控制性详细规划实施空间绩效评价方法

本文格式为Word版，下载可任意编辑——控制性详细规划实施空间绩效评价方法操纵性详细规划实施的空间绩效评价方法

——以生产性服务业的发展为视角

桑劲

本研究提出了以生产性服务业发展为视角的操纵性详细规划实施空间绩效评价方法,这一方法的目的是评价规划实施对规划区生产性服务业发展所产生的影响。在研究了生产性服务业发展的空间机制的基础上,笔者以空间集聚度和空间根植性为主要因子对操纵性详细规划实施的空间绩效进行评价,并以上海市某社区的为例,对这一方法的运用进行了实证。

操纵性详细规划;实施评价;空间绩效;生产性服务业;根植性

1.绪论

城市规划实施评价是一个内涵十分丰富的概念,基于不同的研究目的,可以衍生出多样的研究方法,所获得的结论截然不同。现有的操纵性详细规划(以下简称控规的实施评价研究主要关注规划实施结果与规划指标的一致性程度。(陈卫杰等,2022;姚燕华等,2022;施治国,2022规划实施的一致性评价方法,具有丰富的研究基础,(Wildavsky,1973;Alterman和Hill,1978;Talen,1996;Larian,2022;Brody和Highfiled,2022;田莉,2022但是,由于这一方法仅对规划文件与实施结果进行比照,摒除了规划实施中的“不确定性〞因素,在评价过程中,也不涉及规划目标层面的探讨,所以只能“获取关于政策运行方面可靠而有效的信息〞(邓恩,2022,而不能进行随便的向“规划的目标实现程度〞以及“规划所发挥的作用〞等重要命题进行推论,所以只能服务于特定的研究目的。

本文的研究目的,是尝试寻求一致性方法之外的控规实施评价方法。笔者认为,研究控规实施对特定目标的实现所产生的影响,即控规实施的空间绩效评价,具有重要的研究意义。本文将以生产性服务业发展为视角,研究控规实施空间绩效评价方法,并以上海市某社区的控规为例,对该方法的运用进行具体的演绎与实证。

2.城市空间的绩效研究与评价

城市规划学科是为了应对空间资源配置问题而诞生的,空间资源配置的目的是服务于城市社会、经济、生态、政治等诸多领域的城市发展目标。所谓城市空间的绩效研究,是研究空间资源配置对上述目标的影响。由于城市空间的多重属性(彭坤焘等,2022与城市问题的繁杂性,城市空间绩效研究往往选择特定的空间要素与“绩效问题〞展开,在不同的空间尺度上(如区域、城市和社区,空间要素的选择也不尽一致,所以“空间绩

效〞研究是一个宏大而繁杂的命题。但对“空间绩效〞的研究十分重要,由于它深刻的反映了城市空间作用于城市社会、经济等问题的内在机制,一方面能够避免城市规划“就空间论空间〞而忽略空间的社会经济属性,另一方面,也坚守了城市规划关注空间资源配置问题的“立命之本〞,避免将城市规划研究泛化到其他的城市研究领域。

城市空间的绩效研究对规划实施评价有着很大启示意义。孙施文(2022指出,规划实施评价基于不同的研究目的,可以分为三种类型:“法定规划实施状况评价〞、“城市规划作用评价〞和“城市规划实施绩效评价〞,规划实施的绩效评价,主要是对城市规划实施的结果及其社会效应进行评价。根据上文的论述,笔者认为,城市规划实施的空间绩效评价,是关注规划实施的空间结果,对特定的目标的实现所产生的影响。这种评价类型,与传统的一致性评价具有很大的差异,由于一致性评价仅仅得出了规划实施结果和规划文件的空间符合程度的“描述性结果〞,而不去涉及这种空间符合程度对社会经济目标的具体意义。规划实施的空间绩效评价与规划目标的实现程度评价也有所不同,首先绩效评价所选取的视角,可能存在于规划明确宣示的目标,或是隐含于规划“心照不宣〞的目标,甚至是基于研究者的观测,规划并不涉及的目标。其次,目标实现程度评价对规划实施的空间机制,往往不予涉及,规划实施的空间绩效评价则需要将空间资源配置与特定目标实现联系起来。

3.生产性服务业发展的视角的控规实施空间绩效评价框架

3.1“绩效问题〞的选择

所谓“绩效问题〞,是指实施评价中所选取的社会经济问题。理论上控规实施的“绩效问题〞是不可穷尽的,研究者可以从无数个角落观测控规实施所产生的影响。所以在控规实施的空间绩效评价中,首先需要选择并明确该评价的“绩效问题〞,即明确研究控规实施对哪方面的问题所产生的影响。“绩效问题〞的选择,可以来源于规划明确宣示的目标,但由于我国城市规划实践中,好多状况下规划编制成果中对规划目标的界定要么缺乏明确的宣示,要么所宣示的都是十分广泛、笼统的内容,在这种状况下,研究者可以通过对规划文件和各类政策的分析,选择贯穿于规划实施过程中,规划实施力图达到的目标。如本文所研究的案例,选择的绩效问题是“生产性服务业的发展〞,这一目标并未出现在规划文件的内容,但无论从该控规所承载的上位政策内容、还是地方政府对该地区发展的期望,以及控规中土地使用的结构,笔者都发现,发展生产性服务业实际上是该控规所力图达到的一个目标。那么控规实施结果对生产性服务业的发展的影响,即是本评价主要研究内容。

绩效问题的选择,还表达了公共政策评价中的价值观问题。有关价值观的探讨显然是一个重大话题,正如寻常所说,城市规划要维护公共利益,但“公共利益〞本身从理论建构到外延界定都十分艰深(石楠,2022,而且相对于不同空间地域或人群,其内涵是不尽一致的。即使是同样的空间地域,相对于同样的人群,建设公共绿地纵然是维护公共利

益,而发展经济可以带来税收和就业机遇,也同样可能维护了公共利益(田莉,2022。在绩效问题的选择中,首先必需是公共问题而不是个别人的问题(如领导的意图,此外,绩效问题一旦选定,也意味着研究具有了某种价值导向,如本研究所选择的“生产性服务业〞的发展,显然具有发展地方经济导向的价值导向。

3.2生产性服务业发展的空间机制与控规实施评价

城市中社会经济发展是一个极其繁杂的过程,剥离出其中的空间影响是空间绩效研究的难点(孙施文,2022,Bradford等,1995。一个地区生产性服务业的发展水平,受到服务经济发展的总体趋势、促进服务业发展的政策、周边地区的发展等诸多因素的影响。所以研究控规实施的空间绩效,必需对生产性服务业发展的空间机制进行研究,并发现这种空间机制与服务业发展水平之间的内在联系(图1。

图1影响服务业发展水平的因素

生产性服务业的发展最为显著的空间特征是集聚,集聚既是生产性服务业发展的空间要求,也是生产性服务业发展的空间结果。申玉铭等(2022归纳了生产性服务业空间集聚的肌理,主要包括:(1面对面接触的需要,空间的接近有利于与服务对象进行频繁的接触;(2集聚效应的自我加强,由于原有的集聚一方面降低了成本,另一方面形成集聚区的品牌效应,吸引了更多企业的集聚;(3学习和创新的需要,集聚所产生的知识溢出效用能有利于企业学习和创新;(4信息技术的影响,由于信息技术的发展,生产性服务业集聚的空间方式发生了分化,偏好“编码信息〞的服务类型(即可以标准化的信息,在都市区空间上浮现扩散趋势,而偏好“默会信息〞(经常使用却又不能通过语言文字符号予以清楚表达或直接传递的服务类型,在空间表现为高度的集聚;(5全球化、社会文化及行为因素,生产性服务企业在空间上集聚,经常会带来一种社会文化上的接近,这

种接近会使企业间形成共同的价值观、信念和默认的理解,形成了“非交易下的相互依靠〞,促使集聚的企业共同获益。

由于不同的服务类型对空间要素需求的差异,在城市中形成了不同的集聚区域。面对面接触要求高,对人才和服务设施要求高,更多的提供定制而非标准化的企业,集聚在特大城市的CBD,以法律、会计、金融、广告等“高端服务业〞为代表。而提供标准化产品和服务的服务业类型,由于“集聚不经济“(办公成本高企、交通拥堵等,渐渐离开城市中心区,在城市的其他地区重新集聚(萨森,2000,较为典型的是高新技术产业集聚区。

生产性服务业集群发展水平的一个重要因素是企业集群的根植性(embeddedness。根植性的概念1968年为波兰尼所提出,是指集聚区内经济个体的经济行为根植到该区域的社会文化、社会制度以及习俗价值观等社会关系中。根植性意味着企业要扎根于本地,由于企业的竞争力很大程度上取决于它所在的区域和地方环境(王辑慈等,1999。根植性的内涵是十分丰富,包括关系根植性、结构根植性、认识根植性、文化根植性、政治根植性等等(苏云霞等,2022。

生产性服务业的空间集聚与根植性与空间配置问题有着密切的联系,以下将阐述空间配置对生产性服务业集聚区发展水平的影响机制。在空间集聚方面,一个重要的标准是判断生产性服务业工程是个体的,离散的布局在规划区,还是浮现明显的空间集聚态势。由于集聚是一个相对的概念,可以采用区位商、空间基尼系数等方法进行判断。(薛艳,2022生产性服务业集群的根植性要求产业集群与集群所在社区以及周边地区有着文化、价值方面的内在联系。首先,由于地方文化的固有特征,在工程的选择上,不同的工程嵌入地方文化的难易程度是不同的。譬如创意产业的发展,上海在一些历史地区发展文化创意产业集聚区的绩效好于科技园区(徐进,2022,从根植性的角度看,是由于创意产业所需要的文化气氛,与历史地区的文化积淀能够很好的契合。在另一方面,在控规的实施过程中,地方文化的特征会随着住宅、公共空间以及一些设施的建设逐步发生改变,这种改变也有利于生产性服务业集群与地方的联系越来越紧凑。又如根植性的网络性特征,与空间问题也有密切联系,表现在服务业工程之间、工程与科研机构之间存在密切的空间联系。以上海张江高科技园区为例,该地区除了集聚了大量的高新技术企业,还引入了复旦大学、上海交通大学等一流高校和大量知名科研院所,其目的就是为了加强医药、软件等新兴产业与智力资源的网络互动关系。

在上文的论述的基础上,笔者初步梳理出评价控规实施对生产性服务业发展的空间绩效的主要因子,即空间实施的集聚度和根植性。由于笔者所处的研究阶段和篇幅限制,笔者在本文中不对这些因子进行进一步的解析和定量方法探讨,而是通过一个具体的控规案例的实施,采用定性研究和实证的方法来分析这些评价因子对生产性服务业发展水平的影响。

4.案例状况概述与“绩效问题〞选择

本研究案例是上海市某控规编制单元(面积为334.1公顷,该单元是一个城市建成地区,在规划编制的2022年,规划区现状有几个重要的特征:(1从土地使用上,现状居住用地和工业仓储用地混杂,空间环境品质不佳;(2从人口结构上,该地区是一个老龄化较为严重的地区,60岁以上老年人的比例约为21%。

控规于2022年编制完成并获批准。在2022年至2022年的五年时间内,该控规实施十分活跃,规划文件中的36块“可开发用地〞(即规划不保存原有土地使用方式的用地,绝大部分为工业和仓储用地,见图2大部分处于建成、在建或者具有开发意向的状态(占“可开发用地〞比例的74.05%。将规划文件与规划实施结果相对比(为了简化论述,此处仅探讨用地性质,会发现部分实施结果与规划文件相符,另一部分则不符,如图3、图4所示。

图2“可开发用地〞的现状用地性质(2022年

图3控规中“可开发用地〞的规划用地性质

图4“可开发用地〞的实际用地性质(2022年

图5案例控规的商务办公与商业工程的实施状况

工程编号工程

定位

规划用地性

质

实际用地性

质

实际建筑面

积(平方

米

入驻办公企

业(销售办

公单元数

量

入驻(销售

比例

A工业设计RS5C840000

5560%

B软件研发C2C83443016099.5%

C软件研发C3C814692建设基本完

成

-

D商务楼宇G1C828000未使用-

E商务楼宇RCC8/C25770建设基本完

成

-

F教育产业C8C8102575建设基本完

成

-

G商务楼宇C2C866854055%

小计232152

表1实施的商务办公工程

笔者对36块“可开发用地〞的实施进行了进一步的梳理,发现该规划实施结果与规划文件的一致性程度不高,完全依照规划实施的地块不多,好多用地在实施过程中调整了用地功能和用地面积。具体而言,该控规实施有几个明显的特征:(1、商务办公用地基本按规划实施,此外,部分规划公共绿地和学校用地实施为商务办公用地。(图5、表1

(2公共绿地与广场实施状况不佳,仅有19.7%的规划绿地得到了实施,而且部分绿地调整为其它性质(商务办公和商业的用地。(3、商业设施部分得到实施,实施的用地面积占规划的59.4%,但在空间上,有很大的不一致。(4、住宅部分得到了实施,在空间上与规划也有很大的不一致。

基于本文的研究目的,此处笔者无意探讨造成实施一致性程度不高的原因,也不分析该规划的合理性问题,笔者关注的关键问题在于,该规划实施的空间绩效如何,笔者选择了“生产性服务业发展〞作为控规实施评价的“绩效问题〞。之所以抽取这一问题,基于以下原因。一方面,在本控规的文件中,并没有对“规划目标〞进行十分明确的宣示,我们无法从文件中选取十分明确的评价标的。另一方面,通过分析控规编制时规划区的现状状况和梳理控规的上位政策的,笔者发现,在规划的编制和实施过程中,发展生产性服务业,是控规的一个十分重要的目标。从上位政策的要求看,该社区所属的区级行政单位,一直大力推进整个行政区的产业结构转型,加强现代服务业在产业结构中的比例。上位政策与规划对于该社区的要求是利用区位优势和交通优势,结合土地资源的条件(可更新的工业仓储用地较多,发展成为一个重要的生产性服务业集聚区,在产业类型上,以软件和信息产业、工业设计产业、汽车服务业和金融业为主。

假如观测控规文件中各类用地建设量比例,也可以发现发展生产性服务业的目标和规划指标存在着规律上的一致性。在“可开发用地“上操纵的建筑量中,发展生产性服务业的商务办公建筑量,达到28.7万平米,占总建筑量的35%左右,是所有建筑类型中比例最大的。所以笔者认为,综合考虑该社区土地使用的现状问题,上位政策的发展要求以及控规具体的操纵指标,将生产性服务业的发展作为控规实施评价的“绩效问题〞,具有一定的意义。

5.案例控规实施的空间绩效评价

5.1生产性服务业的空间集聚性评价

本文采用区位商方法判断生产性服务业的空间集聚。区位商一般用来判断一个产业是否构成地区专业化部门。其表达式为:

其中N1为地区某产业的产值或者就业人数,A1代表某区所有产业的产值或者就业人数,N0为区域某产业的产值或者就业人数,A0代表某区所有产业的产值或者就业人数,区位商Q大于1,说明该行业在该地区形成了专业化,其值越大,专业化程度越高。运用区位商的概念,也能反映生产性服务业空间与产业的集聚程度。下文将从建筑量角度判断案例社区生产性服务业的空间集聚状况。

由于生产性服务业空间集聚的载体主要为商务办公建筑。商务办公建筑的区位商可以判断案例社区是否在所在区域形成商务办公建筑的空间集聚。上述表达式的含义为N1:案例社区商务办公建筑量,A1案例社区总建筑量,N0区域商务办公建筑量,A0区域总建筑量,根据笔者调查和相关统计资料,N1=26万平米(包括新建的23万平方米与原因的3万平方米,A1=400万平米,N0=344万平方米,A0=7495万平方米,则Q商务办公建筑=1.44,这显示出在空间上,案例社区是区域的一个较为明显的生产性服务业载体集聚区域,而且从图5我们可以看出,所新建设7个载体工程(总建筑量23万平方米,在社区内部,也较为明显的集聚在一起。我们可以认为,案例社区在空间上已经形成了一个生产性服务业的集聚区(后文简称集聚区。

5.2生产性服务业的空间根植性评价

5.2.1关系根植性评价

如表1所示,该地区集聚的7个生产性服务业工程,定位于不同的生产性服务业类型,分布为软件产业、工业设计产业、教育产业。显然这些产业之间并没有十分明显的相互联系,处于各自独立发展的状态。从产业与周边智力资源的关系来看,由于该社区与某国内一流高校紧邻,软件产业与教育产业与高校存在“产学研〞的互动关系,而工业设计产业则缺乏与智力资源的网络关系。

5.2.2文化根植性评价

在文化根植性方面,该集聚区的状况则不能令人满意。上文已述,该社区由于是90年代初上海市市政动迁社区,是一个典型的老龄化和低收入社区,在5年的规划实施过程中,由于新建住宅较少(图4,该地区的人口属性没有发生本质的变化。而该集聚区所发展的产业类型的从业人口年龄普遍较为年轻,根据笔者的调查,由于没有建设人才公寓,集聚区内的员工在居住选择上,由于就业的便利性,大都居住在企业或自己租用的社区内的二手住房内,在被问及是否会选择在此处购买住房时,员工基本上持否认态度,这显示出企业员工对这一地区的社会环境的十分不认同。对企业的调查同时显示,企业在聘请高素质的员工(教育程度、工作经验等方面的时候,也会由于社区所处的位置与社会环境,受到一定的障碍。

另外一个突出的问题是由于该地区居民老龄化和低收入的特征,使得该地区的商务环境与年轻人的需求也不相符,在该地区控规实施中,商务办公建筑的实施状况较好,而与与生产性服务业发展关系密切的酒店、餐饮与休闲设施则基本没有实施,使得该地区的企业要到其它区域寻求相应的服务。这使得集聚区与社区的价值认同,产生了一定的错位。

该控规实施缺乏公共空间的建设,也对根植性产生了一定的影响。公共空间建设和市民利用公共空间所开展的活动,能够某种程度上改善地方的文化特质。另外一方面,高质量的公共空间建设,特别是在一些原有的空间质量对比低的区域,能够提升地方的声誉,增加员工对这一地区的认同感。

总之,由于该社区的人文环境与集聚区人文环境的差异,在规划实施过程中也没有有意识的融合两者,集聚区与地方文化环境处于对比隔离的状态。

6.评价结论与规划区生产性服务业发展水平的验证

6.1控规实施对生产性服务业发展的空间绩效评价基本结论

根据上述评价,笔者得出如下结论。(1在空间集聚方面,由于该地区的商务办公工程建设速度较快,该地区已经发展成为区域的生产性服务业的一个较为明显的集聚区域,为生产性服务业的发展打下了基础。(2由于实施过程中的部分工程与周边的智力资源有着密切联系,使得集聚区有条件在知识网络关系中根植于这一地区。但由于工程的种类过多,造成工程之间的联系较弱,不利于集聚区的整体发展。(3由于该地区的老龄化和低收入的社会属性,集聚区与社区形成了相互隔离的两个文化系统。加上实施过程中人才公寓建设、公共设施和公共空间建设的缺位、使得文化隔离的状况并没有得到弱化,该集聚区的文化根植性较弱。

6.2生产性服务业发展水平的验证

下文进一步从该集聚区生产性服务业发展的具体指标上,来验证上述评价结论。如表5所示,由于该地区的7个生产性服务业工程,仅有A、B、G三个工程正式启用,所以现阶段的研究受到一定的局限性,笔者选择工程A(定位于工业设计和B(定位于软件与信息服务产业进行分析。

从企业入驻率方面看,工程A明显低于工程B,而且工程A还存在着好多入驻企业并不符合载体定位要求的问题,在55家企业中,仅有9家工业设计企业。而工程B的状况要好得多,企业入驻率长期处于对比饱和的状态,而且70%以上的企业都是软件与信息服务业相关企业。从企业营业收入看,2022年工程A入驻企业总营业收入1.3亿元,而工程B的营业收入则为10亿元。工程A和工程B的另一个显著的差异是在载体内办公