财政基础知识讲座-公共财政理论课件

财政基础知识讲座第一讲

公共财政理论概要

2010年3月一、财政与公共财政的含义(一)财政含义：财政是政府组织收入、安排支出并对收支进行管理的一系列活动。简言之，财政就是政府的收支活动。在人类社会发展中，财政具有独特而重要的地位，它是国家政权活动的重要枢纽，亚当.斯密在《国富论》中将财政视为“庶政之母”。不同的社会政治经济形态也决定了财政的基本形态，财政形态反过来又固定、完善并改变着他赖以生存的社会政治经济形态。从古至今，财政大体上经历了原始财政、家计财政（皇家财政）、生产型财政和公共财政等几种形态。一、财政与公共财政的含义财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴，联系着政治和经济两在领域。一方面，财政运行是整个国民经济运行中的一个层次、一个侧面。另一方面，财政作为政府的收支活动，是发行政府职能、实现社会管理的重要物质手段和机制保障。财政现象古以有之，中国官方第一次用“财政”一词是1898年“戊戌变法”中光绪皇帝在“明定国是”诏书中提出。民国政府成立时，第一次将主管国家收支的机构称为财政部。一、财政与公共财政的含义

20世纪30年代，世界性的经济大萧条使市场经济制度面临着前所未有的困境。在这种背景下，政府活动的范围不得不发生改变，干预经济的深度、广度和力度骤然增强，财政政策因之而变，出现了主动运用财政政策来调节经济运行，扩大财政赤字刺激经济发展逐渐成为调控经济的一种手段；出现了财政向中央政策集中的倾向，这为财政宏观调控提供了更大的空间。到20世纪80年代，政府对市场干预的负面影响逐渐显现，过度干预导致财政支出激增、财政赤字居高不下，不泥土合理的税制以及高福利等政策损害了经济运行效率，公共财政又经历了一场变革：对国有实施私有化，改革社会福利制度、调整税制。一、财政与公共财政的含义

从公共财政的历史实践看,公共财政的职责范围在不同时期有不同的特点和变化.主要可以分为两个大的阶段:第一阶段是自由资本主义时期,即20世纪30年代以前。这个时期政府充当“守夜人”角色，主要职能是维护生产和社会秩序的正常运转。相应的早期公共财政支出下用于公安、司法、行政管理、国防等消费性项目上，用于“公共工程”方面的支出要少一些。第二阶段是现代资本主义阶段，这一时期国家干预增强，在此基础上运行的财政可以称为现代公共财政。现代公共财政与早期公共财政相比有很大变化，其活动范围除了那些典型的政府支出外，主要增加两个方面：一是社会保障和福利方面的支出，它大体占到财政支出的30-50%，一般国家是三分之一，北欧福利国家大约占到一半。二是用于“公共生产条件”的经济发展支出，主要用于基础设施、环保、农业等方面。一、财政与公共财政的含义对于市场经济条件下公共财政在支持经济发展方面的作用，美国经济学家詹母斯.K.格拉斯曼说过一段非常精辟的话“政府的作用是建立一个舞台，一种背景，好让产生经济增长的演员把他们的戏演好”公共财政对经济发展的支持不再按照计划经济体制下直接投资办企业、设立周转金、抓促生产增收等方式，而是通过实施适当的财税政策，通过深化财税改革，加强财政管理，努力培育市场机制，促进社会主义市场经济的完善，为企业家和企业创造一个公平有序的财税环境，为社会提供更好的服务。公共财政是满足社会公共需要的财政，保障和促进社会公平是公共财政的基本要求。公共财政是促进生产力发展、不断推进社会进步的财政，促进和提高效率也是公共财政的基本要求。因此公共财政要处理好公平与效率的矛盾关系，在确保财政资金使用公平的同时，促进形成有利于提高效率的机制。一、财政与公共财政的含义2、我国财政的发展我国公共财政概念的提出是与市场经济的发展相一致的。计划经济时期，公有制占主体地位，大部分社会资源通过政府收支进行分配，形成了生产建设型财政。改革开放后，随着经济体制的不断调整，财政运行模式也发生了重要变化。1992年正式提出建立社会主义市场经济的目标之后，为了一市场经济发展要求相适应，1998年明确提出了建立公共财政的目标任务。

一、财政与公共财政的含义二是财政运行的立足点发生了变化。由主要着眼于满足国有部门的需要逐步扩展到满足整个社会的公共需要；财政支出的覆盖面，由基本限于城市企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民。加大了财政对城市非国有部门以及”三农“的支持力度。通过逐步偿还历史欠账，逐步缩小不同所有制之间、城乡之间、区域之间在享受基本公共服务方面的差距，使政府通过财政活动能够为全体社会成员提供基本的公共产品和服务。一、财政与公共财政的含义三是优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制。建立健全支农资金稳定增长机制；建立健全优先发展教育的投入保障机制；建立健全社会保障制度和促进就业支持机制；建立健全廉租住房保障制度；建立健全基本医疗卫生制度建设保障机制；建立生态文明建设财政保障机制；严格控制一般性支出，合理控制行政成本。四是着力深化财政体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。主要方向：逐步界定政府间基本公共服务事权与支出责任，建立健全改善民生的长效机制；进一步理顺政府间收入划分，适度加大地区间均衡力度；适当整合归并转移支付，提高转移支付规范性与透明度；促进省以下各级政府财力与事权相匹配。包括“省直管县”“乡财县管”。二、公共财政的基本特征公共财政是满足社会公共需要的、与市场经济相适应的财政模式，具有公共性、公平性、公益性和法治性等基本特征(一)公共性。公共性是公共财政最本质的特征，是指公共财政要着眼于满足社会公共需要，致力于解决公共问题的特征。在市场经济中，政府作为社会管理者对社会公共事务进行管理，需要以公共政策为手段，以公共利益为目的。公共财政是公共政策的重要组成部分，也是执行公共政策的物质基础、体制保障和政策手段。这就要求公共财政必须以公共性为突出特征。(二)公平性。公平性是指财政平等地、一视同仁地对待所有市场主体，所有市场主体无法依靠政府权力而获得额外的收益，也不会因为政府权力的干预而遭受额外的损失。公平性是市场经济对公共财政的基本要求。二、公共财政的基本特征(三)公益性。公益性也可以称为“非营利性”，主要指公共财政不能以营利为目标，只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。在市场经济条件下，公共财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要，追求社会公共利益为宗旨，不能以营利为目标。(四)法治性。市场经济是法制经济。公共财政的法治性体现在政府的收支活动和运作是在法律法规的约束规范下进行的。公共财政的法治性集中体现在收入征管和政府预算两个方面。一方面，税收及政府非税收入的方式和数量必须建立在法制的基础上，税收征管要依法进行，收费和政府性基金等政府非税收入也要依法进行。另一方面，政府预算支出也必须建立在法制的基础上，政府只能依据立法机构批准的预算安排决定政府支出的内容、规模、项目和范围等。三、公共财政的职能按照市场经济国家的财政理论与实践，市场经济下公共财政职能主要体现在三个方面：资源配置、收入分配和稳定经济(一)资源配置职能在市场经济下，市场机制对资源配置起基础性的作用，但是由于市场失灵的存在，单靠市场机制的调节难以实现资源的有效配置，只能由政府介入，通过公共财政的调控减少由市场失效所造成的资源配置的无效或低效。公共财政的资源配置职能，就是指公共财政通过自身的收支活动为政府提供经费和资金，引导资源的流向，弥补市场失灵，使有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地区结构，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。公共财政的资源配置范围从理论上讲，应该限于市场配置无效而又是社会需要的公共产品。公共财政进行资源配置要通过两大步骤来实现：以税收或非税收入形式将一部分资源转移到政府，再通过公共财政支出把政府集中的资源用于提供各种公共产品。在这两个过程中，借助财政政策手段，实现资源的合理配置。三、公共财政的职能(二)收入分配职能公共财政收入分配职能，是指财政通过各种政策工具，参与一定时期社会总产品或国民收入的初次分配与再分配，实现收入在全社会各部门、各地区、各单位以及各社会成员之间的合理分割，缩小收入差距，体现社会公平。在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政府需要运用一系列的政策工具和措施。主要有四种：1、税收制度。税收是政府最主要的收入来源，各项税收特别是所得税，实行累进税率，收入调节功能很强，是各国政府实施分配政策的主要工具。除所得税外，消费税、财产税等税种也具有相应的收入分配和调节功能。三、公共财政的职能2、社会保障制度。社会保障制度的基本功能是，为社会成员在丧失劳动能力、失业、疾病、工伤、生育等情况下，提供基本生活资料，保障其生存需要。社会保障包括社会保险、社会救济、社会优抚等内容。3、财政补贴。财政补贴是政府单方面的价值让渡，属转移性支出，其目的是为了执行政府政策的需要，对企业、个人的某些特定行为给予资金支持，以影响相关产品和劳务价格结构，调节市场供求关系。而政府补贴数额、补贴对象，则直接影响有关企业、个人在收入分配中所占比例和份额。4、工资制度。政府公务人员和政府直接举办的公共事业机构工作人员的工资、津贴、资金等工资性支出，由政府财政支出安排，其支出总额和支出标准，直接关系到这部分成员在收入分配中的地位，进而影响全社会的收入分配格局。四、财政政策财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标，运用税收、公共支出、政府投资、转移支付以及国债等政策工具，调整财政收支规模和结构的指导原则以及相应的措施。(一)我国财政政策目标1、实现经济社会全面协调可持续发展2、既要限止通货膨胀又要防止通货紧缩3、支持就业和再就业4、收入的合理分配四、财政政策(二)财政政策调控方式1、自动稳定器在某些情况下，财政政策仅需依靠收支制度本身所具有的内在机制，就会对经济波动自动产生调节作用，达到稳定经济的效果，而无须政府预先做出判断和采取措施。财政政策的这种自动稳定发挥作用模式被称为“自动稳定器”，其作用工具主要包括两方面：四、财政政策2、相机抉择。在某些情况下，仅仅依靠财政政策自动稳定器功能难以有效发挥稳定经济的作用，必须由政府根据经济运行态势，相应调整财政支出和税收，尽快消除经济波动，实现经济稳定增长的目标。这种有意识地利用财政收支变化调节经济运行的方式被称为“相机抉择”模式。相机抉择财政政策主要任务是保持社会总供给与总需求基本平衡。总供给小于总需求时，实行紧缩性财政政策；总供给大于需求时，实行扩张性财政政策；社会总供求基本平衡时，实行中性财政政策。四、财政政策通货膨胀时实行紧缩性财政政策（从紧的财政政策）。在经济过热（通货膨胀）时期，由于存在过度需求和物价高涨问题，此时适宜实施紧缩性财政政策，以减轻或消除通货膨胀，所采取的主要措施是减少政策支出和增加政策税收。一般来说，增加税收、减少支出以压缩赤字，则会抑制社会总需求，所以称之为紧缩性财政政策。1993年到1997年上半年，针对当时的宏观经济形势，国家实施了适度从紧的财政政策，通过适当压缩财政开支，减少财政赤字，有效地抑制了通货膨胀，使国民经济成功实现了“软着陆”。1997年亚洲金融危机和1998年特大洪涝灾害，对我国经济造成了较大冲击，1998年8月我国开始实施积极财政政策，采取加大基础设施建设投资