编制综合应急预案时，并不需要另起炉灶，完全可以以现有手册中的内容为基础，按照预案编制要求，整理、补充、完善即可。 这些内容主要分散在“总则”、“应急组织结构”、“信息报告”及部分专项应急

11、预案。3.1 综合应急预案34（4）民航各单位如何在现有基础上编制综合应急预案？3.1 综合应急预案（1）民航各单位是否必须需要编制综合应急预案？（2）综合应急预案是否只有一个？（3）综合应急预案应该包括哪些基本要素和内容？（4）民航各单位如何在现有基础上编制综合应急预案？（5）编制综合应急预案需要注意哪些要点？353.1 综合应急预案36（5）编制综合应急预案需要注意哪些要点？答：民航各单位在编制综合应急预案时，需要注意以下要点： 1）预案格式 建议参照生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则中的文本格式。 2）核心内容 综合应急预案最核心的内容是“适用范围”、“应急预案体系”、“突发事件分

12、级”和“应急组织机构及职责”。3.1 综合应急预案37（5）编制综合应急预案需要注意哪些要点？答： 3）内容粗细度 由于综合应急预案是总纲性文件，除了上述核心内容之外，在编写其他要素内容时，要把重点放在原则、流程和要求的描述上，不要陷入对具体细节的阐述。 4）适用性和可操作性 综合应急预案编制的重心是预案的“适用性”，是单位的兜底预案，因此，不要苛求综合应急预案具有良好的可操作性。 示例华东空管局突发事件综合应急预案3. 实务问题及解决方案3.1 综合应急预案3.2 专项应急预案/现场处置方案3.3 应急处置卡383.2 专项应急预案/现场处置方案（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体

13、系的有效性？（2）各层级专项应急预案的数量应该如何确定/如何保证预案体系的完备性？（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？（5）专项应急预案的编制要素有哪些？（6）预案内容与格式的关系？（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？（8）专项应急预案与现场处置方案的区别和联系？（9）现场处置方案的编制要点？39（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体系的有效性？40答：专项应急预案的层级和单位组织架构有直接关系。一般而言，除去基层班组，有多少中间层级，就应该有几个层级的专项应急预案。 对于较大规模的航空公司、机场和空管单位而言，推荐设

14、立两级或三级专项应急预案。 拿机场三级体系为例，一级专项应急预案对应机场层级，二级专项预案对应机场二级单位，如消防队、航站楼等；三级专项预案对于三级单位，如消防中队等。3.2 专项应急预案/现场处置方案（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体系的有效性？41机场处置航空器失火专项应急预案飞行区处置航空器失火专项预案消防队处置航空器失火专项预案急救中心处置航空器失火专项预案消防一中队处置航空器失火专项预案消防二中队处置航空器失火专项预案（2）各层级专项应急预案的数量应该如何确定/如何保证预案体系的完备性？42答：该问题是应急预案体系建设中最核心、最重要的问题，涉及到应急预案编制的方法论。

15、决定各层级专项应急预案数量的关键因素有两个，分别是组织面临的突发事件和需要开展的应急任务。 因此，要确定专项应急预案的数量，保证应急预案体系完备性，必须从突发事件和应急任务着手，而突发事件是重中之重。 解决此问题的方案，就是要求民航各单位采取基于突发事件的应急预案体系建设方法。 3.2 专项应急预案/现场处置方案43分类征集整理评估重大突发事件列表突发事件分级方案/分级索引基于突发事件的应急预案体系建设方法专项应急预案建设目录重要任务运行习惯441）重大突发事件列表 华东空管局重大突发事件列表 航空公司重大突发事件列表 机场重大突发事件列表 民航管理机构重大突发事件列表基于突发事件的应急预案体

16、系建设方法452）突发事件分级方案/分级索引超出组织承受力级级级级组织承受力极限组织二级部门承受基层部门承受一级专项应急预案二级专项应急预案三级专项应急预案基于突发事件的应急预案体系建设方法462）突发事件分级方案/分级索引基于突发事件的应急预案体系建设方法472）突发事件分级方案/分级索引 航空公司突发事件分级索引 机场突发事件分级索引 民航管理机构突发事件分级索引基于突发事件的应急预案体系建设方法483）专项应急预案建设目录 华东空管局专项应急预案目录 航空公司专项应急预案目录民航管理机构专项应急预案目录基于突发事件的应急预案体系建设方法二、三级专项应急预案建设，一方面要对应相应等级的突发

17、事件，另一方面要承接和细化上一级专项应急预案。3.2 专项应急预案/现场处置方案（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体系的有效性？（2）各层级专项应急预案的数量应该如何确定/如何保证预案体系的完备性？（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？（5）专项应急预案的编制要素有哪些？（6）预案内容与格式的关系？（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？（8）专项应急预案与现场处置方案的区别和联系？（9）现场处置方案的编制要点？493.2 专项应急预案/现场处置方案（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？50答：应急预案是服务于

18、处置主体的，因此预案内容要以预案的使用者需求为基准。也就是说，使用者需要什么信息，预案里就体现什么，使用者不需要的信息，预案里就不必体现。 拿两级专项应急预案体系为例，各层级预案及现场处置方案的使用者分别为：预案层级主要使用者次要使用者边缘使用者一级专项公司领导二级部门领导基层领导及一线二级专项二级部门领导基层领导一线现场处置方案基层领导及一线（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？51答：从主要使用者的角度出发，各层级预案需要编制的内容会得到极大地简化，并且针对性及可操作性也会增强。预案层级主要使用者编制重点侧重一级专项公司领导公司领导需要做什么、怎么做？各二级部门需要做什么？达到

19、什么要求？战略层面原则、流程、要求二级专项二级部门领导二级部门领导需要做什么、怎么做？基层部门/一线需要做什么？达到什么要求？战役层面任务、流程现场处置方案基层领导及一线一线指挥官需要做什么、怎么做？一线人员/岗位需要做什么？怎么做？战术、战斗层面情景、任务、方法3.2 专项应急预案/现场处置方案（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？52答：预案编制推荐“情景演练”方法。即将抽象的预案编制转化为具体情景下的桌面推演。通勤班车事故情景情景演练通勤班车事故预案任务与能力分析（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？53航站楼爆炸情景情景演练航站楼爆炸预案任务与能力分析（4）专项应急

20、预案/现场处置方案编制流程与方法？54航空器失事情景情景演练飞行事故预案任务与能力分析3.2 专项应急预案/现场处置方案（5）专项应急预案的编制要素有哪些？55答：各层级专项应急预案均需要明确以下基本要素和内容。 3.2 专项应急预案/现场处置方案（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体系的有效性？（2）各层级专项应急预案的数量应该如何确定/如何保证预案体系的完备性？（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？（5）专项应急预案的编制要素有哪些？（6）预案内容与格式的关系？（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？（8）专项应急预案与

21、现场处置方案的区别和联系？（9）现场处置方案的编制要点？563.2 专项应急预案/现场处置方案（6）预案内容与格式的关系？57答：内容和格式是预案非常重要的两个方面。内容是预案发挥作用的基础，格式是预案发挥作用的条件。在民航各单位当前预案的水平上，内容和格式的权重起码是同等的，甚至在某种程度上，格式比内容更加需要编制人员的关注。各单位在编制预案时，要根据自身实际情况，争取做到预案内容与格式的均衡。格式内容3.2 专项应急预案/现场处置方案（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？58答：主要有以下几种常见的预案编制格式：文本式（标准版）表格式（简化版）检查单式（使用版）图表单（研发版）独立成册

22、、管用好记 （7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？591）文本式 “文本式”是最传统的预案编制格式，被民航各单位广泛应用，也可将其称之为预案的标准版格式。 优点：格式严整；表述细致；通用性强 缺点：一般篇幅较大；内容杂糅；格式繁复；不便于使用 适用预案：综合应急预案；一、二级专项应急预案的报批版 不建议使用预案：用于处置的专项应急预案和现场处置方案 示例预案（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？602）表格式 “表格式”是在“文本式”预案的基础上，按照“谁使用、服务谁”的原则，通过对文本预案的深加工和整理，形成具有固定版式的表格化文件，可将其称之为预案的简化版本。 优点：格式清晰、界面

23、友好、便于使用；针对性和可操作性较好 缺点：技巧性强；需要多层级预案配合，才能发挥作用，对预案体系建设要求很高 适用预案：用于处置的一级或二级专项应急预案 不建议使用预案：综合应急预案和现场处置方案 示例预案PS：部门带动or任务带动？（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？613）检查单式 “检查单式”是航空公司广泛应用的预案编制格式之一，可以将其视之为“表格式”的升级和细化版本。一般用来规范某一特定部门或岗位的应急任务及要求，可将其称之为预案的使用版本。 优点：使用便利；针对性和可操作性很强；内容规范、细致 缺点：对预案体系要求极高，容易造成预案之间出现矛盾、重叠和盲点；容易造成各部门或

24、岗位“各自为政”，难以整体把握处置活动 适用预案：二级专项应急预案和现场处置方案；或配合“文本式”和“表格式”预案编制使用 不建议使用预案：综合应急预案、一级专项应急预案 示例预案（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？624）图表单式 “图表单式”是正在研发的一种预案体系格式，力图将前几种预案格式有机整合，以“情景带动、动态推演、演进编制”为指导方针，提高整个预案体系的联动性、实效性和可操作性。 优点：体系严整；界面友好；适用性强；针对性和可操作性极强； 缺点：编制难度很大；纸质版使用较为繁复 适用预案：适用于多种突发事件纠缠出现，发展迅速，难以判断趋势的情况，尤其适用于航空器突发事件和空

25、管保障事件的专项应急预案和现场处置方案；或配合“文本式”和“表格式”预案编制使用 不建议使用预案：综合应急预案 示例预案（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？63预案层级主要使用者编制重点侧重适用格式综合应急预案公司全体应对突发事件总要求、总流程战略层面原则、流程文本式一级专项公司领导公司领导需要做什么、怎么做？各二级部门需要做什么？达到什么要求？战略层面原则、流程、要求文本式表格式图表单式二级专项二级部门领导二级部门领导需要做什么、怎么做？基层部门/一线需要做什么？达到什么要求？战役层面任务、流程表格式检查单式现场处置方案基层领导及一线一线指挥官需要做什么、怎么做？一线人员/岗位需要做什

26、么？怎么做？战术、战斗层面情景、任务、方法检查单式3.2 专项应急预案/现场处置方案（1）专项应急预案分为几个层级/如何保证预案体系的有效性？（2）各层级专项应急预案的数量应该如何确定/如何保证预案体系的完备性？（3）各层级专项应急预案/现场处置方案的编制要点？（4）专项应急预案/现场处置方案编制流程与方法？（5）专项应急预案的编制要素有哪些？（6）预案内容与格式的关系？（7）有哪些预案编制格式？各有什么优缺点？（8）专项应急预案与现场处置方案的区别和联系？（9）现场处置方案的编制要点？643.2 专项应急预案/现场处置方案（8）专项应急预案与现场处置方案的区别和联系？65答：专项应急预案与现

27、场处置方案都是应急预案体系的重要组成部分；现场处置方案是专项应急预案的细化和深化。它们的区别主要有以下几点： 1）规范和使用的对象不同。专项应急预案主要用来规范多部门的协同行动，使用对象是各层级主要领导及指挥官；现场处置方案主要用来规范单一班组或岗位的行动，使用对象为一线处置人员及指挥员。 （8）专项应急预案与现场处置方案的区别和联系？66 2）作用不同。专项应急预案侧重于规范事件的综合响应活动，而现场处置方案重点规范一线和基层的现场操作活动，如先期处置、信息报告等。 3）内容侧重不同。专项应急预案侧重于对“权责”和“流程”的描述，更重视预案的适用性；而现场处置方案侧重于对“具体情景”和“处置

28、方法”的描述，更重视预案的针对性和可操作性。3.2 专项应急预案/现场处置方案（9）现场处置方案的编制要点？67答：现场处置方案编制时要坚持三个面向“面向情景、面向任务、面向方法”。面向情景 现场处置方案必须在深化专项应急预案的基础上，体现“情景”意识，即该方案是在什么情形下使用的？是应对哪些事件或任务的？消防一中队处置航空器失火专项预案*处置航空器右发失火方案*处置航空器货舱失火方案（9）现场处置方案的编制要点？68面向任务 现场处置方案必须在具体“情景”的基础上，明确处置主体所要执行应急任务的名称、流程、时限等内容。（9）现场处置方案的编制要点？69面向方法 现场处置方案在明确处置主体所要执行应急任务的同时，要给出完成该项任务所必需的方法或信息指引。3. 实务问题及解决方案3.1 综合应急预案3.2 专项应