财政支出功能分类资金审计浅析

财政支出功能分类资金审计浅析财政支出功能分类资金审计浅析2022年以来，我国启动了政府收支分类体系改革。改革的核心是支出功能分类，改变过去按经费性质和经费管理渠道设置支出类级科目，按照政府的职能活动来设置财政支出的分类科目，明确政府的各项支出是做什么。财政审计是国家审计的根本职责，但从以往的财政审计工程如预算执行审计、专项资金审计的结果来看，均难以对政府公共财政支出决算表中某一项支出科目的决算真实性、详细使用情况、使用效果、政策目的实现以及社会效益等给出详细的数字或量化的指标，从而难以评价政府履行组织经济和管理社会的职责，难以发挥国家审计预防、提醒和抵御的免疫系统功能。一、支出功能分类科目资金审计的意义支出功能分类科目资金审计，就是根据财政支出决算功能分类科目表，将预算执行审计与专项资金审计有机结合，对支出科目下的所有专项资金的预算决算、资金拨付、管理使用、资金绩效以及相关政策执行情况开展审计。〔一〕有利于对政府受托经济责任进展有针对性的监视受托经济责任关系是审计产生的根底，审计就是评价、确认和证明受托经营管理者是否履行了其所负的经济责任，对其受托经济责任履行情况进展独立的监视。监视政府的受托经济责任，主要是政府以及所属部门的职能活动，如履行组织国家经济活动、管理社会责任等的履行情况。政府的职能活动在财政支出功能分类科目中得到详细明确。支出功能分类的类、款、项科目主要根据政府职能，按由大到孝由粗到细分层次设置，说明政府在做什么。类级科目反映政府主要职能，如教育、节能环保等；款级科目反映政府履行某项职能所从事的主要活动，如教育类下的普通教育、特殊教育等；项级科目反映这些活动下的详细事项，如普通教育下的小学教育、高等教育等。由于支出功能分类科目是政府详细职能的经本文由论文联盟搜集整理济表现形式，对某一类、某一款或某一项的科目资金进展审计，可以直接反映政府某项详细职能的履行情况，从而实现对政府受托经济责任履行情况进展有针对性的监视。〔二〕有利于进步财政审计才能，发挥国家审计免疫系统功能和作用国家审计是国家治理大系统中内生的一个具有预防、提醒和抵御功能的免疫系统。财政审计是国家审计永久的主题，是完善国家治理的重要制度安排。对支出功能分类科目资金的审计，涵盖了预算分配、决算编报、资金拨付、管理使用、资金绩效、政策执行等多个方面，审计对象不仅仅是财政部门，还包括财政资金涉及的详细业务主管部门、详细使用人，从而可以有效约束和监视公共财力的分配权和各个部门的行为职权，维护法制秩序，预防腐败。由于一款科目下往往涵盖多个专项资金，因此从科目的角度对财政资金进展绩效审计，可以完好的、全面的提醒财政资金的使用效益和效果，可以系统的、宏观的分析科目资金所对应相关政策的执行情况，剖析原因、提出建议，效劳政府决策，从而促进经济社会的安康运行和科学开展。〔三〕有利于进步公共财政的民主化程度公共财政的本质是社会公众的财政，财政民主是公共财政的一个重要特征，公众可以参与财政决策、监视财政收支行为。实现财政民主化的根底就是要及时全面准确的披露财政信息。按照我国现行的财政信息公开相关法规，主动向社会公开的财政信息主要是预算、决算表，以及收入分类和支出功能分类编列到款的科目，这与公共财政、阳光财政、透明财政有较大间隔。由于支出功能分类科目资金审计是对资金的全过程跟踪，逐级确认科目资金在中央、地方各级财政的预算执行和决算情况，涵盖财政资金的拨付、流转和使用情况。合理运用审计公告制度，可以将科目资金使用的最末梢完好的呈如今公众面前，使群众可以参与到财政的决策和监视之中。二、支出功能分类科目资金审计理论情况2022年11月至2022年3月，审计署对中央财政本级和转移支付给18个省的三个款级支出科目资金进展了审计，并于2022年6月发布了审计结果公告，这是开展支出功能分类科目审计的首次理论。〔一〕审计的主要特点〔1〕审计的支出科目的社会高度关注度高。审计的三个支出科目资金分别是节能环保类下的能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目资金，这三个款级科目下共有30多项财政专项资金，有涉及群众日常生活的空调、热水器等节能家电补贴资金，北方采暖区供热改造资金；有涉及工业消费的节能技术改造资金，淘汰落后产能资金；还有支持光伏产业开展的资金。这些专项资金与人民群众生活，社会工业消费息息相关，关注度高，同时也是政府运用财政补贴、奖励等经济手段调节市尝引导节能环保开展，履行政府节能环保职能的主要方式。〔2〕审计抽查的工程多，资金覆盖面广，有效的监视政府节能环保履职情况。2022年和2022年，中央财政预算共安排本级和转移支付给18个省三款科目资金共计818.83亿元，涉及8328个工程，审计延伸工程共计5044个，涉及资金621.09亿元，分别占工程总数和资金总额的60.57%，75.85%。审计工作通过详实的数据、具有说服力的抽查数量和覆盖中央、盛市、县、工程单位五级的抽查面，实现对政府节能环保履职情况的有效监视，对财政资金引导、促进节能环保政策的效益和效果做出了科学、合理、客观、公正的评价。〔3〕审计结果公开透明，给政府决策提供了有力根据。审计结果公告将348个存在挤占挪用、虚报冒领三款科目资金的工程单位全部公开，改变过去审计结果公告中简单举例、点名等不透明的公告方式。在审计结果公告长达34页的附表中，详细列出单位名称、承当工程的内容、审计发现的主要问题、问题金额、整改情况等内容。审计公告引起社会公众对节能环保中的局部专项资金的效果和作用展开讨论，如节能家电补贴政策在帮助行业度过难关、树立消费者对节能家电的购置意识后，该项资金的政策效益逐渐减小，并带来了保护落后技术产品，诱发家电企业骗补等负面效果。政府在2022年5月底停顿了局部节能产品补贴项目，这一举措得到广泛的认可。〔二〕审计的主要内容和做法审计署组织的这次科目资金审计是财政审计大格局的重要组成局部，主要对三款科目资金的预算安排、资金拨付、管理使用、工程建立以及决算真实完好五个方面内容开展审计工作，在审计工作中强调从资金政策设计、规划制定、工程施行等方面，分级次、分部门、分环节发现每款资金存在的问题并分析成因。〔1〕审计的主要内容。一是预算安排，包括三款科目资金投入的总量、专项资金种类、支出构造和方向、增减变动情况，专项资金的设置根据、分配标准、分配程序以及绩效情况；财政部门和其他政府职能部门三款科目资金预算安排、预算下达、预算调整、预算编制情况。重点分析专项资金设置的科学性，提醒分配制度不配套、不完善，资金分配不合理、不合规等问题。二是资金拨付，包括三款科目资金的下达、结余、结转情况，中央、盛市、县各级财政部门预算执行情况、资金拨付使用的范围等。重点提醒滞拨、截留、改变资金用处，影响资金效益等问题。三是管理使用，包括使用三款科目资金的工程单位的申报、获批、资金配套和管理使用等情况，有关部门对工程的审核、批复、验收等情况。重点审查申报的真实性、资金管理使用的合规性，提醒违规审批、骗取资金、挤占挪用、重复申报等问题。四是工程建立与政策目的，包括三款科目资金工程建立的数量、类别、资金以及财政资金的拉动效应，检查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用政策目的的实现情况，重点提醒工程未按期开工、建立缓慢、建成后未达标等问题。五是决算真实完好，包括核实三款科目资金涉及报表的编制是否合规，确认的收支数字是否真实，报表编制是否完好，预算调整是否合法等。〔2〕审计的主要作法。一是采取统一指挥、上下联动、互相配合的结合审计方式。审计署设立专门的科目资金指导小组，组织审计署相关业务司、驻部委的派出局、驻地方的特派办施行结合审计，各部门亲密配合，实现对三款科目资金从中央、盛市、县、工程单位的全过程审计。二是采取统一目的、方案、标准开展审计工作。科目资金审计的审计组遍布三款科目资金涉及的中央各部门，以及全国18个省，但各审计组审计目的、审计工作方案、审计调查报表、审计调查的内容范围和数据指标都是统一的，科目资金指导小组制作了三款科目资金的审计操作指南，确保参审人员施行审计、汇总结果、问题处理等方面的统一性。三是采取计算机审计技术。在三款科目资金预算管理、资金拨付审计环节，将财政部门预算执行管理数据与国库集中支付数据进展关联分析，锁定财政资金停留在中央、还是在盛市或县，通过计算每个地区的资金规模和工程个数，统计每个工程获取的财政资金补助种类，进步审计效率。在节能汽车、节能家电推广补贴资金审计中，充分利用被审计单位的产品推广电子数据库，通过与相关外部数据进展关联和比对，运用计算机审查套骗取财政补贴资金的问题。〔三〕存在的主要困难〔1〕审计抽查工作量大与审计力量缺乏的矛盾。本次科目资金审计的现场审计工作约4个月，延伸审计工程5044个，月均延伸1261个工程，每个特派办平均延伸280个。每个特派办投入约30人，但科目资金涉及的工程点多、面广、相距甚远，审计力量缺乏的问题非常突出。〔2〕审计人员缺乏节能环保领域专业知识。本次科目资金审计涉及大量节能环保方面的专业知识，如节能技术改造奖励资金涉及到节能量的计算，金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用涉及到的光伏知识，这些知识是审计人员所不具备的。审计人员在缺乏专业知识的前提下难以对工程的政策目的实现情况进展确认，难以精细化的评价专项资金的政策目的效果。〔3〕对资金预算分配环节决策者的追责难度大。本次科目资金审计涉及的专项资金，按照公共财政支出的受益范围来分类，均属于特殊利益支出，这些支出所提供的效益被一局部特定的部门、公司享有。由于我国财政决策的民主化程度不高，拥有财政决策权的管理者在预算决策过程容易出现根据部门利益、个人利益出发做出决策的情况，导致人情经费、权利寻租的发生。三款科目资金审计中提醒了专项资金存在的虚报冒领问题，但查证问题表象背后的决策程序、利益关系时，面临取证等诸多困难，削弱了审计监视对预算分配决策人的追责力度。三、结论当前国家审计以支出功能类科目资金作为切入点，对相关科目进展审计，是我国国家职能向社会管理职能转变，国家公共财政建立，国家审计效劳于国家治理职责的内在需要。为更好的开展科目资金审计，还需加强研究分析、创新审计组织形式等方面的工作。〔一〕加强对科目资金审计的根底性研究分析加强对财政支出工程的分析，明确该科目对应的政府职能，分析科目支出的增减变化和预算决算，科目对应专项资金的种类和特点，专项资金存在的财政风险因素等，为科目资金详细审计科目确实定提供科学参考。加强财政信息化条件下的计算机审计研究，创立审计部门与财政管理部门在财政管理数据的互联和互通，充分发挥计算机审计的作用。研究每款科目相关财政资金预算分配的决策过程，研究财政绩效指标体系等等。〔二〕提升对科目资金审计查出问题的研究分析程度科目资金审计的内容和范围相对于某一项专项资金审计而言，更加系统和全面，审计发现的问题呈现多样性，有地区性的问题、有部门性的问题、有工程自身性问题。审计在问题的研究分析中，要重点分析普遍性、倾向性、苗头性的问题，查找问题成