公共管理学完整课件

公共管理学（第二版）第1章导论公共行政与公共管理的关系公共管理学的概念范畴公共管理学的研究对象公共管理学的研究内容公共管理学的研究途径1.1公共管理学概述博兹曼规范研究和规范理论公共管理和公共组织的明确特征尤其是政治影响上问题焦点甚于过程焦点组织脉络背景和经验知识战略和多元组织问题唐纳德·凯特尔排斥公共行政和政策执行研究一种乐观的规范研究领域以高层管理者的战略决策通过案例研究来发展知识为管理研究取得与政策研究相同的地位而努力雷尼公共组织和管理者的类型之间存在什么样的区别?公共管理所要研究的“政治环境”指的是什么?说公共部门的管理目标是“模糊不清的”是什么意思?目标模糊又是如何影响公共组织及其管理的?1.1.1公共管理的含义1.1.1公共管理的含义公共管理至今还没有形成一种独立的范式，它是“公共行政”（publicadministration）中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科。公共管理学的概念是：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。1.1.2公共管理学的概念范畴我们认为，公共管理学是公共行政的一个分支学派公共管理与公共行政之间的差别:公共行政“设计”与公共管理的“运作”；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理则更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向1.1.2.1公共管理与公共行政1.1.2.2公共管理与公共产品为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。纯准有形的无形的全国性地方性公共产品的分类第一，公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然联系。第二，在不同社会中，公共产品的范围存在着客观的差别。第三，在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是为保证公共产品的有效供给营造环境。1.1.2.2公共管理与公共产品在认识公共产品时必须注意：1.1.2.3公共管理与公共政策就二者的区别而言，公共政策与公共管理具有不同的功能。公共政策与公共管理的基本属性都是公共性，即关注的都是社会公共利益，公共政策与公共管理密切相关区别联系1.1.2.4公共管理与工商企业管理1．管理性质不同2．使命不同3．效率意识的强弱不同4．责任的性质、范围不同5．管理的广泛性、复杂性的程度不同当代公共管理的一个显著特点就是引入了工商企业管理的一些经验、方法和理论。二者差别主要表现在：1.1.2.5公共治理与善治

1治理概念的定义繁多，治理可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络六种不同的用法。290年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。3全球治理委员会也认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”1.2.1公共管理的兴起

从19世纪末到20世纪60年代，公共行政学经历了传统公共行政学(traditionalpublicadministration)和行为科学公共行政学(behaviorismpublicadministration)两个发展阶段。60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(newpublicadministration)，发展了社会公平理论70年代出现和兴起的政策科学(policyscience)和公共政策分析（publicpolicyanalysis），成为公共行政中的主流学派。1.2公共管理学的研究对象1.2.1.1公共行政的反思

1．公共行政的发展演进2．公共行政的反思威尔逊认为执行宪法比制定宪法更加困难。为了使政府不走弯路，他把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”]20世纪60年代中期以后，公共行政学明显地表现为两种取向：第二次世界大战后，传统的公共行政学受到了来自各个方面尤其是政治学行为主义的批判。1.2.1公共管理的兴起

一种是新公共行政学，它强调民主取向，强调社会公平与公正；另一种是政策分析或政策科学1.2.1.2公共管理的产生20世纪80年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。同时出现了两种明显不同的公共管理途径20世纪90年代以后，公共管理学逐步成为与公共行政、公共政策分析共同进行公共部门管理研究的三大途径。1.2.1公共管理的兴起来自公共政策学院的政策途径，简称为P途径来自商学院并受传统公共行政学影响的商业途径，简称为B途径1.2.2公共管理学的研究对象1.2.2.1确定研究对象的基本思路公共管理学是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系及其发展规律的学问。公共管理学的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。公共管理学的研究对象，同时也是其服务的对象。公共管理学研究既遵循学术规范，研究和探讨各种公共管理现象、关系及其发展规律，同时又服务于公共管理的实践活动。因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。1.2.2.2公共行政学的研究对象与体系国外：罗伯特·登哈特把公共行政学理论概括为：（1）政治与行政；（2）官僚机构与民主政治；（3）组织与管理；（4）理论与实践；（5）公共组织理论霍尔哲（Holzer）教授和盖布雷林（Gabrielian）博士的五大理论：诚实、党派及像企业一样的政府，经典管理模式，政治与政策制定，人类行为，项目的有效性德怀特·沃尔多：公共行政存在着“两种典型定义：第一，公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理；第二，公共行政是管理国家事务的艺术与科学”。我国：第一个阶段是从20世纪80年代行政学在我国的恢复到1997年国务院学位委员会提出修改研究生专业目录。行政管理学是作为政治学的一个分支学科进行专业设置的。第二个阶段是从1997年提出修改研究生专业目录一直到现在。以政府管理为核心内容的行政管理概念已经不适应我国社会发展的要求，改变原有行政管理的主体范围、管理对象范围、管理方式以及行政理念的要求日益强烈。1.2.2.3公共管理学的理论体系公共管理主体理论公共管理价值与规范公共资源管理公共危机管理公共管理技术与方法公共管理改革与发展1.研究对象与范围的特征2.跨学科和综合性的特点3.具体研究问题的特征4.公共管理学既是实证的，又是规范的1.2.2.4公共管理学的学科特征1.3公共管理学的研究途径和方法政策途径（P途径）和商业途径（B途径）管理途径、政治途径和法律途径经济学途径公共选择理论新制度主义或新制度学派1.3.1公共管理学的研究途径1.3.2公共管理学的研究方法1.3.2.1实践抽象法1.3.2.2实体分析法1.3.2.3实验法1.3.2.4系统分析法1.3.2.5比较分析法1.3.2.6多学科交叉式综合研究方式1.3.2.7案例分析法本章小结1．公共管理是国家或政府的基本职能之一，公共管理学以公共组织特别是政府的公共管理活动为研究对象。2．公共管理学所具有的学科特征并没有超出公共行政学基本理论的特征与范围。3．公共管理学在研究方法上特别强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的研究方法。关键术语公共管理学公共行政公共政策P、B途径“政治行政”二分法管理途径政治途径法律途径复习思考题1．分析公共管理与公共行政之间的内在联系与差别。2．关于公共行政、公共管理的研究，存在着以下几种观点：第一，有人认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，有人认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等；第三，有人认为公共行政已经发展到公共管理范式阶段，公共管理已经成为一个独立的范式。请分析评价以上观点。3．关于公共行政的研究，历来存在着两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。请你分别列举两种不同研究取向的代表人物及其理论观点，并加以分析评价。4．比较分析公共行政学研究途径与公共管理学研究途径的差异。公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编第2章公共管理的理论发展●公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派●公共管理与公共行政的联系与区别●管理主义取向与宪政主义取向的理论内容与代表人物●公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论的主要内容21342.1公共行政理论的演进2.1.1公共行政理论的初创19世纪末20世纪初,资本主义已进入了上升阶段,随着经济和社会的快速发展,社会公共事务日益增多,政府的职能不断扩大,而且更加复杂、更加困难威尔逊认为,当时的美国仅就文官制度进行改革是不够的威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担什么任务,其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳定的原理”2.1.1.2韦伯的官僚制理论从组织体制的角度为公共行政理论之传统形态的公共行政学的创立提供了理论框架。“行政管理班子对统治者（或统治者们）的服从，可能纯粹出自习俗，或者纯粹由于情绪，或者受到物质利害关系，或者受到思想动机（价值合乎理性）的约束。这类动机在很大程度上决定着统治的类型。”区分了“神秘化组织”“传统组织”“合理化合法化组织”三种不同的组织形态韦伯认为,作为一种理想的行政组织形式,“官僚制”具有以下基本特征:（1）合理的分工。（2）层级节制的权力体系。（3）依照规程办事的运作机制。（4）形式正规的决策文书。（5）组织管理的非人格化。（6）适应工作需要的专业培训机制。（7）合理、合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科学管理理论科学管理的中心问题是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率,就必须在企业推行“科学管理”,包括实行预先计划用科学的方法挑选工人对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法,使用标准化的工具、机器和材料,在标准化的作业环境中完成经测算规定的工作定额管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系在泰勒提出科学管理理论不久，不仅美国政府将其提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革,提高了行政效率,而且有许多行政管理研究者也开始重视通过科学管理来解决政府行政效率的问题。2.1.2公共行政理论的建构2.1.2.2古利克和厄威克的科学化公共行政原则相关的工作应该作为一个单元来完成所有的机构应该合并成一些部门每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥部门领导的权力与其责任应该相称每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员应该减少民选官员的人数委员会不应该用于行政工作，它们只应该承担准立法职能和准司法职能所有的行政工作都应该由单一的首长来领导,这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法古利克认为行政改革应该遵循以下指导原则2.1.2公共行政理论的建构2.1.2.2古利克和厄威克的科学化公共行政原则厄威克看来,下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性:目标原则。人员与组织结构相适应的原则。“一人管理”原则。“专业参谋和一般参谋”共存的原则。“授权”原则。“责权相符”原则。明确性原则2.1.2.1怀特的系统化公共行政理论行政具有共性,“行政为单一之程序,无论何处所见到之重要特质,均大体相同”管理是公共行政学的实践基础,“行政之研究应始自管理之基础,而不宜始自法律之依据”公共行政是科学,是实践的技术，即“行政在大体上,仍系一种技术,但于转变之为一科学之重要趋势上,极端重要”公共行政十分重要,“行政业已成为,且将继续为现代政府问题之中心”公共行政学才在他手中真正赢得了作为一门独立学科的地位，该书也被公认为世界上第一本公共行政学教科书和公共行政学正式诞生的标志2.1.2公共行政理论的建构提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。2.1.2.3福莱特的动态化公共行政理论她指出,群体生活能使人产生出一种强烈的情感,因而人在群体中的思想和行动,无法再由自己控制。对人的研究还反映在她对权威问题的看法上,她认为人都是很敏感的,只有在环境的逻辑和事实的需要下,才肯接受权威。莱特的兴趣主要集中在组织运作的一般问题上,其中最基本的两个问题是:你想让人们做的是什么?如何科学地对人们的工作和社会交往给予控制和引导?2.1.3公共行政理论的转型西蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则”和“政治行政”二分法这两个方面进行的。西蒙认为，从决策与执行的观点来区分政治与行政并不妥当，因为行政也必须做决策。西蒙认为:“在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念……因此，公共行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。”他选定“决策”作为基本的概念框架来研究公共行政学2.1.3.1西蒙的批评与公共政策学派的出现2.1.3.2沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴第一，沃尔多认为，传统行政学的“政治行政”二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式。他不仅批评了传统组织理论的理性主义倾向，而且还指出传统行政学过分地强调了组织之间的共性或所谓的原则。第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。新公共行政学包括以下基本内容1．对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判2．对社会公平价值观的提倡3．对传统“政治行政”二分法的突破4．对动态、开放组织观的强调2.2.1公共选择理论2.2.1.1经济人的人性假设与公共选择人是理性的自利主义者。一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，他的行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利另一方面，在行动上，他又是理性的，能够最充分地利用他所能得到的来最大化自身的利益。公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”2.2现代公共管理理论的发展2.2.1.2政府规模扩张与公共选择一是随着社会的发展，为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，完善法律规章以及维护社会秩序的要求也将随之递增。二是随着社会的发展，政府从事物质生产的经济活动越来越多，随着劳动生产率的提高，规模较大的企业较之规模较小的私营企业更具优势，这一发展促进了政府对生产领域的介入。三是随着社会的发展，社会对公共物品或劳务需求相应增加，而这些活动只有通过政府来提供才能最经济马斯格雷夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府支出和政府职能扩张的原因。1．瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托的解释瓦格纳2．帕金森定律帕金森定律揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。”用数学方式说明帕金森定律为：在任何一个实际上处于和平时期的行政部门中，可以预料其工作人员将按照下列公式增加：X=2Km+LN不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。有关解决问题的主张包括：组织类型的理性选择。市场机制与个人选择。分权化。公共服务组织小规模化。自由化。3．公共选择2.2.2新公共管理理论

胡德将新公共管理的内涵及特征概括为（1）向职业化管理的转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理的风格；（7）纪律与节约哈伯德(M.Hubbard)将新公共管理归纳为十大方面：（1）主管的战略角色和战略管理实践的强化；（2）从行政到管理的重点转移（3）人事权由中央人事部门向部门主管的转移，（4）政策制定和执行的分离（5）绩效工资制；（6）改善财务管理，强化财务控制；（7）以组织规划和评估的形式（9）追求高质量和高标准的顾客服务；（10）改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”管理的自由化和市场化是新公共管理蕴含的两大基本理念。2.2.3

新

公

共

服

务

理

论1.政府的职能是服务而不是掌舵2.公共利益是目标而非副产品3.在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性4.为公民服务，而不是为顾客服务5.责任并不简单6.重视人，而不只是重视生产率7.公民权和公共服务比企业家精神更重要主要思想2.2.4公共治理理论2.2.4.1公共治理理论的兴起伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现了一种新型的公共管理理论，即公共治理理论。施罗德把“新治理”作为推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行新治理，而新治理的核心是“公民社会”2.2.4.2治理的含义治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式2.2.4.3公共治理理论的内容第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。本章小结1．公共管理理论的发展演进，既表现出公共行政与公共管理内在的发展演进规律，同时又受到外界环境条件的影响，从而使公共管理理论在不同的社会条件下具有不同的研究内容和重点，形成了不同的理论流派。公共管理理论的发展演进表现出从分立、争鸣到交叉整合与渗透并在争鸣中相互吸收的显著特点。2．从知识发展的逻辑，研究公共管理理论发展与社会环境的关联性，研究公共管理各种理论流派前后发展演进的规律，研究当代公共管理理论的主要焦点问题；从实践验证的逻辑，研究各种公共管理理论的贡献与局限性，把握公共管理理论的发展趋势。由此进行公共管理规范研究与实证研究。3．公共管理的发展演进过程表现出两种不同的研究取向：一种是宪政主义取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。通过学习，应分别列举管理主义取向和宪政主义取向的代表人物及其理论观点，并能加以分析评价。4．公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和公共治理理论，既是当代公共管理理论的重要内容，又是西方各国公共管理改革的指导理论。关键术语管理主义宪政主义官僚制理论科学管理理论POSDCORB西蒙沃尔多之争新公共行政学公共选择理论新公共管理理论企业家政府理论公共治理理论新公共服务理论复习思考题1．分析公共管理与公共行政的联系与区别。2．分析评价新公共行政学理论的基本内容。3．分析评价企业家政府理论。4．分析评价新公共服务理论。5．分析评价公共治理理论。6．官僚组织理论是马克斯·韦伯所倡导的一种理想的、完全建构在他对于“合法权威”观念基础之上的行政组织理论。有人认为官僚体制是与传统工业经济体制相适应的组织形态，而不适应网络经济和信息社会。（1）请具体分析官僚制度的特征、优点和缺点。（2）论述在网络经济和信息社会条件下应如何发挥官僚制度的作用和改进官僚制度。7．案例分析题：请认真阅读案例材料，然后按照要求分析并回答问题。有一位官员A认为自己已经超负荷工作了，一般来说他有以下三种可能的解决方法：辞职；要求与官员B共同完成这项工作；要求增加两名下属人员C和D。可以推断，官员A肯定会采用第三种选择。如果辞职，就会失去晋升的机会和领取退休金的权利。如果将B作为自己的同级同事来共同负责这项工作，A实际上为自己增加了一个竞争对手，这也许会影响A的晋升。因此，A宁愿要C和D作为助手，他们的地位低于自己。不仅如此，A还可以将工作分成两类，分别让C和D完成，而自己就可以作为协调C和D的唯一主宰，其所从事的工作也就可以更多地由操作性工作变为管理性工作。这里有一点极为重要，即C和D是不可分割的。单独使用C是不可能的，否则C就与A平分工作，这样C与A的地位实际上就几乎平等了，而这恰恰是A不愿意看到的。由此看出，下级或助手必须是两个或更多，他们由于担心别人被提拔，所以会安分守己，服从上级。当有一天C感到工作太重时，A作为上司又会增派两名助手E、F给C，以减轻其工作负担。为了避免内部摩擦，A还得给D增派两名助手G、H，因为C和D原本是同级的。当增加了E、F、G和H后，A的晋升几乎是肯定的了。因此，不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员的数量总会按几何级数增长。问题：（1）归纳材料的主要观点。（2）运用帕金森定律检验、分析上述材料反映的事实。公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编第3章公共组织●公共组织的性质、特点与基本类型●公共组织的结构及其设计●我国事业单位及其管理体制的形成、存在问题与改革●科层制组织的特征、面临的困境●公共组织变革的目标、内容与趋势3.1公共组织的性质与结构2．公共组织的含义公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。3.1.1公共组织的内涵3.1.1.1组织与公共组织1．组织的含义所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识地建立起来的人类群体。3.1.1.2公共组织的基本要素1．物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备2．精神要素（1）目标（2）责权结构（3）人际关系1．以增进公共利益为目标2．公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性3．公共组织受到高度的公共监督4．公共组织的活动具有政治性5．公共组织的目标在形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难6．公共组织具有一定的独占性3.1.1.3公共组织的特征公共组织的特殊性在于其“公共性”3.1.2公共组织的结构3.1.2.1公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是最高层级的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中中层公共组织为半封闭、半开放系统，既要使本层级公共组织与上级公共组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。基层公共组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题.3.1.2.2公共组织的横向结构3.1.2.3公共组织的主要结构形式（1）按业务性质分工。（2）按管理程序分工。（3）按管理对象分工。直线制职能制直线职能制矩阵制3.1.3公共组织的类型3.1.3.1政府组织广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系3.1.3.2非营利组织非营利组织的含义是：以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。3.1.3.3准政府组织准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即以增进公共利益为组织目标，通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的非营利的公共组织。3.2非营利组织萨拉蒙和安黑尔认为非营利组织具有六个特征：一是正式组织性；二是非政府性；三是非利润分配性；四是自主管理性；五是自愿性；六是公共性。沃尔夫（Wolf）则认为非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。3.2.1非营利组织的特征与分类3.2.1.1非营利组织的特征3.2.1.2非营利组织的“非分配性约束”所谓“非分配性约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入（netearnings）分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。3.2.1.3非营利组织的分类1．国外非营利组织的分类2．中国非营利组织的分类（1）已登记非营利组织。（2）未登记非营利组织。宗教性组织社会性组织文化性组织学术性组织保护性组织政治性组织慈善性组织社会运动组织3.2.2非营利组织是公共管理主体的必要组成部分3.2.2.1非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者3.2.2.2非营利组织能提高公共物品的供给效率3.2.2.3非营利组织能较好地满足社会多元化的需求3.2.2.4非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求公共管理的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非营利组织所具有的特性，决定了非营利组织是公共管理主体的必要组成部分。3.2.3当代中国公共管理中的非营利组织3.2.3.1我国非营利组织的兴起中国漫长的封建社会中不存在非营利组织；新中国成立后直到改革开放之前不存在真正的非营利组织。建立社会主义市场经济体制的改革从两个方面催生了非营利组织：一方面，市场经济在中国的出现和发展，为非营利组织的成长打下了必需的基础。另一方面，社会主义市场经济体制的建立与完善、转变政府职能的改革不断深入，也对非营利组织的建立提出了要求。为此，我国强化了培育和发展非营利组织的公共政策。3.2.3.2我国非营利组织发展存在的问题1．非营利组织自身存在的问题（1）身份不清。（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。2．由与非营利组织相关的政策、法律与管理等构成的外在环境问题（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。（2）法制薄弱。3.2.3.3我国非营利组织改革发展的基本取向1．大力培育非营利组织第一，在社会领域推进“政社分开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的帮助。2．加强对非营利组织的监督管理第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设3.3事业单位3.3.1.1事业单位的含义事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。3.3.1.2事业单位的基本特征（1）事业单位活动的非经济性和政治性。（2）事业单位由政府主办并主管。（3）事业单位经费由公共财政供给。（4）整个事业单位系统具有行政性。3.3.1事业单位的含义与特征3.3.2事业单位改革3.3.2.1事业单位改革的必要性（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。（2）社会效益不高。（3）与经济建设结合不紧密。3.3.2.2事业单位改革发展的目标取向（1）事业单位的社会化。（2）资源配置和服务的社会化。（3）事业单位运行的法制化与民主化。3.3.2.3事业单位改革的基本原则和分类改革（1）实行政事分开。第一，实行职责分开。第二，实行管理方式及手段分开。（2）实行事业单位的分类改革第一，具有准政府组织性质的事业单位通过立法或行政授权等方式执行和处理某种行政延伸性事务，是公共管理中的准政府组织。第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位并入非营利组织之中，依法实行严格管理，避免其由公益性变为营利性，从而改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。第三，具有生产经营性和能力的事业单位加强对这些单位的财务监督和审计，加强行为规范和服务质量的监督，从而确保这些单位不利用管理公共事务、提供公共服务的机会谋取不正当的利益，损害社会公平。3.4公共组织的变革3.4.1.1科层制组织的基本特征1．专门化2．等级制3．规则化4．非人格化5．技术化6．公、私分明化3.4.1.2科层制方法的主要内容1．组织标准化2．工作秩序化3．管理规范化3.4.1科层制组织与反思3.4.1.3传统科层制组织的缺陷与困境1．传统科层制组织的缺陷（1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器。（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。（3），组织成员照章办事、墨守成规、得过且过、不负责任。（4）机构不断膨胀，职能交叉重叠。2．传统科层制组织面临的困境（1）从组织环境来看（2）从组织结构上看（3）从组织方式上看3.4.2公共组织的变革目标和内容3.4.2.1公共组织变革的目标1．提高公共组织适应环境的能力2．提高公共组织自身的稳定性、协调性3．提高公共组织的工作绩效3.4.2.2公共组织变革的内容1．组织结构的变革2．权力关系的变革3．技术变革4．产品和服务的变革5．人力资源变革本章小结1．现代社会中的组织主要包括公共组织和非公共组织。公共组织是以实现公共利益为目的、以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。为了实现组织目标和充分发挥功能，公共组织必须建立科学、合理的组织结构及其形式。2．在公共管理中，由于公共管理层次、公共事务性质的不同，政府组织、非营利组织和准政府组织构成系统的公共管理主体。现代公共管理主体是以政府组织为核心的，由政府组织、非营利组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。政府组织、非营利组织和准政府组织只有协调发展，才能形成一个完备的公共管理体系，才能最大限度地增进公共利益。3．事业单位及其管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特性。当代我国事业单位改革，必须以事业单位社会化以及运行法制化和民主化为目标，以政事分开为原则，根据事业单位的不同特点推进事业单位及其管理体制的分类改革。4．科层制采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，是高效完成工作任务的管理方法。它强调组织标准化、工作秩序化、管理规范化。科层制越来越不能适应信息社会的管理要求，必须进行变革。5．公共组织变革的目标就是提高公共组织适应环境的能力，加强公共组织自身的稳定性和协调性，提高公共组织的工作绩效。公共组织变革的内容主要包括：组织结构的变革、权力关系的变革、技术变革、产品和服务的变革和人力资源变革，并呈现出共同的发展趋势。关键术语公共组织非营利组织事业单位公共组织环境公共组织变革学习型组织无缝隙组织网络组织复习思考题1．联系实际分析准政府组织与非营利组织的联系与区别。2．如何理解公共组织纵向结构和横向结构的基本特点。3．联系实际分析非营利组织的主要特征与作用。4．分析我国事业单位及其管理体制的形成原因、存在问题以及如何进行分类改革。5．分析公共组织变革的目标和主要内容。6．案例分析题：请认真阅读以下案例材料，然后按照要求回答问题。近日，某地有关部门对市场上的猪肉和猪肝制品进行了检测，发现其中２３％含有“瘦肉精”。记者追踪了该地猪肉从生产到上市的全过程，发现一头猪从养殖到走上百姓餐桌，要经过动检部门、质检部门、卫生部门、工商部门等多道关口，但每个环节都存在安全漏洞。生猪养殖：猪肉源头。涉及管理部门：动检部门、质检部门。在该地规模最大的养猪场，场长说打交道的主要是镇兽医检疫站，质检部门也有权来检查，但真正的管理很难实行，因为猪场是全封闭管理，检疫人员就算来了也进不了猪场。但每次生猪出栏时检疫人员肯定会来，按一头猪２元钱，开具检疫证明。“检疫员用什么方式检疫呢？”“目测。一般猪有什么毛病基本都能看出来，要么走路不稳，要么器官异常，仔细看，大部分毛病还是能看出来。”“像饲料中添加‘瘦肉精’能查出来吗？”“那不可能。就是区检疫站也没那个技术能力。市局倒是可以，但检测费太高，一次好像要3000元左右，去年市局只查过一次。这个事现在指望外界监督根本不行，只能靠自觉。”当地检疫站专职猪肉检疫员刘××告诉记者：作为猪肉安全的第一道关口，他们的岗位职责确实重要，但现在面临的问题太多，如工资是靠自收自支、收入极不稳定等，这就很难保证基层防疫工作中不出现违反职业道德、玩忽职守等情况。屠宰厂：解决一头猪只需两分钟。涉及部门：动检部门、质检部门、卫生部门、商委专业执法队。国家规定：生猪出栏后必须进行定点屠宰。在一家定点屠宰厂，记者看到这里只有一排简陋的红砖房，屠宰器械血迹斑斑，作业台上布满了杂碎肉，紧邻作业车间的一条地沟腐物成堆，厂外的一条脏水沟臭气熏天。一名并无戒心的工作人员对记者说：“一头猪两分钟就可以解决。”“那检疫怎么搞呢？”“这个，按规定好像是有专人管的。我们出去的猪肉都有检疫章。”据了解，该地现有６９家定点屠宰厂，其中具有产、供、销一条龙作业的定点厂只有１０多家，大部分屠宰厂是“托屠代宰”，不管运来什么猪，一律照宰不误，然后让猪贩子运走。当地政府商委设有一支专门的执法队伍，负责定点屠宰厂的日常管理。但对于出现问题的厂家，他们并没有摘牌权，只能处以一定数额的罚款或建议当地相关部门处理。一些区县出于地方利益的考虑，尽可能地“保护”本地小屠宰厂的生存和利益。集贸市场：猪肉流通地。涉及部门：工商部门、动检部门、质检部门、卫生部门、市场管理处。在集贸市场，几个猪肉摊贩向记者讲了大体相同的猪肉“安全检查程序”：检疫部门按每头猪１５元的标准用“目测法”检疫盖章，工商部门也照此法复检并收取４元的摊位费，然后就可以放心地出售了。记者问：“除了有病的猪肉，注水肉他们管吗？”“这个不会吃出什么问题，一般不管。不过我们这乡里乡亲的，基本不这么做。”“那市场对你们的猪肉来源有要求吗？”“这个也不管，只要没病就行。”市场检疫人员对此的解释是：要求从定点屠宰厂进货不现实。以前管过一次，结果市场上没卖肉的了。负责市场管理的工商所则说：“我们不具备技术手段，只能凭经验检查，发现问题后要请食品检验、动物检疫等部门进行检测。比如查注水肉，从取样到出检测报告，至少一个星期，这个过程太麻烦，时间耗不起。”经过几天的追踪采访，记者了解到，从生猪养殖到猪肉上市，这一过程涉及农委、商委、动检部门、质检部门、卫生部门、工商部门六个部门和一个市场管理处，如果猪肉进入肉食厂进行加工，还要经过轻工部门一关。问题是，一关也好，八关也罢，老百姓企盼的是：能尽快吃上真正放心的猪肉。资料来源：根据新华社电稿改编。问题：（1）从组织结构方面来看，“八个部门管不好一头猪”的症结是什么？（2）如果你是该市市长，你将采取哪些措施解决猪肉食品的安全问题？公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编第4章公共领导●公共领导的含义与作用●领导体制●领导方法、领导能力与领导方式4.1公共领导概述1．公共领导的含义公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。2．公共领导的特点（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门。（2）公共领导职权的公共性、服务性。（3）决策的“公断性”。（4）公共领导的价值取向是公共利益。3．公共领导的作用（1）导向、统领的作用.（2）影响、表率的作用。（3）协调、沟通的作用。（4）迎接挑战，引发变革的作用。4.1.1公共领导的含义和特点4.1.1.1领导的含义4.1.2西方领导理论的演进与新发展1．特质理论传统的特质理论认为，天赋是一个人能否成为有效领导者或卓越领导者的根本因素。2．行为理论这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为三种领导方式理论。集权式领导,也称权威式领导。民主式领导。放任式领导。4.1.2.1西方经典领导理论4.1.2西方领导理论的演进与新发展（1）菲德勒的领导权变理论。（2）路径目标理论。豪斯区分了四种领导风格：指导型领导。支持型领导。参与型领导。成就取向型领导。3.权变（或情景）理论领导＝f(领导者、被领导者、环境)4.1.2.2西方领导理论的新进展1．领导魅力理论豪斯认为，魅力型领导是指对下属的情感产生深刻影响的领导者，下属不仅把他们当作上级看待，而且把他们当作一个英雄或楷模式人物。2．交易型和变革型领导理论在变革型领导中，领导帮助员工开阔眼界，鼓励下属为了组织的利益而超越个人的利益，激活他们对更高秩序的需要；而下属也对领导感到信任、羡慕、忠诚和尊敬，对任务目标充满期望和热情。在交易型领导中，领导的影响力主要来自领导能够使下属相信贡献和报偿是公平的、合理的，而下属对领导的顺服和忠诚也是建立在交换互惠的基础上的，但不可能产生对任务目标的热情和支持。4.2公共领导体制1．领导结构领导结构是指领导职能、领导权力和领导责任的配置结构。2．领导的层次与跨度所谓领导层次，是指纵向组织结构的等级层次。3．领导机构中各部门之间的职责与权限划分建立严格的从上到下的领导行政法则和岗位责任制。4．领导干部的管理制度领导干部的管理制度属于狭义的人事制度。4.2.1领导体制的含义和内容4.2.1.1领导体制的含义体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。4.2.1.2领导体制的内容4.2.2领导体制的基本类型4.2.3.1我国公共管理领导体制存在的问题1．领导职能相互混淆2．领导权力过于集中3．领导权力的约束滞后4．公共组织机构高度膨胀5.用人制度缺乏活力4.2.2.1首长制和委员会制4.2.2.2集权制和分权制4.2.2.3层级制和职能制4.2.2.4完整制和分离制4.2.3公共管理领导体制改革4.2.3.2公共管理领导体制改革的路径1．完善领导职能分工，理顺各种关系2．保证政令统一的前提下，适当下放权力3．改革组织人事制度，增强党和国家的活力4．继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿5．加强权力制约与监督4.3公共领导方法4.3.1.2领导方法的特征（1）领导方法的目的性。（2）领导方法存在正确与错误、有效与无效之分。（3）领导方法的多层次性。（4）领导方法的具体相关性。（5）领导方法存在动态变异性。4.3.1领导方法概述4.3.1.1领导方法的含义领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。4.3.2领导协调4.3.2.1领导协调的含义和特点1．领导协调的含义用一句话概括，领导协调的作用就是内求团结、外求发展。2．领导协调的特点（1）平等性。（2）互利性。（3）结果不确定性。4.3.2.2领导协调的内容和原则1．领导协调的内容（1）领导工作关系协调。（2）领导人际关系协调。2．领导协调的原则（1）以人为本。（2）客观公正。（3）注重整体。（4）求同存异。（5）互惠双赢。（6）灵活机动。4.3.3领导沟通1．领导沟通的含义领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。2．领导沟通的作用（1）沟通是科学决策的前提。（2）统一思想，提高绩效。（3）沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力。4.3.3.1领导沟通的含义和作用4.3.3.2实现有效沟通的途径1．选择合理的沟通渠道(1)正式渠道。(2)非正式渠道。2．选择合理的沟通模式,构建信息沟通网络（1）链式沟通。（2）轮式沟通。（3）全通道沟通。（4）环式沟通。（5）Y式沟通。3．选择有效的沟通形式（1）口头形式。（2）书面形式。（3）非语言形式。（4）电子媒介形式。4.3.3.3增强领导沟通的方法（1）构建畅通的沟通网络（2）树立主动沟通的意识。（3）创造有利的沟通环境。（4）要完善民主监督机制（5）注意沟通与信息技术的关系。4.3.4领导激励4.3.4.2激励的原则1．物质激励和精神激励相结合原则2．正激励和负激励相结合原则3．按需激励原则4．差别激励原则5．公正原则4.3.4.1激励的含义激励就是运用各种刺激手段，唤起人的需求，激发人的动机，使人处于亢奋状态的过程。从心理学上讲，激励就是使人们在外部某种刺激的影响下，产生一股内在动力，朝着所期望的目标奋斗的过程。1．物质激励2．参与激励3．目标激励4．情感激励5．需要激励6．榜样激励7．荣誉激励8．信心激励9．赏识激励4.3.4.3激励的方法4.4公共领导能力4.4.1.1领导能力的含义领导能力，就是领导者的个体素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和，它是领导者素质的核心。4.4.1.2发挥领导能力的基本条件（1）领导能力的发挥，必须在一定的环境和组织结构中进行。（2）领导能力的发挥，需要领导者明确组织的目标、责任与价值。（3）领导能力的发挥，离不开领导者的基本素养。4.4.1领导能力的内涵及基本条件4.4.2领导能力的主要内容4.4.2.1领导的创新能力4.4.2.2领导的战略思维能力4.4.2.3领导的执政能力1．领导战略思维能力的含义2．领导战略思维能力的内容（1）战略洞察力和战略判断力（2）战略分析力与战略综合力（3）战略预见力和战略创新力（4）战略统筹力和战略决断力3．领导战略思维能力的培养一是加强哲学修养，提高辩证思维能力；二是努力拓展知识面，把丰厚的知识积累作为战略思维的材料；三是在实践中锻炼；四是善于利用外脑。1．领导执政能力发挥的重要性2．制约领导执政能力发挥的因素（1）政府所具有的强制力（2）政府存在的合法性（3）政府合法性的来源3.领导执政能力所包含的内容

推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展；驾驭社会主义市场经济；发展社会主义民主政治，坚持“执政为民”“以人为本”；建设社会主义先进文化，努力提高人民大众的科学文化素质；构建社会主义和谐社会，努力化解社会矛盾；应对国际局势、处理国际事务，具有国际视野。4.4.3领导方式4.4.3.1领导方式的含义领导方式是指在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。4.4.3.2领导方式的类型1．集权型领导方式2．民主型领导方式3．放任型领导方式本章小结1．公共领导既是公共管理活动的重要内容，也是公共管理的重要主体。领导科学是一门综合性、时代性和实践性很强的应用学科。各种领导因社会制度、历史条件等不同，既具有共同的诸如领导活动的职能、职责、职权和任务等自然属性，又有不同的诸如领导活动的指导思想、路线、方针、政策等社会属性。由此形成了有关领导的综合的、系统的知识和理论流派。2．围绕公共领导，本章在汲取国内外同行、同类研究成果的基础上，从领导活动的科学化和艺术化两个层面、从领导科学视野上，对公共领导的概念、领导体制、领导的权力与影响力、领导理论、领导艺术、领导方法等方面进行了系统的论述。研究和学习公共领导，有助于提升科学制定公共政策和重大决定的水平，有助于培养公共领导能力和战略思维能力。3．在公共管理中，领导对实现公共管理目标起着至关重要的作用，具体表现在导向与统领作用、影响与表率作用、协调与沟通作用、控制与促进组织变革作用等方面。领导能力直接影响公共管理能力。4．影响领导能力的因素是多方面的，进一步改革和完善领导体制、提升领导艺术、改进领导方法、提高领导者的素质，是提高领导能力的重要途径。本章小结关键术语公共领导领导体制首长制和委员会制完整制和分离制领导协调领导沟通领导激励领导能力特质理论权变理论复习思考题1．分析公共领导的含义与特点。2．联系实际分析公共领导在公共组织发展中的作用。3．分析特质理论、权变理论的优缺点。4．分析公共领导体制的含义、内容和各种类型领导体制的优缺点。5．分析和理解我国的公共领导体制存在的问题和改革路径。6．分析和理解协调、沟通、激励等领导方法及其实现途径。7．分析领导能力的内容和提高领导能力的途径和方法。8.案例分析题：请认真阅读以下案例材料，然后按照要求回答问题。张处长1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导，处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施：（1）请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污染补贴费；（2）为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；（3）派人到各省市和国外学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；（4）对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处，同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这四条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他点头，许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。问题：（1）为什么张处长离休后其威信也随之消失了？（2）行政领导者怎样才能建立持久有效的威信？公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编第5章公共政策●公共政策的含义与范畴●公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节●公共政策的分析工具与分析方法●公共政策的风险评估与管控●公共政策发展5.1公共政策概述1．价值分配论2．目标方法选择论3．立场论4．过程论5．政治合法性实现论5.1.1公共政策的性质和范畴5.1.1.1不同视角下的公共政策D.伊斯顿从对政治活动的研究切入，从动态的政治系统角度考虑权力、价值等政治因素，将公共政策界定为：“对全社会的价值所做的权威性分配。”与价值分配论不同，一些学者强调公共政策是对目标与实现目标的方法的选择。拉斯韦尔认为：“公共政策是具有目标、价值与策略的大型计划。”这种界定将公共政策视为一种立场。J.K.弗兰德等人认为，“政策实质上是一种立场。一项政策一旦宣示，即可以此为依据来做出一系列相关的决定”这种界定将公共政策视为一种动态过程。W.帕森斯认为，政策是一种政治合理性的表述和表现。5.1.1.2公共管理视界中的公共政策第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。第二，公共政策的主体是决策者第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）。第四，公共政策的范围，从横向上划分，主要包括经济政策、财政税收政策、环境政策、教育政策、健康与福利政策、刑事司法政策等；从纵向上看，不同层级的决策主体的权限范围决定了相应决策的范围。第五，公共政策的核心是一种选择。5.1.2公共政策工具一是政策执行的复杂多变性以及经常出现的政策失败引发人们对政策执行工具和方式的反思；二是政府组织对于政策的制定与执行的实践知识的需求日益增长，使人们更为关注从目标和工具的角度思考如何改进政策过程的质量；三是在一些社会福利国家中，由于对某些政策部门绩效的失望以及政府工作的低效率，人们产生了解政策失败原因的强烈要求，这样的研究长期以来获得了来自政治和意识形态方面的支持；四是随着经济、社会的发展，长期以来在经济学中盛行的工具研究渗入社会科学各个领域，尤其是促成了它在政策科学领域的发展和应用5.1.2.1公共政策工具研究的兴起5.1.2.2政策工具的类型及其特点1．自愿性工具2．强制性工具3．混合性工具5.1.2.3政策工具的选择及其应用1．政策工具的选择应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；应与政策环境相适应；应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益政策工具的选择应具有灵活性第五，工具的方式或力度应及时予以调整。2．政策工具选择的应用（1）国家能力强，政策子系统高度复杂。（2）国家能力强，政策子系统低度复杂。（3）国家能力弱，政策子系统高度复杂。（4）国家能力弱，政策子系统低度复杂。5.1.3公共政策的研究主线5.1.3.1制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制5.1.3.2公共政策的过程与程序5.1.3.3公共政策的内容与输出5.2公共政策过程5.2.1公共问题与公共政策问题公共政策的重要特征之一是问题取向性。公共政策问题的提出与社会中一定的政策资源、政策要素密切相关公共政策问题还具有动态性公共政策问题的时效性5.2.2公共政策问题的确认与建构结构优良的问题结构适度的问题结构不良的问题5.2.3公共政策议程5.2.3.1公共政策议程的含义“那些被决策者选中或决策者感到必须对其采取行动的要求构成了政策议程”5.2.3.2公共问题进入公共政策议程的触发机制公共问题要成为政府决策者着手解决的政策问题，往往需要相应的“催化剂”，那些诱发公共问题进入政策议程的因素和条件构成了政策议程建立的触发机制。一是政治领袖的触发二是危机事件三是抗议活动四是通信媒介的注意5.2.3.3公共政策议程建立的模型1．问题源流2．政策源流3．政治源流公共政策议程这三股独立的源流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时，政策问题就会被提上政策议程。5.2.4公共政策制定5.2.4.1公共政策制定的宏观流程公共政策制定的宏观流程以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，他将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈过程。5.2.4.2公共政策制定的微观流程1．确立政策目标2．政策方案拟订、评估与抉择3．政策合法化公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。5.2.5公共政策沟通5.2.5.1内部沟通与外部沟通内部沟通是决策系统内部与政策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息载体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。外部沟通是决策系统内部与外部环境之间的直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。外部环境主要是指决策系统以外的个人及各类社会组织。5.2.6公共政策执行5.2.6.1公共政策执行的一般理论“自上而下”途径，或称“政策制定者透视”途径。“自下而上”途径。公共政策执行是将已经合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。5.2.6.2公共政策执行失控及其矫正1．公共政策执行失控（1）政策敷衍（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。2．公共政策执行失控的矫正（1）加强公共政策执行体系的组织建设。（2）提高公共政策执行者的素质。（3）强化对公共政策执行体系的监控。（4）促进公共政策执行的法治化和民主化建设。5.2.7公共政策评估5.2.7.1公共政策评估的类型1．关注政策效率与效果：以工具理性为主的政策评估2．关注政策价值效应：以价值理性为主的政策评估5.2.7.3政策风险评估与管控公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。5.3公共政策分析5.3.1.1公共政策分析的含义公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。5.3.1公共政策分析的含义与内容5.3.1.2公共政策分析的内容（1）对政策内容的研究。（2）对决策过程的研究。（3）对决策输出的研究。（4）对政策的评估。（5）对决策信息的研究。（6）对决策过程倡导的研究。（7）对政策倡导的研究。5.3.2公共政策定量分析方法5.3.2.1确定型分析技术1．线性规划（linearprogramming）2.排队论(queuingtheory)3.马尔可夫预测法（Markovchainforecastingmodel）4.成本收益分析(costbenefitanalysis)5.3.2.2随机型分析技术1．动态规划(dynamicprogramming)2．决策树（decisiontree）3．灵敏度分析（sensitivityanalysis）5.3.3公共政策定性分析方法5.3.3.1头脑风暴法（brainstorming)5.3.3.2德尔菲法(Delphimethod)5.3.3.3交叉影响分析法（crossimpactanalysis）5.3.3.4脚本写作法(scriptwriting)5.4公共政策发展5.4.1公共政策发展的趋向5.4.1.1公共性5.4.1.2合法性5.4.1.3有效性5.4.2公共政策环境公共政策发展需要适应和顺应其生态环境，它并不仅仅是一种被动的回应，而是需要从多方面体现其引领时代的创新性和开拓性，充分发挥公共政策对社会公共生活的调节功能、分配功能、规制功能、建构功能和导向功能。5.4.3公共政策发展与公共管理价值的实现1．学科渊源2．公共政策在公共管理中的功能与地位（1）公共政策的行为引导功能（2）公共政策的利益协调与分配功能（3）公共政策的调控和规制功能5.4.3.2通过公共政策发展实现公共管理价值的途径1．实现公共管理的价值2．构建公共管理稳定的运行平台（1）公共决策是公共管理的起点。（2）公共决策贯穿公共管理过程的始终。（3）公共决策是公共管理履行各项功能的基础。（4）公共政策发展实现对社会资源配置的整合和优化的过程，构建了公共管理的运行平台。5.4.3.1公共政策发展与公共管理的价值相关性本章小结1．公共政策、公共管理和公共行政三者之间具有密切的内在联系。公共政策在现代公共管理中的作用日益显著。从根本上说，公共管理的实施及其价值的实现主要通过适时制定和执行各种符合公共利益最大化价值取向的、效率与效益兼具的公共政策来完成。制定和实施公共政策是公共管理的重要内容。2．公共政策过程是由问题确认与建构、政策议程、政策制定、政策沟通、政策执行、政策评估等一系列相互关联的环节所构成的实际运作过程。信息传播与政策沟通效果之间构成了相互作用的内在联系。3．公共政策分析既是一门科学，也是一门艺术,是一个复杂的系统过程，需要科学的分析方法作为支持。在政策分析中，定量与定性分析方法是两种最基本的方法类型。政策分析作为解决社会问题的一种方法产生于有意识地积累知识、从而能够对联系知识与行动的可能性进行清晰和深入的检验的阶段。公共政策分析具有较强的实践性和应用性；政策分析的方法不断发展丰富，定量分析方法与定性分析方法有机结合、相辅相成。关键术语公共政策公共政策工具公共政策过程公共政策议程公共政策制定公共政策沟通公共政策执行公共政策评估公共政策分析复习思考题1．分析选择公共政策工具应该考虑的因素。2．如何理解金登的多源流分析模型？3．分析公共政策沟通的障碍、原因以及如何克服障碍。4．分析政策执行失控的主要表现、原因以及如何矫正政策执行的失控。5．比较分析公共政策分析的不同方法以及各种分析方法的优缺点。6．论述公共政策发展的价值取向。7．论述通过公共政策发展实现公共管理价值的具体途径。8.案例分析题：请认真阅读以下案例材料，然后按照要求回答问题。2006年以来，中国房地产政策显出更趋系统化综合调控的特点，主要表现为以下四个方面：一是从关注一级市场到格外强调加强二级市场和租赁市场的建设。2006年的一些房地产政策主要是针对一级市场的重要缺陷而采取的，如解决投资规模过大、房价上涨过快、住房供给结构不合理及房地产市场秩序混乱等。这些政策集中针对增量市场进行调控。2007年以来，房地产政策格外强调加强二级市场和租赁市场的建设，推动广大社会群体梯级改善居住条件。从现实来看，大多数人改善居住条件，一般要经历从租到买的过渡，也将经历逐步调整的梯级改善，房地产政策的辐射范围从一级市场拓展到二级市场以及租赁市场，将惠及更多人的居住问题。二是从关注房价到更多关注住房保障体系。2006年房地产政策关注的焦点主要是房价，而2007年的相关政策在关注房价的同时，也对住房保障体系进行重点关注，加强非市场化和半市场化配置资源。对经济适用房、廉租房的建设供应，有一些推动政策。完善住房保障成为2007年房地产市场的一个重要发展方向。三是从关注多数人住房为主到更加突出地关注少数人住房。这主要体现在完善廉租房制度，关注低收入人群和特困群体的保障措施。有限的资源要首先解决困难群体的住房问题。在过去的20年已经解决了“大多数人有房子住”的问题，今后则要着力解决“所有人有房子住”和“大多数人都有自己住房”的问题。目前，解决最困难群体的住房问题将成为这种政策施行的突破口。四是从对房地产市场独立调节到将房地产领域紧密结合宏观经济运行状况的综合调控。2007年房地产政策更加系统化，把调整结构和稳定房价作为政策的重要部分。制定房地产政策应更加注重廉租房体系建设，从实际来看，我国大部分城市的中低档房产存量资源可满足5～10年内廉租房资源周转的需求，政府无须投入更多的土地和资金。资料来源：本案例由作者根据有关材料整理编写而成。问题：（1）请运用公共政策的有关理论分析中国房地产政策变化的原因。（2）请运用公共政策的评估工具对中国房地产政策及其变化进行评估。公共管理学（第二版）蔡立辉王乐夫主编第6章公共人力资源管理●人力资源与公共人力资源管理的含义、特点●公共人力资源管理的具体内容●公务员制度●公共人力资源管理的变革6.1人力资源管理的基本理论6.1.1.2人力资源的特点6.1.1人力资源与公共人力资源管理人力资源（humanresource,HR）是指在一定区域内的人口总体所具有的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力的人的总和。6.1.1.3从传统人事管理向现代人力资源管理的发展1．生物性2．能动性3．时效性4．智力性5．再生性6．社会性6.1.1.1人力资源的含义1．关于人性的假定不同2．工作的性质不同3．管理内容不同4．管理部门的地位不同5．管理方式和手段的不同6.1.2人力资源管理的理论演进第一，都把人看成是被动的、纯理性的，任由管理者用“大棒加胡萝卜”第二，都把重点放在管理的“物”的、“硬”的方面，如结构、控幅、工艺、奖酬等第三，都认为存在着一种适用于一切组织与环境的通用的“最佳”管理模式6.1.2.1科学管理时代6.