洪涝灾害的防治

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洪涝灾害的防治

防治江河洪涝灾害是经济和社会发展的保障，又是防止洪水泛滥恶化环境的首要措施。长江流域将是我国实施可持续发展战略的主要区域之一，随着人口的增加，工农业生产及第三产业的发展，对土地利用的要求更高；而随着人民生活水平的提高，对环境的要求愈来愈高，更不能容忍洪水泛滥对环境的极端恶化。经济、社会进一步发展后，一旦发生洪涝灾害影响更大，损失更严重。因此，长江流域要实施可持续发展战略，就必须进一步做好防洪除涝保障工作，使长江防洪除涝能力在现有基础上大大提高一步。以下在回顾历史及当前防治对策后，提出应当实施的总体战略。

3.1历史的回顾

3.1.1人类社会发展与洪涝灾害

在古代，洪水泛滥是一直存在的，但因人口稀少，生产水平很低，可耕土地甚多，尚不需要"与水争地"，因而虽有洪水泛滥，但成灾甚少，一般危害不大。随着人口的增加、社会的发展，对农业产品的需求日高，促使人们开发较多的土地，从而使洪水泛滥逐步造成较大的灾害，于是促使人们开始与洪水作斗争--兴修堤防。近代以来，工业生产迅猛发展，人口向城镇集中，农业、第三产业也大大发展，形成了一些对防止洪水泛滥要求更高的地区，于是部分地区开始兴修标准更高一些的防洪工程，而有些防洪工程是要加剧洪水态势的，抵销了部分工程作用。因此，人类在与洪水作斗争的过程中，经历了开发--出现或加重洪涝灾害--兴修防洪工程控制洪涝灾害--继续开发，对洪涝治理有更高要求--兴建更高标准防洪治涝工程的过程。

从长江流域的具体情况看，古代长江上游洪水出三峡后，以分流形式流经现在的江汉平原，形成云梦泽。古代荆江淹没在古云梦泽的湖沼之中，没有明显的河床。由于泥沙不断淤积和其他自然因素的作用，以及人类生产活动的影响，云梦泽逐渐消失，才逐渐形成荆江河床和两岸的平原。从晋代到明代万历年间，北岸土地不断被围垦开发，分散的圩垸逐步连接成沿江大堤。明代以后又不断加高培厚，形成了目前的荆江大堤。荆江南岸的洞庭湖，在先秦和两汉时期，本是河网交错的沼泽平原。由于云梦泽的萎缩消亡，长江逐渐分流进入洞庭湖，使湖底不断淤高，洪水湖面不断扩大，至1825年，即清道光年间，根据《洞庭湖志》的附图计算，湖面面积达6000余km2。1860年和1870年两次特大洪水，先后冲开藕池口和松滋口，形成长江向南岸四口分流的局面，洞庭湖成为长江中游干流的主要分洪通道和滞蓄洪水的区域。荆江泥沙约1/3通过四口进入洞庭湖，湖区淤积加剧，加之人口增长，人工堤垸迅速增加，洞庭湖被分割成东、西、南三个部分，至解放前夕湖面已缩小至4350km2。

隋代以前，长江中下游沿江一带人口尚少，开发利用的洪泛区土地不多，大洪水时虽有部分已开发利用的土地受到洪水泛滥，但总的社会经济损失有限。唐代以后人口渐多，生产活动也随之频繁，土地开发利用的范围也日益扩大，而防洪治理没有跟上，因此水灾也日趋严重。据史料记载自公元前185年汉初至1911年清末2096年间，长江中下游发生较大洪灾214次，平均约10年一次，且有逐渐频繁的趋势。唐代平均约18年一次，宋、元时期平均5～6年一次，明、清年代平均4年一次，到民国年间，几乎年年遭灾。汉江中下游干堤则达到三年两溃的程度，有些滨湖地区甚至"十年九不收"。历史上堤、圩的修建是没有统一规划的，且又是多年逐渐形成的，因此，一般仅能适应小洪水和常见的洪水组成情况，且上下游、左右岸又往往存在矛盾，堤圩的防洪能力都很低，遇到稍大的洪水，就会造成部分堤、圩溃堤决口的灾害。一旦遇到大洪水，则会造成大面积的严重灾害。如历史上的1860、1870年连续两次特大洪水，先后冲开了荆江南岸的藕池口、松滋口，同时北岸也发生溃口，两岸淹没面积达3万多平方公里，造成长江中下游极为惨重的洪灾。近代的1931年和1935年两次洪水，虽然洪水远比1860、1870年为小，但由于人口远较1860、1870年增多，平原区土地开发利用范围扩大，灾害却十分严重。据当时国民党政府统计，1931年洪水中下游地区淹没耕地5000多万亩，死亡14.5万人，武汉、南京被淹，武汉市内行舟；1935年洪水淹没耕地2200余万亩，死亡14.2万人。以后又由于连年战争，唯一的防洪设施--堤防没有得到多少改善，所以到了解放前夕，干堤的防洪能力至多只能防御3～5年一遇洪水。而且当时还存在大量通江湖泊，对洪水有相当的自然调蓄作用，故同一频率的洪水位较现在为低，可见当时堤防防御水位的标准是很低的。

在长江上游，由于山区、丘陵区占了很大比重，集中成片的平原不多，故洪灾经常表现为山洪、泥石流、山体崩塌等灾害，以及河谷阶地上的洪水灾害。但如遇到特大洪水，也会造成严重灾害。历史上的1788、1860、1870年洪水，就给四川盆地各河流中下游两岸带来了巨大的洪灾。

3.1.2新中国防治洪涝灾害的建设成就

新中国成立以来，长江防洪治理得到党和政府的高度重视。早在50年代长江水利委员会成立初期，林一山主任就提出了著名的"治江三阶段"方略，即对长江中下游防洪"第一步以加强堤线防御能力的办法，挡住1949年或1931年的实有水位。再到第二步以中游为重点的以蓄洪垦殖为主的办法蓄纳1949年或1931年的决口水量，达到一个可能防护的紧张水位为目的。最后第三步则以山谷（水库）拦洪的办法从根治个别支流开始，达到最后降低长江水位为安全水位的目的。"这就为长江防洪治理提出了总的方向。以后，对这个"三阶段"提法有些变化，加入了各阶段工作可以相互渗透的内容，但总的指导思想是一致的。在1959年提出的《长江流域综合利用规划要点报告》中，按照上述指导思想对长江中下游防洪作了具体安排，指出由于长江洪水量异常巨大，要根本解除洪水灾害，必须修建以三峡为主体的干支流水库群以拦蓄洪水，但兴建这些水库需要较长时间，在这些水库尚未建成前，就需要采取各种不同措施减轻洪水灾害。堤防与分洪和蓄洪垦殖工程的配合运用，是长江中下游平原区近期防洪的主要措施。由于各地区的防洪要求不尽相同，应分别轻重缓急，全面规划，统一安排，分期实施，逐步提高防洪标准，最后达到根除洪水灾害。

在以上规划的指导下，长江防洪除涝工程建设取得了以下的重大成就。

在长江中下游干流区，对主要的大堤，如荆江大堤、武汉市堤、无为大堤等，均有计划地进行了加高加固，形成了比较完整的约3600km长江干堤体系，初步达到了能防御10～20年一遇洪水的标准。与此同时，兴建了荆江分洪工程、汉江杜家台分洪工程、洪湖分洪区隔堤工程，结合湖区治理规划兴建和安排了一批分蓄洪区，有效容量500余亿m3，在理想运用情况下，可满足遭遇1954年洪水的分蓄洪需要。河道整治方面，除进行了1100余km护岸外，初步实现了下荆江系统裁弯，扩大了沙市泄量4500m3/s，同流量情况下，可降低沙市高洪水位约0.5m。此外，还结合兴利修建了丹江口、柘溪、五强溪、柘林、隔河岩、陈村等一批具有较大防洪作用的水库。通过以上工程建设，使长江中下游平原区初步形成了堤防、分蓄洪区、河道整治、支流水库组成的防洪工程系统。正在建设的三峡工程，是这一防洪系统的关键工程，它在下世纪初发挥防洪作用后，将使长江中下游防洪能力大大提高一步。

在洞庭湖区，经过历年整修、加固和改建，堤垸由1949年的993个合并为现在的266个，保护耕地868万亩，人口651万人，防洪大堤由6406km缩短为3471km，累计完成土方10亿m3以上，堤防加高了2～2.5m。特别是1986年实施一期工程治理以来，成绩更为显著，经过1995、1996年洪水的考验，证明重点堤垸可抗御1954年最高洪水位。

在鄱阳湖区，整修、加固圩堤581座，保护耕地559万亩，人口566万人，防洪堤线长2792km，累计完成土方6亿m3以上。经过1995年洪水考验，绝大多数堤垸保证了安全。

位于长江上游的四川省，解放以来亦进行了一定的防洪建设。在四川盆地主要江河上建有浆砌卵石堤防870km，实际抗洪能力5～10年一遇洪水，部分达到20年一遇洪水，另有小型堤防2300km。1981年大洪水后，加强了江河管理、通讯和水情预报等非工程措施。

在长江各大支流中，汉江防洪建设成就突出。解放以来，汉江中下游干堤得到大力加高加固，1956年建成了杜家台分洪工程，1968年丹江口水库投入运用，防洪能力大大提高。依靠堤防、丹江口水库、杜家台分洪工程，可防御约20年一遇洪水，加上新城以上民垸分蓄洪，基本可防御1935年同样的洪水（约相当于百年一遇）。

赣江通过加高加固赣东大堤及修建了泉港分洪区，可防御20～50年一遇洪水。上游万安水库投入防洪运用后，防洪标准还有所提高。

滁河通过加高加固沿滁干堤、局部展宽河道，开辟驷马山、马汊河、划子河等入江分洪道，使总的泄洪能力由500m3/s左右提高到约2500m3/s，可防御10～15年一遇洪水。

其他如洞庭四水尾闾，鄱阳水系五河尾闾等原来洪灾较严重的地区，也进行大量堤防建设，提高了防洪标准。

通过以上防洪建设，长江的防洪标准尽管与其地位仍不适应，但已有很大提高。现在防御一般洪水的能力已大大增强，1954年以后长江干堤除1969年洪湖田家口人为事故外已有40多年安全渡汛，保护了国民经济发展及人民正常生活。

长江两岸的圩垸内，由于江水上涨，渍水不能外排，而形成涝灾，有时渍水深达数米。长江的治涝建设，通过对平原湖区的综合治理：实施蓄洪垦殖、联圩并圩、并港建闸、整理疏浚河网，改善排水出路，发展机电排涝工程和撇洪工程，从而使排涝能力有大幅度提高。40多年来，治涝工程方面共完成土石方200多亿m3，建成大小涵闸7000多座，发展电排装机500多万，内湖蓄涝面积约5000km2，并在半圩区开辟了大量撇洪渠。还有部分地区，如江苏省部分圩区、江西鄱阳湖区，湖北的四湖地区等采取了降低地下水位的工程措施。通过这些工程建设，使得绝大部分原来的易涝区基本达到了5年一遇的标准，部分圩区达到10年一遇的标准。

3.1.3长江防洪治涝斗争的巨大效益

长江由于40多年的防洪治涝建设，战胜了包括1954年在内的多次大洪水，为沿江两岸工农业的持续发展、人民生活的安定和减轻血吸虫病害等方面创造了十分有利的条件，取得了巨大的效益。以下仅列举一些突出的实例。

1954年是一个全流域型的特大洪水年。当年在党和政府的坚强领导下，利用解放后几年中对堤防的加高加固以及1952年建成的荆江分洪工程，对洪水进行了极为艰苦卓绝的防汛斗争，付出了很大的代价。由于洪水太大，因分洪、溃口及先涝后洪共淹没农田4755万亩，受灾人口1888万人，死亡3万余人，但保住了荆江大堤及武汉市、南京市。

如果不是由于荆江分洪区三次分洪122.6亿m3，把沙市水位由预测的45.63m降为实测的44.67m，则荆江大堤难以保住；武汉市若不是由于解放后的堤防建设及当年一系列分洪和坚强的防汛斗争，不可能抗御如此大的洪水（该年最大30天洪量约为200年一遇，还原水位达31.92m）。如此，则很可能发生死亡数十万人，再增淹农田400万亩以上，武汉市将长期受淹，水深达5～6m，将增加直接损失22.4亿元（当年价）。1981年，长江上游发生大洪水，宜昌洪峰流量70800m3/s，若不是由于下荆江系统裁弯工程的作用，沙市水位可能达到45m，从而超过了当时荆江大堤的抗洪能力而可能被迫使用荆江分洪区，将造成数十万人民受灾及淹地数十万亩。实际情况是沙市水位实测为44.46m，荆江大堤在比较紧张的防汛情况下安然渡过。

1983年长江中下游发生大洪水，城陵矶、湖口水位超过1954年实测最高水位，汉口水位达到28.11m。如果没有多年防洪建设，洞庭湖区、鄱阳湖区及长江干流将发生大面积洪灾，受淹农田将达2000多万亩，武汉市也可能受淹，总的损失将超过300亿元（当年价）。而实际上，由于防洪工程建设的成就，仅有局部地区受灾，共减淹耕地约1900万亩，武汉市安然无恙，共取得防洪效益近300亿元。

1995、1996年，长江中、下游又连续发生两次大水，造成了洞庭湖区、鄱阳湖区和中游干流的高水位。特别是1996年，干流监利至螺山河段出现了超历史记录的高洪水位，城陵矶（莲花塘）站超1954年最高洪水位1.06m，汉口水位达28.66m，居131年历史记录第2位。由于有多年防洪建设的成就，并经过紧张的防汛抢险，干堤无一溃决。洞庭湖区出现了多站超历史最高水位1米多的高水位，但重点垸无一溃决。由于洪水太大，一批分蓄洪垸及大量一般垸溃决受灾。在1995、1996年的防洪斗争中，柘溪、五强溪、夙滩、柘林等水库及堤垸堤防发挥了巨大的作用，每年取得了600～800亿元防洪效益。

汉江的防洪建设也取得了巨大效益。1956年建成杜家台分洪工程，当年就发挥效益。1957、1958、1960、1964年共分洪10次，其中1964年遇到20年一遇洪水，杜家台分洪工程超标准运用，降低仙桃站最高水位3m，保证了汉江干堤安全。1968年丹江口水库投入运用后，形成了完整的防洪工程系统，水库调蓄了10000m3/s以上的洪水60多次，战胜了1974、1975、1983、1984等年大洪水。特别是1983年10月发生了约50年一遇的秋汛洪水，如果没有汉江防洪系统的建设，遥堤将难以保住，则洪水将横扫汉北平原，造成巨大灾害。由于汉江防洪系统的正确运用，使碾盘山站的洪峰流量由37400m3/s削减为26100m3/s，在杜家台分洪工程及中游民垸邓家湖、小江湖分洪的配合下，保证了遥堤和下游干堤的安全，避免了一次类似1935年那样的毁灭性灾害，仅汉江中下游就减淹耕地410万亩，直接防洪效益达26.24亿元。丹江口水库建成后，至1996年共减少民垸分洪18次，减淹200万亩次；减少杜家台分洪而减淹390万亩次，减少河滩地淹没740万亩次，累计防洪效益46.85亿元。

在滁河中下游，经过河道展宽和堤防加高加固，特别是自驷马山引江分洪道和马汊河分洪道第一、二期工程完成后，安全泄量由500m3/s大为提高，从而战胜了威胁津浦铁路安全的多次大洪水。特别是1991年大洪水，约为20～30年一遇，上述防洪工程发挥了巨大的作用，保住了津浦铁路，并大大减少了损失。

根据1989年进行的建国40年防洪效益价值量计算，长江流域的防洪工程建设，国家、地方投资及群众自筹总投入59亿元，另群众投劳折资82亿元。40年来由于防洪工程建设共减淹耕地1.67亿亩次，取得经济效益927亿元；城市防洪效益263亿元，围垦工程防洪效益422亿元，负效益12亿元，故共取得防洪效益约1600亿元。1995年及1996年两次大洪水，又取得的防洪经济效益初步估计已达1000余亿元。可见，长江流域的防洪工程建设取得的效益是极其巨大的。

由于治涝标准的提高，多年来逐步减少了涝灾损失。以洞庭湖区为例，该区1948～1954年平均年涝灾成灾面积150万亩左右，而1949～1983年平均年成灾面积不足70万亩，仅这一地区减灾面积即达80万亩。

3.1.4当前洪涝形势

以上可以看出，新中国成立后的40多年，防治洪涝灾害的成就是显著的，现在防御一般洪水的能力已显著提高。但与经济、社会的发展要求相比，长江的防洪形势仍是严峻的，长江干流还没有防洪控制工程，防洪标准仍偏低，表现在：

第一、长江中下游干流洪水来量巨大与河道泄洪能力不足的基本矛盾仍然存在，并难以再靠扩大河道泄量来解决。经过多年对堤防的加高加固及进行河道整治后，长江河槽泄洪能力较以往有了扩大，但目前上荆江河段只能安全下泄枝城（上荆江入口站）来量60000～68000m3/s（与城陵矶水位高低有关），城陵矶附近约60000m3/s，汉口约70000m3/s，湖口附近约75000～80000m3/s。而本世纪以来实测宜昌洪峰流量超过60000m3/s的有20多年；据历史洪水调查成果自1153年以来宜昌流量超过80000m3/s的有8次，其中超过90000m3/s的有5次，1870年洪峰流量更高达m3/s；城陵矶以上江湖入流的合成洪峰流量，1931、1935、1954等洪水年均超过m3/s。可见，洪水来量大与河道泄洪能力不足的矛盾仍是很尖锐的。在未建有效的调洪水库以前，对超过河道安全泄量的那一部分洪水只能采取分蓄洪措施，以保重点区和重要城市的安全，尽量减少淹没损失。但由于河道只能安全宣泄约相当于10～20年一遇的洪水，故分蓄洪区使用的机会较多。而所有的分蓄洪区均是已开发的地区，且人口也相当稠密，开发程度不亚于保护区，分洪一次损失很大。例如再遇到类似1954年的洪水，按理论计算，需分蓄洪水500亿m3，淹地约770余万亩，临时转移人口约480余万人，估算直接经济损失达300多亿元（1990年价格水平）。实际上，由于分蓄洪区大多比较分散，且绝大部分无进洪闸，需临时扒口分洪，很难做到及时适量，故实际分洪量及损失还要比上述数字大得多。而且分洪效果也难以做到理想，万一失控则将危及重点地区，后果更为严重。随着时间的推移和分蓄洪区经济的不断发展，运用分蓄洪区的损失不断增大，运用的困难程度也将与日俱增。

第二、荆江河段遇特大洪水尚无切实可靠的对策来防止发生毁灭性灾害，这是长江中下游防洪中最大的隐患。如前述，荆江河段依靠堤防可防御枝城来量为60000～68000m3/s的洪水，加上分蓄洪工程的理想运用和加固南岸薄弱堤段，也只能勉强防御枝城流量80000m3/s，但就在百余年前的1860、1870年两次发生特大洪水，宜昌站洪峰流量分别达92500及m3/s，汇入宜--枝区间的洪水到达枝城后洪峰流量均约为m3/s，即使运用荆江分洪区及其他临时分洪措施后，还有约30000m3/s的超额洪水无法安全下泄，势必造成在南岸自然漫溃或北岸荆江大堤溃决，也可能发生南北俱溃的局面。北岸堤内地面高程约30m，低于最高洪水位15m以上，决口后巨大洪流以十余米的水头汹涌直下，将横扫江汉平原，可能造成数十万人死亡，并严重威胁武汉市的安全；南岸地形北高南低，洞庭湖圩垸地面高程较最高洪水位相差十多米，溃决洪流直泻洞庭湖，所经过的堤垸将无一幸免，也会造成数以万计的人死亡。江汉平原和洞庭湖区，分别有耕地1160万亩和1150万亩，居住人口均约为700余万人，是湘鄂两省，也是全国重要的商品粮、棉、油生产基地，还有一批重要的工业城镇，如武汉、荆州、益阳、常德、岳阳等和一大批国家重点企业。因此，不论南溃或北溃，都将产生难以估计的严重后果和深远的社会经济影响。在三峡工程建成前，特大洪水对这一地区的严重威胁，仍是心腹之患。

第三、洞庭湖日趋萎缩将使长江中下游防洪形势更为严峻。自荆江南岸四口向洞庭湖分流的基本格局形成后，洞庭湖就成为长江中游最重要的分洪通道和滞蓄洪水的场所。目前四口分流量虽已减少，但仍占荆江高洪时期流量的1/3～1/4，洞庭湖对江湖总入流洪峰的调蓄作用一般达到10000余m3/s。可见，它的自然调洪作用在中游防洪中仍有十分重要的地位。由于淤积和围湖垦殖（八十年代围湖已基本停止），1983年湖面仅剩2691km2，1995年湖面仅剩2625km2，比解放初期减少了近40%，自然调蓄能力已大为减少，中小洪水水位已有所抬高。当年浩瀚广阔的洞庭湖如今已分割成目平湖、南洞庭湖、东洞庭湖三个由洪道相连的湖泊。而荆江四口分流分沙入湖的局面在三峡工程建成前尚无法加以控制，洞庭湖还将继续萎缩，从而进一步丧失调洪能力，湖区中小洪水的水位将继续增高，使湖区防洪问题更为突出，江湖防洪矛盾更将加剧。

第四、长江流域的部分支流，如长江上游安宁河、岷江、沱江、嘉陵江的中下游，长江中下游的澧水、滁河中下游、青弋江和水阳江、巢湖及太湖水系等防洪标准仍很低，近些年来，屡屡发生支流局部暴雨，而形成支流局部较大的洪水灾害，亟待提高防洪能力。

第五、长江流域由于特定的水文、地形条件，容易形成涝灾，多年来虽建设了一批工程，但治涝标准不高，涝灾仍不可忽视。由于投入不足，造成设备老化，效率下降。加之河湖水情变化，对排涝亦造成了不利影响。有些重要的撇洪渠标准偏低，不止一次造成了涝水冲溃渠堤淹没垸内大片耕地的情况。保持内湖蓄涝区达到应有的比例的要求仍落实不够。易涝区地下水位普遍偏高，不利作物生长，有待采取适当措施使其降低。1998年，长江中下游出现了自1954年以来最大的一次全流域性洪水，宜昌洪峰流量虽不算很大，但连续出现了三次60000m3/s以上的洪峰，最大30天洪量与1954年相当，约为80年一遇。螺山、汉口最大30天入流量约相当于30年一遇。这次洪水从总体上说比1954年小，但长江干流中游最高洪水位除武汉至黄石段外，全面超过1954年（城陵矶（莲花塘）站超过达1.85m），也超过了目前长江干堤的设计水位，堤防经受了严峻的考验，有些堤段由于欠高较多，不得不依靠子堤挡水。在中国人民解放军十余万官兵及广大干部群众严防死守下，除九江局部溃口后堵复外，保证了重点地区及长江干堤安全，取得了抗洪斗争的全面胜利。通过这次抗洪斗争，也进一步说明了长江防洪标准偏低，堤防抗洪能力不高，控制性枢纽工程严重不足，分蓄洪区安全建设过于薄弱的现实，制约了计划分洪的实施。加之近数十年江湖自然演变及人为因素的影响，加重了相同来水条件下的洪灾威胁。这就更加说明必须加快长江防洪治理。

3.2长江洪涝灾害防治当前对策

3.2.1总体构想

自第一次长江流域综合利用规划要点报告提出后，长江防洪规划不断进行研究。1972年、1980年国家两次召开了长江中下游防洪座谈会，明确了近期长江防洪建设的部署。

80年代中后期，按照国家计委的部署，进行了长流规的修订补充工作。经过几年的努力，完成了《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》并经国务院批准。在其防洪规划中，对长江中下游防洪明确继续采取"蓄泄兼筹，以泄为主"的方针并考虑"江湖两利"和左右岸兼顾，上、中、下游协调的原则，采取合理地加高加固堤防，整治河道，安排与建设平原分蓄洪区，结合兴利逐步兴建干支流水库，逐步达到以三峡工程为骨干，堤防为基础，配合以其他干支流水库、分蓄洪工程、河道整治工程及非工程防洪措施，使长江中下游防洪问题得到较好的解决。此后，长江防洪建设进一步加快了步伐，规划的重点大堤加高加固任务已接近完成，分蓄洪区位置已经落实，特别是1992年全国人大通过了兴建三峡工程的决议，并于1994年12月正式开工，从此长江防洪建设进入了新阶段。

但是，三峡工程的工期较长，原计划到2006～2007年才能发挥较大的防洪作用。在当前，应当按照长流规简要报告的部署，继续完成堤防、分蓄洪工程，其他支流水库、河道整治工程建设，并完善非工程防洪措施。

3.2.2防洪治涝工程措施建设

根据长流规简要报告的总体部署，防洪治涝各方面安排如下。

1、堤防

长江中下游由干堤及支堤组成整个堤防工程体系，按防护对象的重要性区分为三类。第一类为重点堤防，包括：荆江大堤、武汉市堤、无为大堤、（荆江分洪区）南线大堤、汉江遥堤等，以及上海、南京、芜湖、安庆、九江、南昌、长沙、岳阳、黄石等主要城市市区堤防。第二类是重要江堤和重要圩垸堤防，包括洞庭湖和鄱阳湖重点圩垸。第三类是一般堤防，包括洞庭湖和鄱阳湖的一般圩垸。分类采用不同的建设标准。干堤设计水位为：沙市45.00m，城陵矶（莲花塘）34.40m，汉口29.73m，湖口22.50m，大通17.10m，南京10.60m（有台风影响为11.10m），镇江8.85m（有台风影响为9.5m），江阴7.25m（有台风影响为8.04m）。中下游地区支流和湖区堤防的设计防御水位，根据防护对象的重要性和洪灾造成的影响等因素进行分析论证后分别确定。

长江中下游重点和重要堤防一般高度已达6～12m，其中荆江大堤高12～16m。由于堤身高、堤线长，多数堤防又是在历史上修建的河堤基础上加高培厚而成，因此加强堤防管理、定期监测、检查和对发现的隐患及时处理，以及汛期严密检查和及时的抢险都必须高度重视，坚持不懈地长期进行。

长江中下游堤防建设，按照上述部署已经取得了很大的进展，尚应抓紧按计划全面完成，重点项目如下：

1）湖北省荆江大堤

荆江大堤全长182.35km，是保障江汉平原1100多万亩耕地、700多万人口防洪安全的屏障。荆江大堤加高加固是1972、1980年两次防洪座谈会上安排的主要工程项目，经过多年建设，现堤身加培已基本完成，余下的部分工程也将于近年完成。全面完成后，应继续加强管理，并根据实际情况，坚持不懈地进行加固除险、堤基处理及护岸工程。

2)湖北省武汉市堤

武汉市区堤防长178.5km，分汉口、武昌、汉阳三片自成体系，亦是1980年防洪座谈会安排的主要工程。汉口地区除张公堤外，其余已基本达标，目前正加紧对武昌、汉阳的未达标堤段进行建设，将于近年完成。完成后，还应继续完善防洪体系的有关项目，达到基本稳定堤岸、处理堤基、增强堤身，处理好工程薄弱环节，使抗洪能力进一步提高，为防御特大洪水创造更好的条件。

3）安徽省无为大堤

无为大堤全长124km，保护耕地427.8万亩，人口500多万，是1980年防洪座谈会安排的重要工程。目前大堤堤顶高程已大部分达标，但堤身断面不足，护岸工程完成较少，同时芜湖控制站设计水位由13.08m调整为13.40m（无台风影响），其设计水面线作相应调整。必须继续加快建设进度。

4）安徽省同马大堤

同马大堤全长175.5km，与黄广大堤（下述）共同保护华阳河流域耕地280万亩，人口216万，是1980年防洪座谈会安排的重要工程。目前堤身工程量尚欠，应当增加投入，力争加快进度。

5）湖北省松滋江堤

松滋江堤位于荆江南岸，自松滋老城至氵宛市，全长约51km。松滋江堤现状防洪标准偏低，部分堤段高程不足，1981年洪水，枝城洪峰流量仅约70000m3/s（约相当于10年一遇），全线堤防仅超高0.5～1.0m，险情很多，堤防安全岌岌可危，对荆南和洞庭湖地区构成威胁。按近期防洪规划，荆江河段应能防御枝城流量80000m3/s（约相当于40年一遇）。为保证荆江河段防洪方案的有效实施，完善荆江整体防洪措施，加高加固松滋江堤薄弱堤段是十分必要的。松滋江堤加高加固虽已开工数年，但进展不大，应当加快进度。加固完成后，亦将成为整个防洪体系的重要组成部分。

6）荆江分洪区南线大堤

南线大堤位于荆江分洪区最南端，全长22km，对荆江分洪区分洪效益的充分发挥以及保证湖南洞庭湖区的防洪安全至关重要。南线大堤部分堤段是穿越黄天湖湖沼地区填筑形成，大堤堤身的基础隐患较多。临安乡河一面部分堤段因迎流顶冲，崩岸严重。全面整治工程。1992年已开工，尚须加快进度。

7）湖北省黄广大堤

黄广大堤位于长江中游北岸湖北省武穴、黄梅县境内，全长87.34km，与安徽省同马大堤毗连，直接保护农田93万亩，人口95万，也是保证同马大堤保护区不可缺少的组成部分，为长江中游重要干堤。经过几十年的建设，堤防抗洪能力虽有提高，但由于建设资金所限，无论堤身、堤基和堤岸崩坍等重要险情隐患均未得到根治，标准显然偏低。国家已经批准加高加固，1997年已开工。

2、分蓄洪工程

按堤防达到前述标准再遇1954年洪水所需分蓄洪量，安排了约500亿m3容量的分蓄洪区。其中荆江地区54亿m3，城陵矶附近区320亿m3（其中洞庭湖区160亿m3，由24个圩垸组成；洪湖区160亿m3），武汉附近区68亿m3（由6个圩垸组成），湖口附近区50亿m3（其中鄱阳湖区25亿m3，由4个圩垸组成；华阳河区25亿m3）。为了减少损失和便于人口临时转移，分蓄洪区必须加强管理，并进行必要的安全设施建设。对于一些运用机会多、面积大、人口多、分洪失控后可能造成巨大灾害的分蓄洪区，经过论证可修建分洪和退水建筑物。分蓄洪的安全设施，应根据就地避洪和安全撤离相结合的原则，因地制宜建设安全区、安全台、安全楼、撤退道路和通讯预警设施以及临时救生设施。

3、河道整治

与长江中下游防洪密切相关的河道整治主要任务有：重点河段的护岸和河势控制；裁弯取直扩大泄量；清除河道内行洪障碍；扩大或疏挖排洪河道等。

长江中下游干流河道沿岸有较多的天然节点，加以沿江经济发展对江岸的保护，特别是建国后完成的大批护岸工程，使中下游干流河道总体上处于较稳定的状况。但局部河段的河势不稳，发生崩岸坍塌，威胁长江大堤安全的情况仍然存在。例如上荆江河段荆江大堤沙市、郝穴段堤外无滩，主流贴岸并淘刷江岸，形成严竣的防洪形势。

荆江大堤虽经多年重点护岸，但仍有发生严重崩塌险情的可能，需继续加强防护。下荆江蜿蜒曲折，泄洪不畅，1966年和1969年先后实施了中洲子和上车湾两处人工裁弯工程，1972年又发生了沙滩子河弯的自然裁直，三处裁弯共缩短荆江流程78km，扩大沙市泄量约4500m3/s，目前仍需继续控制裁弯后的河势，并继续研究现有河弯的治理问题。城陵矶以下有些重要河段，因河势不稳定，崩岸严重，或防洪与航运矛盾突出，均需加强护岸及控制河势，这些河道整治工程是中下游防洪的重要组成部分，须纳入治理规划，通盘安排，逐步实施。重要城市和大型企业河段的整治，应结合城市发展规划和岸线利用统一拟定整治规划并实施。长江中下游河道虽经建国后40多年的整治，但整治任务仍极为繁重，因此近期整治仍应集中力量按照防洪、航运和岸线利用等要求，按照已完成的《长江中下游干流河道治理规划报告》抓住重点，有计划地分期进行。重点河段为上荆江、下荆江、界牌、武汉、九江、安庆，铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇（江）扬（州）、扬中、澄（江阴）通（南通）、河口等14个河段。现界牌河段整治已取得可喜进展，河口的整治也已开始进行。南京、镇扬、澄通河段整治已进行多年，尚须继续努力，取得成效。

洞庭湖区的一些洪道淤积严重，影响行洪能力，亦应进行整治。草尾河和藕池河东支注滋口河应逐步退堤展宽，沅水和澧水洪道要继续进行扫障，疏挖主槽。太湖、巢湖、青弋江、水阳江、滁河等支流和湖区，应按照规划扩大和开挖排洪通道，疏浚河道。汉江、湘江和赣江等支流的中下游，交通部门正在整治航道，要与防洪相结合，有利于泄洪和沿岸堤防的安全。

4、干支流水库建设

结合兴利修建干支流水库进行拦洪削峰，是解决长江中下游洪水灾害的治本性措施之一。其中对中下游洪水进行控制调节作用最显著的，主要是干流的三峡工程。利用三峡工程的防洪库容，对长江上游洪水进行控制和调节，可以缓解长江中游洪水威胁，防止荆江河段发生毁灭性灾害。三峡工程正常蓄水位175m，有防洪库容221.5m3，可以使荆江地区遇百年一遇洪水不分洪，遇更大洪水（如1870年洪水）在已有分蓄洪区配合下保证荆江河段安全行洪，并大幅度减少城陵矶以上分蓄洪区的使用范围与机会。由于上游洪水得到有效控制，可避免遇特大洪水时荆江南岸堤防自然漫溃威胁洞庭湖区的安全和荆江大堤溃决威胁武汉地区的安全。三峡工程拦蓄洪水，相应减少了城陵矶附近地区的分洪量，从而提高了武汉市防洪调度的灵活性，对武汉市防洪起到保障作用。还可减少分流入洞庭湖的水沙，减轻洞庭湖区的洪水威胁，延缓洞庭湖的淤积。对澧水洪水进行错峰补偿调节，减轻其尾闾的洪水灾害，并为洞庭湖的根本治理创造了条件。

长江上游地区目前已建有乌江渡（乌江）、碧口（白龙江）、宝珠寺（白龙江）、东风（乌江）和刚刚建成的二滩（雅砻江）等库容较大的大型水库，根据初步规划，在2020年左右可能建成发挥作用的大型水库还有金沙江上的溪洛渡，岷江上的紫坪铺，大渡河上的瀑布沟和龚咀（加高），嘉陵江上的亭子口和合川，乌江上的构皮滩和彭水等。这些水库主要是为本支流的供电、供水、灌溉和航运服务，有些水库还担负所在河流的防洪任务，它们在拦蓄所在河流洪水时，对中下游地区也能发挥一定的防洪作用。三峡工程建成后，这些水库配合三峡水库，实现统一调度，将能更有效地拦蓄上游洪水，减少中下游平原分蓄洪区的运用机会和分蓄洪损失。这些水库主要应根据国民经济发展需要安排建设，建成后宜按规划结合中下游的防洪需要进行调度。

长江中下游已建成一批防洪与兴利相结合的大型综合利用水库，如丹江口（汉江）、柘溪（资水）、柘林（修水）、东江（湘江支流）、凤滩（沅水支流）、陈村（青弋江）、漳河（沮漳河），隔河岩（清江）、五强溪（沅水）、万安（赣江）等水库。正在建设的有澧水江垭、水阳江港口湾，规划建设的有澧水皂市、汉江丹江口加高、抚河廖坊、赣江峡江等水库。这些水库能较好地控制本支流洪水，对解决所在河流防洪问题起重要作用，并可在一定程度上发挥对长江中下游干流的防洪作用，还都有较大的发电和灌溉效益。国家应给予扶持，尽早建成发挥作用。部分水库简况如下：

1）岷江紫坪铺水库

位于岷江上游山区与成都平原交汇处，控制岷江上游流域面积的86%，能有效地控制岷江洪水和泥沙。水库总库容10.8亿m3，有效库容6.55亿m3。可将岷江干流灌县以上百年一遇洪峰流量，削减为相当于十年一遇洪峰下泄，大大减轻成都平原的洪水灾害。现已完成初步设计，应落实资金，争取工程早日上马。

2）嘉陵江亭子口水库

位于嘉陵江上游苍溪县境内，总库容41亿m3，有效库容17.9亿m3，预留防洪库容13亿m3。可使南充市防洪标准由3～5年一遇提高到20年一遇，达到防护重点区近期的防洪标准。现已完成可行性研究，正开展初步设计，应尽快提出报告，尽早实施。

3）澧水皂市水库

位于支流渫水下游，控制面积3000km2，正常蓄水位140m，有防洪库容7.8亿m3，水库建成后与江垭水库配合可使下游防洪达到30年一遇的标准，作用十分显著，应力争在江垭水库发挥效益后即开始建设。

4）丹江口水库加高

根据南水北调中线方案规划要求，作为水源工程的丹江口枢纽，应按照其最终规模，水库正常蓄水位170m完成续建工程。工程完成后，对汉江中下游防洪有根本的改善，可做到在遇到1935年同大洪水时基本不再使用中游民垸临时分洪。且由于库容加大，在江、汉洪水同步发生时，丹江口水库蓄洪也会对长江中下游防洪起到较大的作用。

5、水土保持

长江上游山地、丘陵多，且山高坡陡、土层浅薄，暴雨多而强度大，加上人口急剧增长，陡坡开荒和滥伐森林，使水土流失情况加重，造成一些地区土壤流失，失去农业利用价值并恶化环境，加剧山区贫困。加强水土保持不仅对改变山区落后面貌、发展经济和群众脱贫致富具有重要意义，同时减少流入江河的泥沙，从而减缓江河、湖泊、水库的淤积，也有利于长江中下游防洪治理。1988年国务院批准成立长江上游水土保持委员会，在长江上游增加四片全国水土保持重点治理区。1989年批准建立长江上中游防护林体系，两项工作均在按计划实施。

水土保持工作要因地制宜地采用工程、生物和农耕措施相结合的办法，大力开展对重点水土流失区的治理，包括：对坡耕地进行改造，建设基本农田；营造水土保持林，发展经济林和薪炭林，解决能源和提高群众经济收入；利用优越的自然条件，开展封山育林、育草等。同时要按照《水土保持法》的规定，加强监督，禁止新的陡坡开荒、滥伐森林和其他造成水土流失的经营活动，过量的垦殖要退耕还林。正在长江中上游建设的防护林体系，也是涵养水源、保持水土的重要工程。

6、排涝系统建设

对长江中下游主要易涝区、要在已经取得成就的基础上，继续完善由渠系、蓄涝区、排涝闸站组成的排涝系统建设。基本方针是：全面规划，综合治理；内蓄外排兼施，合理负担；分区分期实施，加强管理。首先要对现有的排涝设施进行更新改造，充分发挥其作用；合理保留平原圩区内的湖泊洼地，以蓄涝为主，开展综合利用，过量围垦了内湖的圩区，适当退田还湖，争取达到水面率10%；上下兼顾，自排与提排相结合，有条件的圩区可兴建撇洪渠排除外水；综合利用水资源，排灌统筹考虑，并与航运、水产、供水、血防等方面结合。在充分发挥原有设施能力基础上，按照10年一遇的标准，分区规划逐步增建一批排涝设施。并采取有效措施降低涝区地下水位。

3.2.3防洪非工程措施

根据长江防洪的实际情况，在抓紧各项综合治理的工程措施的同时，还必须十分抓紧防洪管理和各项非工程防洪措施的建立和建设，其中主要包括：

1）制定并严格执行与长江中下游防洪有关的政策、法规，如严禁围垦湖泊、滩地和清除行洪障碍的法令；制定分蓄洪区管理的政策，运用有关法规控制区内人口增长和基本建设；建立防洪基金、实行防洪保险等政策规定。

2）继续建设和加强防汛预警、预报通讯系统的现代化。包括加强水文、河道、泥沙观测等基础工作；建立长江中下游及汉江的洪水预警系统；研究提高预报准确性和增长预见期的新技术等。

3）加强分蓄洪区的管理。分蓄洪区不仅目前需要，将来三峡工程及其他干支流水库建成后仍然需要，只是运用机率减少，范围缩小，因此必须研究分蓄洪区的合理开发利用和管理问题，使区内的生产活动和生活适应防洪要求，在需要分洪时群众能及时转移和保障安全。

4）继续强化以各级行政首长负责的防汛指挥和抢险系统。在三峡工程建成前，长江中下游防汛主要是依靠堤防和分蓄洪区。堤防战线长、堤身高，可能出现的隐患难以完全消除，为了保证防汛安全，必须配合以严密的汛期检查和一旦出现险情时及时的抢险斗争。当遇到超过堤防防御标准的洪水必须运用分蓄洪区时，又必须果断决策，迅速实施。这些都离不开坚强有力的防汛指挥和抢护系统。四十多年来的长江中下游防汛已积累有较丰富的经验，但必须继续长期坚持下去并予以强化。

3.2.4城市防洪排涝

随着国民经济的持续发展，城市作为经济、政治中心和交通枢纽的地位愈来愈重要，而洪涝威胁成为城市经济进一步发展的制约因素。长江流域许多城市滨水而设。历史上，城市防洪工程都是逐步发展起来的，有些城市在二、三十年前才开始建堤防，因而相当不完善，不适应发展要求，标准偏低。存在的主要问题是：缺乏统一规划，与流域整体防洪规划及城市规划协调不够；防洪堤的基础处理差；有的市政建设未考虑防洪需要，有的城市盲目向河滩发展，河道中阻水障碍严重；现有防洪工程标准偏低，有些严重老化；城市防洪统一管理尚存在较多问题。

为了加快城市防洪建设步伐，以适应国家经济发展的需要，国家确定了35座重点防洪城市，加快建设，长江流域有13座，它们是：沙市、岳阳、武汉、黄石、九江、安庆、芜湖、南京、上海、成都、长沙、南昌、合肥。实际上，长江干支流沿江河还有大量中小城镇，也存在较严重的防洪问题。

由于长江洪水峰高量大，超额洪水量巨大，中下游干流沿江城市的防洪问题一般不能独立自行解决，应当在流域整体防洪规划的基础上，按照城市的地位与特点，合理安排。因此，城市防洪规划要与所在江河防洪规划相协调，也必须与城市规划相协调。采取工程措施与非工程措施相结合的原则，合理安排应采取的防洪措施。

根据以上原则，长江流域内沿江城市防洪建设的方向大致如下：

宜昌以上及中下游支流的中上游的沿江城镇，多建在河谷台地上，一般是前临江河后靠山，洪水历时短。这类城镇应根据本流域防洪治理的整体安排、本身的重要性及可能条件，合理选定防洪标准，其措施主要是整治河道、扩大泄量、防止冲刷，在此基础上适当兴建堤防。在进行市镇规划、建设管理时应充分考虑过洪要求和行洪安全，要禁止乱堆、乱建、乱倒，防止侵占和缩窄行洪河道。此外，还应加强洪水预报和制定发生超标准洪水时的撤退转移计划，以保人民生命财产的安全。

长江中下游冲积平原区内的沿江城市，地面一般低于洪水位，靠沿江干堤保护，洪水历时很长。这类城市的防洪规划，应在长江中下游整体防洪规划对超额洪水妥善处理的基础上，按照长江中下游防洪规划统一制定的堤防防御设计水位（见前述）加高加固堤防（根据城市的等级不同堤防超高为1.5-2m，下游受潮汐影响较大的城市要考虑台风影响）。并根据实际需要及经济发展的条件，在干支流综合规划的约束下，规划建设城市本身的堤防封闭圈。同时要加强护岸，稳定岸线。要按照有关法规加强河道管理，严禁设置行洪障碍及清除已有行洪障碍，对城市附近的分蓄洪区要严格管理。远景在三峡及其它支流水库建成后，可以提高防洪标准，减少分蓄洪区的使用。

位于平原区内的城市，内涝灾害亦很严重，有时也会造成重大损失。对解决城市排涝问题，应采取比农田高得多的标准，按短历时暴雨进行设计。特别重要的城市如武汉、南京、上海，可以按具体条件单独拟定标准。对城市内及近郊的湖泊洼地，须加强保护，严禁随意填塞，以利于调蓄城市涝水，并为水产、旅游服务。

3.3按可持续发展要求进一步加强对洪涝灾害的防治

3.3.1可持续发展对防治洪涝灾害提出了更高的要求

人类即将进入21世纪。按照可持续发展的总体思路，在下一个世纪，经济、社会的发展在资源永续利用、环境更加优美的前提下仍将较快，而人们对环境质量的要求也将逐步提高，这就对防治洪涝灾害提出了更高的要求。各种影响因素综合表现在：

1）人口将比现在更多，在我国的计划生育国策能顺利继续有效实行的前提下，预计在下一个世纪初叶的几十年里，人口数仍呈增长态势，最高峰将出现在2030年左右，总数可能达到16亿左右。无疑，受洪灾威胁区的人口也会大大增加，从而更加大了防洪重要性，这是制约一切方面的首要因素。

2）对土地利用的要求更高。无论是工业、农业还是第三产业，都极其需要增加可利用的土地资源，以满足经济发展、人口增长、生活水平提高的需求。而且要求土地利用的保证程度要高，不能经常受淹，重要的工业项目防洪保安要求尤其突出。

3）人民生活及工农业生产对水质的要求将比现在更高，受洪水泛滥而恶化水质的情况愈来愈不能容忍。

4）工业、交通运输业、农业生产的发展，不可避免地要改变河道洪水情势。如无可靠的调洪措施，同样的暴雨情况，由于河湖自然调蓄能力减少而使洪水涨势更猛，洪峰流量增大，水位抬高。近年的防汛情况已反映出这一问题。

5）社会的发展要求改变江河的防汛方式，不能经常动员大量人员上堤防汛，以免严重影响工农业生产、人民生活、国家机关的正常运行。要大大降低一般洪水的防汛强度，防汛手段要现代化。

6）从长江具体情况看，分蓄洪不能完全避免，而从我国的国情考虑，又不能采取某些人少地多的国家所实行的严格限制洪泛区发展的政策。分蓄洪区既要保证在需要时能真正做到有计划分洪，也要允许适度发展，使分蓄洪区也能走上可持续发展之路，因而对其安全建设要探求新的路子。

7）在长江的具体情况下，还要考虑防治血吸虫病的要求，这是防洪与环境最密切的因素之一。为此要尽量减少洪水泛滥，并结合防洪工程建设逐步消灭阳性钉螺。

综上要求，就是要使长江的防洪治涝标准更高，控制洪水的能力更强，更适应经济、社会、环境可持续发展的要求，1998年的抗洪斗争，虽然取得了全面胜利，但也付出了很大的代价。不但消耗了巨量的人力物力，还使得在一个时期内抗洪成了压倒一切的任务，其他基本上都停顿了。各级领导干部直至中央都全身心地投入到了抗洪斗争中，解放军和干部群众的体能已经消耗到了极限。按照可持续发展要求，今后要避免再次出现以上情况，故必须尽快、尽可能加强防洪治涝建设。长江的防洪治涝还任重道远，还有大量工作要做。

现在，三峡工程正在加紧建设，将于2006～2007年达到按156m水位运用，这时就可发挥较大的防洪作用。2009年完建后，长江中下游防洪面貌将大为改观，荆江河段的防洪标准将达到百年一遇，并可防止遇到类似1870年特大洪水可能发生的毁灭性灾害；城陵矶附近区分洪量可减少40～120亿m3；解除了武汉市防洪担心被"抄后路"的后顾之忧，并使洪水位控制更有把握。即使遇到1996年那样的中下游型的洪水，三峡工程进行有效调控亦可降低城陵矶、武汉洪水位。可见，三峡工程防洪效益十分显著。但也必须看到，由于长江河道的安全宣泄能力与长江峰高量大的洪水的矛盾十分突出，而三峡工程的防洪库容相对仍是不足的，故防洪情势仍很严峻。同时，按照可持续发展的要求，长江中下游的防洪能力仍很不适应。综合表现在：

1）由于长江中下游超额洪量巨大，在有三峡工程情况下，按1954年实际洪水计算所需分蓄洪量仍达350～400亿m3，妥善处理仍十分困难，损失仍然很大；

2）三峡工程建成后在相当长的时期里"清水"下泄，将引起中下游河道长距离的冲刷，必将引起江湖关系的调整与河势变化，对防洪造成有利与不利两方面的影响，防洪总体方案必须与之适应；

3）长江干流主要堤防将于2000年稍前后按照《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》的要求形象达标，但堤基堤身隐患仍大量存在，这是进一步提高其运行安全性必须很好解决的关键问题；

4）分蓄洪区规划应根据新情况作调整，特别是安全建设，以往投入十分不足，在方针上与可持续发展不适应，分洪补偿法规不落实，以致实时分洪决策极其困难；

5）河道管理薄弱，洪障仍有加剧之势，影响泄洪能力的保持；

6）在通讯、气象水文预报、防洪系统调度与决策支持等非工程防洪措施方面硬件与软件都跟不上现代化要求。

可见，三峡工程建成后，长江中下游防洪面貌虽有很大改观，但仍与可持续发展要求不相适应，为此，必须进一步做好规划，加紧建设，使长江中下游防洪能力再大大提高一步。除了长江中下游平原区外，长江流域受洪涝威胁的地方还很多，必须因地制宜，采取合理的治理方针，工程措施与非工程措施相结合，逐步提高防洪标准。

根据长江防洪除涝的现实情况。按照《中国21世纪议程》对防灾减灾的要求--"提高对自然灾害的管理水平；加强防灾减灾体系建设，减轻自然灾害损失；减少人为因素诱发、加重的自然灾害。"--采取相应的对策。这些对策主要包括：进一步制定长江防洪除涝减灾总体规划，加快长江整体防洪除涝体系中的堤防、分蓄洪区、干支流水库、河道整治等工程的建设及非工程防洪措施的建设完善，加强管理防止经济发展及人类活动加重洪灾，加强防洪减灾的科学研究，以立法形式明确流域机构在防洪建设与管理的权限及保障这些权力实施的措施。

3.3.2按照"综合治理"的总要求，进一步作好防洪规划

长江防洪的方针及总体设想已如前述。近年来，按照可持续发展的要求，中央领导及有关部门对解决防洪问题提出了新的设想。江泽民同志不久前指出，水利建设要贯彻"全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理"的原则，防洪要实行"蓄泄兼筹，以泄为主"的方针，这与长江防洪历来所采取的方针是一致的。

因此，随着三峡工程的投入，长江中下游防洪系统建设，应当按提高防洪标准的要求，进一步做好防洪规划。考虑到今后分洪的损失愈来愈大，应使分洪机遇进一步减少，最好能做到50～100年一遇洪水基本不分洪，在出现更大的特大洪水时，才在可靠的分蓄洪运用配合下，安全渡汛。为此，应当尽可能加大上游干支流水库的防洪库容；高标准建设好一批分蓄洪区；根治长江堤防使之成为防洪的可靠屏障；同时，要加强河道管理，保持并研究采用疏挖方式扩大泄量。还要加强通讯、洪水预报、洪水保险等非工程措施，使长江防洪系统更加完善，防洪标准更高。

新的防洪规划的关键，就是要很好地研究在三峡工程以上的干支流兴建水库并安排较大的防洪库容，与三峡工程联合运用，更有效地拦蓄超额洪水。1998年抗洪斗争中，一批控制性水利枢纽发挥了很好的作用。如没有清江隔河岩水库在第六次洪峰中的拦洪蓄水，沙市水位将达45.4～45.5m，则分洪很难避免。就在第六次洪峰即将通过武汉时，汉江发生了18300m3/s的洪峰，如果没有丹江口水库最大限度地拦蓄，不但汉江中下游必须分洪，汉口水位也将由29.43m抬高到1954年最高水位29.73m以上。柘溪、五强溪、柘林等水库，对洞庭湖、鄱阳湖的抗洪都发挥了很好的作用。如果三峡工程已经建成，则在1998年抗洪中将发挥决定性的作用，可把沙市水位控制在44.5m以下，城陵矶（莲花塘）水位控制在34.4m以下，汉口水位据推算降为28.5m；九江水位也有大幅降低。这样，长江中下游的防汛情况将与实况有本质差别。这充分说明控制性水库是最根本的防洪措施。

关于长江上游干支流水库的防洪作用问题，在以往多年研究中，特别是在三峡工程论证阶段做了大量的分析计算工作，充分证明它们在防洪上不能替代三峡工程，单靠它们不能解决长江中下游防洪问题。但在有三峡工程作为防洪总控制枢纽的条件下，由于三峡工程紧靠长江中下游防洪保护区，又有蓄泄自如的调度手段，可以很好地实现对中下游的补偿调度，而只要在三峡工程需要拦洪期间令上游水库所留的防洪库容蓄水，蓄多少就使三峡工程进洪量减少多少，从而有效地减少了三峡工程的拦洪量，腾出了防洪库容用于更大洪水的调蓄。这样联合调度的结果，在不改变三峡工程各种频率洪水水位的条件下，总的防洪库容大大增加，下泄流量就可以更小一些，从而使中下游防洪标准进一步提高，分洪量进一步减少。

从目前对长江上游各大支流规划情况看，岷江、嘉陵江、乌江上规划的水库虽也留有一些防洪库容，但库容一般都不大，只有干流金沙江上规划的水库库容大，是研究上游干支流水库配合三峡工程为中下游防洪的主要对象。根据《长江流域综合利用规划简要报告（1990年修订）》，金沙江石鼓以下至宜宾分为9级开发，总库容814.4亿m3，有效库容336.4亿m3。对承担中下游防洪问题在规划中作了研究，按汛后能保证蓄满考虑，全梯级预留总的防洪库容为126.4亿m3。

鉴此，对干支流水库的作用应当着重研究以下方面的问题：

1）扩大防洪库容：金沙江全梯级为长江中下游防洪预留的库容，应当在1990年长流规中已初步明确的126.4亿m3基础上，进一步加大，初步考虑以300亿m3左右为宜。

2）防洪结合发电问题：防洪库容加大后，如不采取合理的调度方式，汛后可能充不满，从而导致防洪发电矛盾加大。研究此问题，可从分期洪水调度方面着手。长江中下游的主汛期在七、八月份（特别是七月份），九月以后来大水的机会很少，历史上尚未出现过很大的洪水，在同一防洪标准下九月份防洪库容可以少留些，即金沙江梯级水库为长江中下游预留的防洪库容可以从8月份开始就逐步有限制地充蓄一部分，这样就缓和了防洪发电的矛盾，同时也不致过多影响三峡工程从10月份开始的蓄水。

3）在金沙江上建库，其拦沙作用在一个相当长的时期内是十分显著的，由于这一作用，使三峡工程入库沙量比现状大幅度减少，故可能早一些蓄水对泥沙淤积也影响不大。如果通过分期洪水调度的研究说明防洪方面也允许在九月份少留一些库容，则三峡工程也可早些充水，防洪发电的矛盾就更加缓解。

4）长江中下游主要支流上的水库如能多留一些防洪库容，其防洪作用将更为直接。因此，对已成水库应当争取按原规划设计留足防洪库容，规划中的水库也应按上述原则研究尽可能多留防洪库容。

按照以上设想扩大防洪库容，经初步估算，就可基本达到城陵矶附近遇50年一遇洪水不分洪，长江中下游遇100年一遇洪水及1954年洪水分洪量大幅度减少的要求，则长江中下游防洪标准将在三峡工程建成后所达到的水平的基础上又大大前进一步。

3.3.3根治长江堤防隐患，使之成为可靠屏障

堤防是长江防洪的基础，无论现在和将来，在防汛斗争中堤防都首当其冲。从可持续发展要求考虑，应当随着经济实力的增强而使堤防逐步做到更坚固些。使其标准更高，更有利于防汛斗争。

长江中下游共有堤防3万多km，其中干堤约3600km，已形成了较完整的堤防体系，目前仍在继续努力按照1990年长流规的要求进行加高加固。从1998年防汛实况看，干堤尽管有的段很危险（如洪湖），局部遭破坏（如九江），但在高强度的防汛抢险条件下，没有出大的问题，保证了广大保护区和城镇的安全。特别是由国家重点支持的干堤，如荆江大堤、武汉市堤、黄广大堤、同马大堤、无为大堤等，险情并不多、不重。而洪湖江堤由于既是干堤又是分洪区围堤，建设进展较慢，堤身欠高较多。如果长江中下游干堤均已按1990年长流规的要求完成了加高加固，则1998年防洪严峻情势将大为缓解。

三峡工程建成后，荆江河段防洪标准将达到百年一遇，且考虑到荆江河床有较大幅度冲刷的可能，故荆江河段洪水位可能有一定下降；城陵矶附近的设计水位，牵涉江湖关系，影响重大，且也有受冲刷降低洪水位的可能；武汉附近设计水位标准本已相对高一些。故初步认为武汉以上堤防在一定时间内除未达到规划要求的堤段外，主要是进行除险加固。湖口以下，按现在水文条件分析，分洪任务较重，三峡工程建成后，分洪任务也不能减轻，且如武汉以上河段冲刷较大还可能加重湖口以下段防洪负担，考虑到湖口以下堤身高度还不算很大，可研究在现规划基础上再适当少量加高的可能性。在长江中下游干堤全面达到能按设计水位安全运行后，可再根据整个防洪系统完成情况，研究堤防再适当加高的必要性与合理性。

但即使堤防断面已经达标，在除险方面则尚须继续大力加强。新中国成立以来几次堤防加高加固，形象都已达标，但一到防大汛时，仍显得很紧张，主要就是对堤身堤基隐患未能澈底消除。历史经验多次证明，堤防失事绝大多数不是由于高度不够，而是由于堤防本身的隐患造成。特别是由于长江堤防基础的先天缺陷，有许多堤段存在严重危及安全的管涌险情，这已为多年防汛实践中不断证实。今后要研究依靠不断增强的经济实力及先进的科学技术，下大力气进行堤防的勘探研究，在此基础上除险加固。要采用大功率挖泥船继续进行高标准的填塘固基，堤身全面灌浆处理，在必要及有条件的堤段修建混凝土防渗墙，截断渗流路径，达到保证安全的目的。在大力整险的基础上，通过不断考验，逐步提高设防水位与警戒水位，以减轻防汛压力与在一般洪水情况下投入的防汛人力物力。这样才符合可持续发展的要求。

3.3.4从长治久安的要求出发完善分蓄洪区的安全设施

1998年防汛中，荆江分洪区在16小时内就完成了人员转移，证明在计划分洪条件下，人民的生命安全是可以保证的。但在如此高的沙市、城陵矶水位下仍未实施分洪，可能还是由于分洪经济损失太大，补偿法规不健全，后遗症难以妥善处理，影响了决策。从目前规划成果分析，有了三峡工程后，再遇到1954年洪水，即使上游干支流水库能多留一些防洪库容，仍不能完全不分洪。目前规划的500亿m3分蓄洪区中有一部分将会长期保留。因此，从长远考虑，应当分阶段修订分蓄洪规划，按在有三峡工程及上游干支流逐步兴建水库并留出一定防洪库容的条件下，摸清上游水库防洪库容与中下游分蓄洪量的关系，确定分阶段的分蓄洪区规划，把需要长期保留的分蓄洪区按照长治久安的要求真正建设好，能真正做到计划分洪，尽可能减少分洪损失，并且有配套的法规式的分蓄洪补偿办法。

计算分洪量时，要考虑到实时调度中偏于恶劣的情况，留有余地。下游要考虑上游未能按规划运用分蓄洪区逼高水位的可能性。例如按以往的规划，武汉附近区系考虑水位29.5m运用所需分洪量，但在计算湖口附近区分洪量时则要考虑武汉堤防超标准运用（例如水位达到30.0m）的情况。

根据各阶段所需的分洪量，具体加以规划落实。对于将长期保留的分蓄洪区，优先按较高的标准进行安全建设。安全建设模式，改撤退方式为安居式。即将居民房屋、财产、乡镇企业等与农田分离，居民区集中保护起来，分洪时基本只有一季农作物损失。居民区采用安全区或安全台保护，按照小城镇进行规划，有条件的适当外迁，确保分洪无伤亡，分洪损失大大减少。对大的分洪区