《公共管理学（第二版）》第5章政府作用

公共管理学

（第二版）第5章政府作用

第5章政府作用

5.1现代市场经济中的政府角色5.2转型期我国政府的角色定位5.3政府失败及其防范5.1现代市场经济中的政府角色5.1.1关于市场体制下政府作用的争论5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类5.1.3现代市场经济中政府行为的一般模式5.1.1关于市场体制下政府作用的争论1重商主义强调国家的干预作用2自由主义自由放任、限制国家干预3凯恩斯主义放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预4新自由主义主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制作用5.1.2基于物品特性和提供机制的政府角色分类在这里，我们参照国外学者的做法，以物品提供中的政府作用为线索，将政府角色分为生产者、提供者和安排者。“政府该生产哪些物品，该提供哪些物品和服务，又该对哪些物品和服务的生产进行安排应该是理性的结果，而不是政府决策者一时冲动的决定。这种理性就建立在物品的分类和对物品提供机制的理性选择上。”1．物品的分类2．物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排为了进一步探讨政府角色，需要了解物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排。（1）物品的不同参与主体。物品的任何参与者都可以归入以下三类：消费者生产者安排者（2）物品提供的不同制度安排。消费、生产、安排是物品参与中的基本行为，此外还有另一种不可忽视的行为——成本支付成本支付者可以是生产者、安排者和消费者中的任何一方或是其中的联合。表52公共服务提供的制度安排资料来源：［美］ES萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，106页。3．政府政府可以扮演生产者、提供者、安排者三种基本角色：（1）公共物品和服务的生产者——政府亲自生产服务。（2）公共物品和服务的提供者——政府不直接生产，但是通过政府掌握的资源（包括资金和政策）资助公共物品的生产和消费，“政府的作用更多的是掌舵而非划船，即政府对提供服务进行控制，但不是常规性地通过官僚制手段亲自提供服务”［澳］欧文·E.休斯：《公共管理导论》（第2版），285页。（3）公共物品和服务的安排者——政府通过一系列制度安排，为公共物品的消费者指派生产者，为公共物品的生产者指派消费者，以及选择服务的生产者。5.1.3现代市场经济中政府行为的一般模式可以将政府的作用或行为模式概括为如下五种角色：1.公共物品的提供者2.宏观经济的调控者3.外在效应的消除者4.收入及财产的再分配者5.市场秩序的维护者5.2转型期我国政府的角色定位5.2.1市场经济条件下的我国政府职能5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷5.2.3转型期我国政府角色合理定位的思考5.2.1市场经济条件下的我国政府职能可以概括为如下八种基本角色1．加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境2．深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体3．培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系4．依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长5．参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者6．制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制7．扩大对外开放，加强国际经济合作8．转变职能和精简机构，实现政府自身的革命5.2.2现阶段我国政府角色定位的缺陷1．政府生产角色的越位生产角色越位表现为政府所有的企业事业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。2．政府提供角色的缺位政府提供角色对应的制度安排有合同承包、补助、凭单三种。目前，这三种制度都没有得到充分的应用。3．政府安排角色的错位政府安排角色的错位主要表现为过分强调中央集权的官僚制组织，对私有产权和契约进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资，在各个领域过分强调政府垄断。5.2.3转型期我国政府角色合理定位的思考我国政府角色合理定位需要从下列三个方面来努力：1．政府放弃不必要的生产职能（1）对政府服务进行委托授权:政府在承担全部责任的前提下，可以把实际生产职能委托给民营部门，政府可以使用合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法令委托四种形式。（2）政府撤资:政府放弃一个企业、职能或某一资产，对撤资战略的正确选择要求对国有企业做出正确分类。（3）政府淡出。政府淡出是指随着市场发展越来越能满足人们的需求，政府的作用越来越小，直至逐渐被取代的过程。与授权和撤资不同，政府淡出的过程是消极被动的。政府淡出有民间补缺、政府撤退和放松规制三种形式。（4）在基础设施领域实行民营化。政府在基础设施建设方面与民间资本的合作在我国被统称为基础设施民营化。图51企业分类与撤资战略资料来源：［美］ES萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，228页。2．规范市场秩序和社会秩序公平竞争秩序规范的市场秩序健全、公平的公法和私法体系公正的仲裁制度3．提高政府管理能力政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。（1）提高合同管理能力。（2）促进竞争（3）建立规制框架，进行合理规制。（4）提高降低或分担风险的能力（5）提高融资能力5.3政府失败及其防范5.3.1政府失败问题的提出5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因5.3.3政府失败的防范及纠正5.3.4政府失败论的启示5.3.1政府失败问题的提出政府本身的行为也有其内在局限性，政府同样会失败；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费.公共选择理论就是应用经济学的假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的一个研究领域，其核心主题则是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。然而，与市场失灵研究相比，非市场或政府失败的研究尚不成熟，“关于市场的缺陷已经在经济学文献中得到了符合逻辑的、规范的阐述，而那些‘非市场’缺陷却还没有被同等地分析到”。这不仅是因为非市场缺陷的表现、成因、机制及其与市场缺陷的联系中的许多问题尚未被弄清楚，而且因为非市场缺陷理论缺少例证和国家经验的支持由此可见，市场缺陷研究与非市场缺陷研究不对称。非市场缺陷及政府失败问题亟待人们进行深入的探讨。5.3.2政府失败现象的表现、类型与成因1．公共政策失效或失误成因：（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策（3）信息的不完全、公共政策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉没成本和先例等对合理决策的制约。（4）政策执行上的障碍。2．公共物品供给的低效率成因：（1）公共物品的估价或评价上的困难。（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。（4）监督机制的缺陷。3．内部性与政府扩张公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性内部性会导致政府扩张产生寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了可以“租金”形式出现的经济利益。特点寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段(如游说、疏通、拉关系、走后门等)，以获得拥有租金的特权。危害寻租活动导致政府失败寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，它妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。机制它使资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包归因公共选择学者一般都将租金归因于政府对自由市场经济的干预。4．寻租及腐败5.3.3政府失败的防范及纠正1：公共选择学者认为，政府失败及非市场缺陷实质上是西方政治制度的失败。措施：

（1）进行立宪改革。（2）对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束（3）完善表达民主的方式以及发明新的政治技术2：公共选择和政策分析学者主张用市场力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市场缺陷及政府失败5.3.4政府失败论的启示（1）必须高度重视市场