《公共政策原理》第二章政策制定

第二章政策制定第一节政策主体第二节社会问题及界定政策问题的方法和步骤第三节

议程设置第四节从政策过程出发的政策制定模型第五节从政策主体出发的政策制定模式及相关理论第六节政策规划第一节政策主体一般而言,政策主体可以被简单界定为直接或间接参与政策制定过程的个人、团体或组织。政策主体的类别多以官方决策者和非官方参与者进行划分。一、官方决策者

现代西方政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法行政司法（一）立法机关（二）行政决策机关（三）行政执行机关（四）法院立法机关是政策主体最重要的构成因素之一,其主要职责当然是立法,即履行制定法律和政策这一政治任务。二、非官方决策者非官方决策者包括利益集团、政党、公民个人、大众传媒、思想库等,相对于官方决策者而言,尽管他们对政策制定过程的影响较为间接,但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。(一)利益集团

利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。(二)政党

政党作为利益集团的一种特殊类型,往往以政治联盟的形式出现。(三)公民个人

在现代社会,公民参与政策过程的主要途径包括:以主权者身份,通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题,直接行使个人的权利。通过代议形式,推选代表参与政策制定,间接行使个人的权利。使用威胁手段反对某项政策的出台,如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动,反对某项政策的出台,迫使政府修改或废止这一政策。通过参加政治党派和利益集团,借助团体力量影响公共政策的制定。通过制造社会舆论或进行多方游说等手段,提出政策诉求,影响政策导向。以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。(四)大众传媒

现代大众传媒主要是指广播、电视、报纸、杂志、书籍、互联网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。大众传媒的作用(1)传媒是传播政府政策意图的有效工具。(2)传媒是社会舆论的风向标。(3)传媒是社会舆论的导向舵。(4)传媒是社会信息分配的中枢。(五)思想库

思想库是现代政策研究组织的别称,是政策主体的一个十分独特而又十分重要的构成因素。

布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、野村综合研究所等一些世界闻名的思想库,在政府政策制定中发挥着非常重要的作用。1.思想库的作用

思想库教育公众的功能既是针对普通百姓的,又是面向决策者和社会精英的。

思想库汇集人才的功能包括三个层面:培养未来的研究人员和决策者。网罗社会各个阶层的精英,充当权势集团的“俱乐部”。为前政府官员提供容身之处,为新政府输送官员,充当人才“中转站”。2.思想库的类型根据服务对象、成员组合、研究领域和构成形式的不同,思想库一般可分为官方思想库、半官方思想库、民间思想库和国际思想库。第二节社会问题及界定政策问题的方法和步骤一、社会问题

社会问题的含义社会问题的比喻社会问题的特征社会问题的类型社会问题(二)社会问题的特征

1.社会问题是一种客观条件

所谓客观条件,是指一种可以通过实证加以认识的情况。(二)社会问题的特征

2.社会问题是一种主观定义

所谓主观定义,是指人们对上述客观情况的察觉和认识,即他们明显感到目前的客观条件已经危及他们所珍视的社会价值观,是对他们所信奉的社会规范的一种背离。(二)社会问题的特征

3.社会问题受价值判断的影响

社会问题会涉及价值观的双重冲突:

第一,在某些情况下,人们并不会一致认为某些状态对社会基本价值观构成了威胁,如种族歧视、离婚问题、童工现象等。

第二,在另外一些情况下,尽管人们基本上一致同意某些状态对社会基本价值观造成了威胁,但由于他们对所采取的相关措施和解决办法抱有不同的态度,因而难以就改革的计划达成一致性意见。(二)社会问题的特征

4.社会问题是关系到大多数人的问题5.社会问题的形成具有阶段性特征6.社会问题多带有系统性特征

研究社会问题的重要意义有以下几点:及时发现社会问题;正确诊断社会问题;客观描述社会问题;科学解释社会问题;有效解决社会问题;正确对待社会问题;科学预测社会问题。(三)社会问题的类型

社会问题可以简单地划分为两类:过失性社会问题和结构性社会问题。1.过失性社会问题有两点需要注意:一是，一些社会规范允许一定程度的行为偏差,即一些社会规范的边界有一定的伸缩余地,在这个空间里,有的行为并不至于被认定是超越规范极限的过失行为。二是，“偏差”这一概念具有相对性,在某种情形下被认定是偏离社会规范的过失行为,而在另一种情形下则可能被认为是可以接受的行为。2.结构性社会问题

结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。结构性社会问题涉及社会生活的许多方面,其中最为突出的是各种各样的不平等现象。(四)社会问题的比喻(1)急性病:有一类疾病会对人体发动短期的、急剧的进攻,如果不予以及时的治疗就可能产生严重的后果,所以医院的急诊室都是24小时上班。社会中出现的突发事件或危机事件都可视为“急性”的社会问题,这类问题在军事和外交领域常常发生。(2)慢性病:慢性病是一类持续性的疾病,只能对其加以控制,很难最终治愈。从社会角度看,一些问题持续了很久,也“治疗”了很久,但收效甚微。比如贫困问题,一项项政策出台,一个个措施颁布,但都解决不了什么问题。(四)社会问题的比喻(3)自愈性疾病:人类遇到的绝大多数疾病都是自愈性的。同样,一些社会问题也带有自愈性疾病的特征,最佳的“治疗”就是依赖社会自身的抗体。(4)晚期疾病:在疾病早期可能还有一些治疗的办法,可一旦进入晚期有时就很难治愈,特别是一些严重的疾病。社会问题也是如此,这时除非做出一些实质性的变革,否则一切都会于事无补。(5)先天性疾病:有些疾病不是后天患上的,而是与生俱来的。(四)社会问题的比喻(6)传染性疾病:一些疾病涉及细菌的传染,其蔓延速度之快、影响范围之广,有时令人难以想象。(7)不治之症:由于受到人的认知和科技发展水平的限制,有些疾病我们还没有发现有效的治疗途径。(8)医源性疾病:人们在求医治病的过程中,由于某种因素又得了新的疾病。(9)食源性疾病:1984年,世界卫生组织将“食源性疾病”一词作为正式的专业术语,以代替历史上使用的“食物中毒”一词,并将食源性疾病定义为“通过摄食方式进入人体内的各种致病因子引起的通常具有感染或中毒性质的一类疾病”。二、界定政策问题的方法和步骤

(一)界定政策问题的方法

界定政策问题的方法主要有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等。1.类别分析法

类别分析法是为了澄清、界定、甄别和区分问题情景而对问题进行类别划分的一种方法。2.类比分析法

类比分析法是建立若干类比的标准和模型,对已出现的问题成因、表现形式、具体特征、类别因素等与其他问题进行比较分析,以发现此问题与彼问题的相似性、相关性和差异性,并以类比的结果为基础,对问题的性质和特点进行确认。3.假设分析法

假设分析法是通过假设一定的前提,推导相关的结论,提供有效的方法。假设的焦点在于问题主要因素尤其是相互冲突的因素。4.层次分析法

层次分析法主要用于帮助认定问题的三种原因,即可能的原因、合理的原因和可行的原因。(二)界定政策问题的步骤

1.问题察觉

问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散,逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。(二)界定政策问题的步骤

2.问题界定

问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。

首先,需要通过一定的方法对问题进行必要的归类；

其次,需要对问题进行必要的诊断；

最后,需要把问题情景转变为实质问题。(二)界定政策问题的步骤

3.问题描述问题描述是指运用可操作性语言(如运用数字、文字、符号、图表等表达方式)对问题进行明确表述的过程。一、公众议程与政府议程

政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注,他们向政府部门提出政策诉求,要求采取措施加以解决的一种政策议程。一、公众议程与政府议程

政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注,他们感到有必要对之采取一定的行动,并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段,二者之间既有联系又有区别。第三节议程设置一、公众议程与政府议程

美国学者罗杰•W•科布以政策诉求的主体为标准,提出了建立政策议程的类型(1)外在创始型(2)政治动员型

(3)内在创始型二、政策议程建立的条件公民个人的作用1利益团体的作用2政府体制的作用4大众传媒的作用5问题自身的作用6政治领袖的作用3三、政策议程的触发机制(一)触发机制的影响因素触发机制作为公共政策的催化剂,其作用的发挥源于三个影响因素的互动:范围、强度和时间。三、政策议程的触发机制(二)触发机制的类型1.政策议程的内在触发型机制自然灾害经济灾害技术突破生态变迁社会变迁三、政策议程的触发机制(二)触发机制的类型2.政策议程的外在触发型机制战争行为地区与国际冲突经济对抗新式武器与力量失衡四、政策议程与突发事件某种危机或惊人事件抗议活动(包括使用暴力手段)新闻媒介五、政策议程建立的障碍

政治原则的偏离价值体系的排斥政府体系的封闭承受能力的超重表达方式失当六、公共政策议程设置的模式

王绍光学者根据议程提出者的身份和公众参与程度将我国公共政策议程设置划分为六种模式(见表2—1),体现了我国政治制度的深刻变迁。

议程提出者决策者智囊团民间民众参与程度低Ⅰ关门模式Ⅲ内参模式Ⅴ上书模式高Ⅱ动员模式Ⅳ借力模式Ⅵ外压模式表2—1公共政策议程设置的模式借力模式关门模式上书模式外压模式内参模式动员模式关门模式是最传统的议程设置模式。动员模式的议程是由决策者提出的,决策者会千方百计地引起民众对该议程的兴趣,争取他们对该议程的支持。在内参模式里,议程不是由决策者提出的,而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。在借力模式中,政府智囊们决定将自己的建议公之于众,希望借助舆论的压力,扫除决策者接受自己建议的障碍。上书模式是指给决策者写信,提出政策建议,不包括为个人或小群体做利益申述之类的行为。外压模式指议程变化的动力来自政府架构之外。第四节从政策过程出发的政策制定模型一、模型概述

(一)什么是模型

一般来讲,模型可以划分为具体模型和抽象模型。具体模型主要指与原型在形态上几何相似的模型,如示意沙盘、模型飞机、交通地图等。

抽象模型主要是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。一、模型概述

(二)如何分辨模型的有效性一个政策分析模型只是政治生活的简化物或抽象物。

评价模型效用的标准有如下几方面。提供有意义的沟通排列并简化现实认定重要层面符合社会现实指导调查与研究提出一定的解释二、政策模型分类

理性决策模型:决策追求最优解理性决策模型:决策追求最优解渐进决策模型:新政策是对旧政策的补充和修正混合扫描模型垃圾桶模型政治系统模型:政策是政治系统的输出二、政策模型分类

博弈理论——政策是竞争环境中进行的理性选择博弈的二阶矩阵如图2—1所示。

方案A方案B方案A甲:结果乙:结果甲:结果乙:结果方案B甲:结果乙:结果甲:结果乙:结果参与者甲参与者乙图2—1博弈的二阶矩阵二、政策模型分类

生命周期理论

公共政策的过程大致如下:社会问题的出现社会问题的确认.政策议程的建立政策规划政策方案的执行执行效果的评估政策调整与改变政策的终结第五节从政策主体出发的政策制定模式及相关理论一、议会决策模式

二、利益集团决策模式:政策是团体利益的平衡

三、精英理论:政策是精英们的偏好

精英理论近似英雄史观,它将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。四、公民决策模式

公民有权让他们的意见被官员听到,而官员有责任认真听取他们的这些意见。

四、公民决策模式

在现代社会,公民参与政策过程的主要途径包括:一、是以主权者身份,通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题,直接行使个人的权力;二、是通过代议形式,推选代表参与政策制定,间接行使个人的权力;三、是使用威胁手段,如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动,反对某项政策的出台,迫使政府修改或废止这一政策;四、公民决策模式

在现代社会,公民参与政策过程的主要途径包括:四、是通过参加政治党派和利益集团,借助团体的力量影响公共政策的制定;五、是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段,提出政策诉求,影响政策导向;六、是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。五、小组意识理论:源自凝聚力的群体狂想症

小组意识表现出这样一些特征:(1)一致性思维。表现为从众风气甚浓,大家总是心往一处想,这在平时可能是好事,但在决策的时候可能就是坏事了。(2)有倾向性地选择信息。表现为思考角度的单一和观点看法的片面。(3)极端化的盲目情绪。表现为盲目乐观或悲观失望,要么对成功做出过高的估计,要么在困难面前丧失自信,容易走极端。五、小组意识理论:源自凝聚力的群体狂想症

小组意识表现出这样一些特征:(4)对群体的过分自信。盲目相信自身群体的力量,忽视外界因素的影响,加强了群体的封闭性。(5)很强的群体凝聚力。表现为良好的人际关系和强大的向心力。(6)群体成员的共同性。表现为信息掌握、思考方法、价值观念、利益范围的一致。六、制度理论:政策是组织的产物

(一)公共政策的合法性(三)公共政策的强制性(二)公共政策的普遍性第六节政策规划一、政策目标的确定

(一)政策目标的特征系统性多样性层次性一、政策目标的确定

(二)政策目标制定的意义(1)政策目标是政策方案设计和择优的基础依据。政策方案的设计和择优的标准就是能否更好地实现这个政策目标。(2)政策目标是政策执行的指导方针。这种对目标的瞄准和追求贯穿于整个政策执行的过程之中。(3)政策目标为政策监督提供依据。政策监督部门根据各个阶段的政策效果和预期政策目标的比较,来实施其监督职能。(4)政策目标为政策评估提供了参照标准。政策是否有效和令人满意,关键在于这项政策的结果是否达到了预先设定的政策目标。一、政策目标的确定

(三)政策目标的分类(1)根据时间效力,政策目标分为长远政策目标和短期政策目标。(2)根据地域范围,政策目标分为全国政策目标和地域政策目标。(3)根据目标性质,政策目标分为政治目标、经济目标、文化目标和社会目标。一、政策目标的确定

(四)政策目标制定的障碍价值因素障碍政策目标制定不可或缺的前提就是价值前提,而政策的不同主体价值差异往往很大。政治因素障碍目标多重性障碍政策目标往往反映不同利益集团的利益诉求,利益集团的竞争和博弈将会对政策目标的确立产生巨大的影响。政策目标往往不是单一化的,而是多个目标的复合体。本部门的政策目标不仅会受到其他部门的影响,而且会对其他部门造成影响,无论这种影响是有意的还是无意的。一、政策目标的确定

(五)确定政策目标的原则(1)具体性原则:公共政策目标的确定要具体,不能含糊不清。越是近期的目标,越要求明确具体。为保证目标的适用性和稳定性,远期的目标允许带有一定的弹性。(2)适当性原则:公共政策目标确定要力求恰当,防止目标偏高或偏低。偏高指不具备实现目标的客观条件,偏低指无须努力目标即可实现。一、政策目标的确定

(五)确定政策目标的原则(3)系统性原则:公共政策目标往往不是单一化的,而是一个目标体系,因而在制定目标的过程中要注重整体效益。(4)可检验性原则:目标确定应有可检验性,为实现目标,应建立分段目标,并规定相应的具体指标,通过不断检验,一步步向总目标迈进。一、政策目标的确定

(五)确定政策目标的原则(5)前瞻性原则:客观事物是不断发展的,情况是不断变化的,所以应以发展的眼光,使政策目标能够合理地制定。(6)伦理价值考量原则:任何公共政策都会涉及一些伦理考量,诸如自由、民主、公平等。公共政策作为统治阶级实现其利益的工具,必然在政策中体现他们的价值偏好。当然,为了维护统治的稳定,一些政策也会体现社会弱势群体的需要。一、政策目标的确定

(六)区分价值前提与事实前提1.价值前提2.事实前提一、政策目标的确定

(七)确定政策目标的方法所谓政策目标,是指政治过程中形成的目标,它反映了各个利益集团通过协调所期望达到的社会结果。目标分解法化多为少法重新排序法目标规划法二、政策方案的设计(一)政策方案设计的意义所谓政政策规划的第二步工作就是设计政策方案。有了政策目标,就可以围绕该目标设计多种旨在实现目标的政策方案。政策方案是指在行动之前对行动的内容、程序、方式、方法等进行的设计。二、政策方案的设计(二)政策方案设计的步骤1.政策方案的轮廓设想

在轮廓设想过程中要注意遵循下列原则:方案整体上的完备性。方案个体上的互斥性。方案设想的创新性。二、政策方案的设计(二)政策方案设计的步骤2.政策方案的细化设计

细化设计阶段应当遵循的原则有:方案要有可操作性。方案要实事求是。二、政策方案的设计(三)寻求备选方案的具体方法(1)消极等待法(passiveapproach):像新闻热线等待有人提供新闻线索那样,等待一些人以毛遂自荐方式提供问题的解决方案。(2)主动寻求法(search-generationapproach):不仅要让其他人了解我们所要寻求的方案,而且应主动提供方案的政策目标和分析的基本思路。(3)触类旁通法(neighborhoodapproach):寻求在解决类似问题时前人的一些通常做法,在差异比较的基础上,类推新的解决方案。二、政策方案的设计(四)政策方案选择中共识的形成1.交换

公共政策说到底是为了解决和协调公众利益出现的矛盾。因此,政策决策过程就是形成一定的规则使公众利益得到平衡的过程。要形成大家都能接受的规则,交换是主要手段和形式。二、政策方案的设计(四)政策方案选择中共识的形成2.说服说服也是政策决策中常用的手段。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象,试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性,从而要求对方给予理解和支持的行为。二、政策方案的设计(四)政策方案选择中共识的形成3.强制在政策决定中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势,在选择政策方案时,迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。三、政策方案的评估和择优

(一)政策方案评估政策方案的评估涉及两个方面的内容:1.预测性评估2.可行性评估1.预测性评估

所谓预测,就是立足于过去和现在,预料和推测事物发展的未来。

预测的发展首先来自决策的需要,其目标就是为决策提供合理的依据。决策所要解决的问题也正是预测所要解决的问题,预测的内容会随着决策的不同需要而有所变动。下面介绍几种预测的方法,使大家能够对预测有进一步的了解:(1)专家会议法。(2)德尔菲法。使用德尔菲法要经过几轮调查,图2—3描述了德尔菲法的一般程序。图2—3德尔菲法的一般程序(3)投入—产出分析。(4)时间序列法。(5)回归分析法。(6)趋势外推法。(7)马尔可夫模型。2.可行性评估

可行性评估主要涉及的是方案实施在主客观条件和政策预期效果方面的可行性问题。

政策方案的可行性评估一般包括以下几个方面的内容:(1)政治可行性(2)经济可行性(3)行政可行性(4)法律可行性(5)技术可行性(6)社会可行性三、政策方案的评估和择优

(二)政策方案择优选择就是在对备选方案进行全面评估的基础上择优的过程。1.非确定型决策的原则性方法(1)乐观原则(大中取大原则)。(2)悲观原则(小中取大原则)。(3)乐观系数原则。(4)等可能性原则。(5)后悔值原则。2.群体决策的含义及利弊群体决策包括“领导群体决策”和“群体参与决策”两种形式。所谓领导群体决策,不是指领导个人拍板决策,而是指一个领导集体共同进行决策,也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。

群体参与决策是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况。

综上所述,群体决策既有有利的一面,又有不利的一面,而且在执行过程中其复杂程度会超出我们这里的讨论。比较群体决策和领导个人决策,二者的利弊是互相补充的。3.群体决策的择案规则

所谓择案规则,就是决策群体选定最终政策方案的程序和方法。一票否决规则多数规则两两对比规则偏好次序表决规则赞成投票规则淘汰投票规则正负表决规则等级决定规则183456724.决策与心理

(1)光环效应(晕轮效应)

光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法,是一种极为盲目的心理倾向,一旦成绩成为光环被放大,不足也就隐退到光环的背后视而不见了,反之亦然。4.决策与心理

(2)首因效应(先头效应)

首因效应是由第一印象(首次印象)所引起的一种心理倾向。许多人习惯称之为“第一感”,它对今后对事物的判断有着非常显著的影响。4.决策与心理

(3)近因效应(新因效应)

同首因效应相反,近因效应使人们更看重新近信息,并以此为依据对问题做出判断,忽略了以往信息的参考价值,从而不能全面、客观、历史、公正地看待问题。4.决策与心理

(4)从众效应从众效应是指人们自觉不自觉地以多数人的意见为准则,做出判断、形成印象的心理变化过程。4.决策与心理

(5)定型效应定型效应是指基于某种成见对人做出判断的心理过程。成见的形成基本上有两类:一是由认知主体类型造成的成见,如种族成见、国家成见、地区成见、职业成见、代际成见(代沟问题)、性别成见等。二是通过多种渠道的信息形成的成见,如大众传媒、社会舆论、小道消息等。4.决策与心理

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