银行考试关于公共政策知识的整理归纳

有关公共政策知识的整顿归纳一、公共政策的性质公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案。由此定义，我们可以理解公共政策的特质为：(1)公共政策乃是公共权威当局所进行的活动。所谓公共权威当局是指对公民个人的行动或私部门和其她社会组织的行为具有治制权和合法权的机构。(2)公共政策的选择行动是一种故意识的行动。一般而言，一项公共政策有一种或一组特定的目的；有一种基本的方针；有一条选定的行动路线或方案。(3)公共政策是问题导向的。公共政策的重要目的在于解决社会问题。(4)公共政策涉及了公共权威当局的作为或不作为的行动。公共政策既涉及政府机关“积极”采用行动大纲，对社会生活进行干预，解决社会问题，也涉及政府的不行动或不作为。公共政策的类型(1)管制性政策。这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指引政府机关和标的团队)从事某种活动和解决不同利益的政策。例如，污染管制政策、交通管制政策、外汇管制政策、出入境管制政策等。(2)自我管制的政策。这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团队自行决定采用何种行动，而政府不加干预的政策类型。(3)分派性政策。指政策将利益、服务和成本，义务分派给不同的政府机关和标的团队享有和承当的政策。如社会福利政策、教育政策、财政补贴政策等。(4)重分派性政策。指政府将某一标的团队的利益或义务，转移给另一标的团队享有或承当的政策。如个人收入累进所得税基本上就是对于富有阶层的财产通过累进税率的征收，转移给贫困阶层，以缩小贫富的差距。二、公共政策问题的建构1、政策问题的性质所谓的政策问题，就是经由政策制定者(或分析者)认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。现代政府所遇到的治理或政策问题，其性质是复杂的，在范畴上亦日益广泛。依政策分析学家邓恩(Dunn，1994，140--141)的见解，现代的政策问题的性质有下列特性：(1)互赖性(Interdependence)。政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题常常影响另一领域的政策问题，因而发生纵横交错的复杂关系，增长理解决问题的难度。在解决政策问题时，必须采用整体的观点，将问题视为整体问题不可分割的一种构成部分。(2)主观性(Subjectivity)。政策问题是人类对环境所采用行动的思考产物。虽然政策问题有其客观情势，但最重要的它是人类以概念诠释问题情景的感觉产物，是人类心智的产物(MentalArtifacts)。由于政策问题的主观性，因此政策问题的解决必须有人文的关怀；政策问题解决的措施和知识也必须注重心灵的感受和设身处地的理解。(3)人为性(Artificiality)。政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人；因此，政策问题是基于社会需求而建构的、维持的与变化的。政策问题的人为性使得我们注重政策利害关系人的重要性，当我们分析一项政策时，千万不能忘掉公共政策的制定也许影响人民的权益，也有人、公司影响公共政策。(4)动态性(Dynamics)。政策问题的情境不同，问题自然也不同。一种政策问题也许具有不同的答案，答案自身也很也许转变成为一种问题，因此，问题与解决方案常常互相流动。如果问题未被对的加以陈述，则解决问题的方案会逐渐失去其时效。现代政策科学家对政策问题的认定，许多学者觉得是一种开放型问题(Open-endedProblem)、复杂的问题(ComplexProblem)或者是“恶劣的问题”(WickedProblem)。2、政策问题建构的措施公共政策所解决的问题大多数是构造不良的问题，今天政府所面对的也多属于构造不良的政策问题。我们可以从分析措施与实质内涵两个角度加以阐明：(1)四种分析措施：涉及问题感知(ProblemSensing)、问题搜索(ProblemSearch)、问题界定(ProblemDefinition)与问题陈述(ProblemSpecification)；(2)四种实质内涵：涉及问题情境、后设问题(Metaproblem)、实质问题(SubstantiveProblem)与形式问题(FormalProblem)。结合措施和内涵，问题建构的程序如下：(1)以“问题感知”体悟“问题情境”。此阶段中，我们的目的并不是发现一种单独存在的政策问题，而是企图发现政策科学利害关系人所共同感受到的问题情境形态。(2)以“问题搜索”认定“后设问题”。此阶段中系以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能解决的后设问题。政策分析家常常面对着互相纠葛的问题系统，她必须根据政策科学的理论找出构造不良的政策问题，以形成政策分析家感爱好的后设问题。(3)以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段系以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一种政策领域；若是经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析；若是属于政治学的范畴，则以权力与影响力的角度加以分析；不管是选择哪一种概念架构，这个阶段反映出政策分析家的世界观、观点或意识形态。(4)以“问题陈述”建立“形式问题”。此阶段须以建构语言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为体现方式的形式问题，但这种建构语句的形式必须明确反映政策问题自身的性质。3、政策问题诊断的误差政策问题在诊断时，也许遭遇到的误差因素有如下九个来源。(1)组织构造(OrganizationStructure)。组织构造的问题重要为：第一，层级节制体系(hierarchy)。在过度层级化的组织中，容易导致信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人，而有所谓信息病象的情形，从而使政策问题认定的工作无法有效地进行。第二，专业化(specialization)。专业化的成果导致了各部门的本位主义，使对的的信息无法有效地获得，特别是地理上的区隔导致资源及信息传递上的困难。第三，集中化(centralization)。集中化的情形，使上层的人员信息负载严重，难以获得对的和有关的信息，以有效地认定问题。(2)意识形态(ideology)。意识形态系指组织成员所共同拥有的一套信奉体系。第一，这种意识形态有其危险性，由于它就像“过滤器”，阻碍了真正信息的传达；第二，过于坚持的信奉，会影响实际问题的理解，导致认知失去协调(cognitivedissonance)，而使信念和实际现状产生强烈的冲突。(3)无知(ignorance)。对于专业知识并不理解，故会相信某些错误的媒体报道。但政府对于传播媒体的报道最为注重。如果因报道的信息不明确，甚至是错误的，将会导致政府官员对问题诊断的错误。(4)信息太多(babel)。政府官员的信息太多，导致沟通上的障碍，对问题的探讨产生误差。而幕僚人员事先过滤，则又容易导致持续的错误。(5)噪音干扰(noise)。当甲想让乙理解某种信息，但乙所得到的和甲的预期不同，同样的原始信息，会产生许多不同的意义。由于接受者的认知与人格构造的不同，而使信息有不同的意义。(6)时间落差(1as)。指接受到信息到开始反映之间的时间差距。目前被忽视的问题，将来也许是严重的问题。(7)逃避问题(avoidance)。决策者往往逃避其所不乐意面对的问题，于是对于问题的真相无法真正理解。(8)隐避问题(maskingproblem)。指提出某些人们已懂得的问题来隐避事实上的重要问题。(9)虚假问题(pseudo-problem)。解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题导致伤害。三、政策规划与设计1、政策规划与设计的特性政策规划与设计乃是政府为理解决公共问题，采用科学措施，广泛收集多种信息，设定一套将来行动选择方案的动态过程。政策规划重要有如下五个特性：(1)政策规划是目的导向的。(2)政策规划的变革取向。(3)政策规划的选择取向。(4)政策规划的理性取向。(5)政策规划的群体取向。由此我们可以看出，政策的规划与设计是公共政策适应政治环境的过程；是系统思考的过程；是发明政策方案的过程，也是可行性分析的过程。2、政策规划的原则(1)公正无偏的原则(Principleo{Impartiality)，即从事政策规划时，应持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑。(2)个人受益原则(Principleoflndividuality)，即在从事政策规划时，无论采用何种行动方案解决问题，最后的受益者都必须贯彻到一般人民的身上。(3)劣势者利益最大化原则(MaximinPrinciple)，即从事政策规划时，应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，可以得到最大的照顾，享有最大的利益。(4)分派普遍原则(DistributivePrinciple)，即从事政策规划时，应尽量使受益者扩大，即尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。(5)持续进行原则(PrincipleofContinuity)，即从事政策规划时，应考虑事务的延续性，对事务及解决问题的方案，从过去、目前及将来的角度研究方案的可行性，不能使三者互相脱节，否则就不切合实际。(6)人民自主原则(PrincipleoCAutonomy)，即从事政策规划时，应考虑该政策问题与否可交由民间解决，如果民间乐意且有能力解决该问题，基本上应由她们来解决。(7)紧急解决原则(Principleo{Urgency)，即从事政策规划时，应考虑各项公共问题的轻重缓急，对于较紧急的问题，应即刻加以解决解决。此外，公共管理和政策学者史诺林觉得，一项周全的政策设计，应把握如下六个方面的原则。(1)集中性(concentration,)。所谓集中性是指将稀少的资源集中于方略性的项目上，换言之，即不能将原本稀少的资源挥霍于无优先性的项目上，而必须集中应用于方略性的因素。(2)清晰性(clarity)。清晰性是指目的清晰及进行环节的明确，目的必须清晰简要，才干得到民众的共鸣与支持。同样，进行的环节越明确，就越有助于政策规划的执行。(3)变迁性(changeability)。政策必须有足够的弹性或缓冲以保证可以随着环境条件的变化而调节，也就是说，政策、方案及筹划的设计应可以随着环境的不同而迅速的调节，涉及组织构造的调节、功能的变动等。(4)挑战性(challenge)。挑战性是指政策目的的策定必须稍高于政府机关既有的能力和资源，但又不能脱离现实。目的具有挑战性，就可以维持组织的活力，以避免组织的衰退，但目的的挑战性如过高而难以实现，则会导致失败。因此，目的虽然应具有挑战性但却不能好高骛远而无法达到。(5)协调性(coordination)。协调性是指应从系统整体的观点出发，使达到政策目的间的各政策手段形成网路而互相协调。除此之外，各单位的信息互换及外部回馈的影响均应加以考虑，设计者应建立内部与外部的沟通网路，以加速信息的交流，增进协调和灵活。周全而迅速的协调是政策执行成功的一种重要因素。(6)一致性(consistency)。有三种一致性是政策设计者所不能忽视的：第一，目的和目的的一致性及目的与行动的一致性；第二，目的内在的一致性，即一项政策所涉及的目的不能互相冲突；第三，政策外在的一致性，即政策不能与经济、社会等政策相冲突。3、理性政策规划的基本环节政策规划与设计是一种系统过程，在此过程中应把握某些核心的环节。(1)决定目的。一般来说，在决定目的时，应考虑的目的类型大体涉及：个人性目的；社会性目的；机关性目的。政策目的的重要来源是：宪法的规定；法律的规定；行政首长的命令和批示。(2)估计需要。需要是指“维持既有机体美满之基本必要条件”。估计需要系指“对于特定群体的状况，决策者所但愿予以补救的范畴和限度或缺失”。(3)拟定目的。目的是指所欲实现的具体成果，其特性为：第一，需要的可计量状况；第二，对特定的人口；第三，变迁的数量；第四，时间幅度。(4)设计方案。设计方案这一阶段肩负了承前启后的角色，是整个规划过程的核心所在。在方案设计时，应清晰和明确各备选方案间的关系及备选方案的意义。在各个备选方案间，大体存在这样几种关系：第一，互相排斥型；第二，不同限度型；第三，组合型。(5)评估后果。此阶段对前一阶段加以更加详尽、更加具体的分析，以作为下一阶段选定方案的基本。评估后果重要涉及：第一，效益分析：政治效益、社会效益、经济效益。第二，可行性分析：政治可行性分析、法律可行性分析、经济可行性分析、行政可行性分析、技术可行性分析、时间可行性分析等。第三，平等分析：方案的实行要注意社会大众平等的受益或公正的享用。即政府规划原则中应遵循的平等原则、公正原则、正义原则。(6)选定方案。选定方案可分为五个环节：第一，多种报告的准备；第二，外界评论；第三，内部的审核；第四，方案的修正；第五，回馈。(7)设计执行。此阶段重要涉及设计执行的程序以及执行的责任。执行的项目涉及：第一，论述和阐明作业程序；第二，明确执行的责任，涉及：活动的顺序、工作人员、空间地区、设施、财务机制、主办机关；第三，明确管制程序。波及方案顺利有效执行的行政程序有：方案监测、经费监测、时间监测等。(8)评估。一般而言，评估一项政策或方案重要是回答如下四项问题，也就是针对如下问题波及评估措施：第一，政策或方案与否已照原订筹划执行；第二，政策或方案目的所达到的限度如何；第三，政策或方案与否有效果；第四，政策或方案与否有效率。(9)回馈。针对评估的发现，与原先所决定的目的相比较，察看其与否有差距，再进行修正或调节。通过回馈，使政策规划工作具有反复进行的特质。四、公共政策执行1．自上而下的政策执行模式自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论，古典行政理论觉得行政组织为集权、层级的和金字塔型的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策制定，行政则负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。自上而下的执行方式讲究的是科学管理的精神，举凡功能分工、管理监督、命令统一、专业分工、层级节制、依法办事均是。这种执行模式，也反映了政策执行的许多特质。但是其缺陷也是明显的：(1)自上而下模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其她行动者的重要性；(2)许多政府没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；(3)此模式忽视了低层官员与政策标的团队采用的多种方略；(4)政策执行与规划之间的辨别是不必要的、无意义的。2．自下而上的政策执行模式自下而上的政策执行模式强调应当予以基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之可以适应复杂的政策情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一种充足的自主空间，使基层官员或地方执行机关可以采用合适的权宜措施，重新建构一种更能适应执行环境的政策执行过程。自下而上模式的基本命题为：(1)有效的政策执行有赖于多元组织的执行构造；(2)政策执行构造是有共识的自我选择过程；(3)政策执行是以筹划理性，而非以组织理性为基本；(4)有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心；(5)有效的政策执行是多元行动者互动的成果，而非单一机关之行动成果；(6)有效的政策执行有赖于基层官员或地方执行机关的裁量权，而非层级构造的指挥命令系统；(7)有效的政策执行必然波及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。该模式的长处是：它促使我们可以正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权。政策执行往往波及许多单位与人员，而每个单位与人员对于政策实行皆有其立场、利益与见解，因此沟通协调在所难免，自下而上的执行方式，促使我们注重彼此意见与利益的沟通交流。正如自上而下模式过度注重中心而忽视边陲，自下而上模式的缺陷则是过度注重边陲而忽视中心。3、影响政策执行力的因素分析公共政策执行的绩效并非是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。影响政策执行力与绩效的因素诸多，重要有如下几种大的方面。（1）政策问题的性质重要波及如下方面：=1\*GB3①标的人口行为的分殊性。=2\*GB3②标的人口的数目多寡。=3\*GB3③标的人口行为需要调适的限度。（2）政策执行的资源影响政策执行的资源因素重要涉及：=1\*GB3①人员。=2\*GB3②信息。=3\*GB3③设备。（3）政策沟通一般而言，导致执行命令传达错误或沟通不良的因素有两个。=1\*GB3①执行命令欠缺清晰性。执行命令如果不明确、模糊不清，往往会导致决策者与执行者之间的沟通受阻，特别是模糊的法规，往往使执行者为了探求决策者的真正意图，而曲解法规，引起意外的变化，使政策执行失败。=2\*GB3②执行命令欠缺一致性。执行命令虽然清晰明确，但是如果命令的内容或做法发生矛盾冲突现象时，沟通也会受到阻碍。导致执行命令不一致的因素，大体与执行命令不清晰的因素差不多。但是，执行命令不一致也也许是受到利益集团的压力所致。（4）政策执行人员的意向（5）政府组织构造政府组织构造对政策执行的影响重要有如下两个方面：=1\*GB3①原则作业程序。=2\*GB3②执行权责分散化。（6）政策标的团队的顺服如何提高标的人口对政策的顺服限度，执行机关在政策执行阶段，可采用教育、说服、宣传、鼓励的方略，随时与标的人口进行沟通，及时调节政策方案的执行做法、程序，并解决执行时所引起的问题，促使标的人口乐意采用顺服的行为及态度，正面接受和配合政策的履行，以达到政策目的。（7）社会、经济与政治环境政策执行所波及的外在的社会、经济与政治环境，对政策执行的成效具有重要的影响。重要的问题是：=1\*GB3①执行机关可运用的经济资源能否支持政策的顺利执行?=2\*GB3②政策执行会如何影响社会、经济与政治状况?影响至何种限度?=3\*GB3③社会舆论对政策执行支持的状况如何?=4\*GB3④精英分子对政策执行所持的态度为什么?=5\*GB3⑤意见领袖、利益团队、标的人口对政策执行所持的态度为什么?五、公共政策评估1、政策评估的意义、特质与功能政策评估的内涵涉及：(1)评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与筹划；(2)评估的措施为多元的社会科学研究措施；(3)政策评估者涉及官方的与非官方的评估者；(4)政策评估的内容涉及政策产出和政策成果，其中尤以政策成果为重要。政策评估有如下四个基本特质：(1)以价值为焦点(ValueFocus)。政策评估必须质疑政策目的的妥当性与合适性，也必须阐明公共政策对社会发展的奉献。(2)价值与事实的互赖性(Value-factInterdependence)。政策评估对于公共政策的价值判断，必须以事实资料为基本，因此，进行政策评估活动，我们无法避免事实与价值的互动性。(3)目前与过去取向(PresentandPastOrientation)。政策评估活动不仅要分析公共政策的目前发展状况，探究政策发展的方向与否按照政策目的进行?同步，我们也需要收集公共政策的过去发展经验，以掌握过去发展的路线与否按照所预期的方向进行?(4)价值的双重性(ValueDuality)。政策评估虽以完毕内在价值为主，但有时外在价值也是评估项目之一。例如，汽车尾气排放管制政策的评估，我们除了评估这一管制政策与否达到减少空气污染(内在价值目的)以外，还要评估此项政策与否有助于提高汽车产品的竞争力(外在价值目的)?政策评估的目的与功能：(1)继续或停止政策的实行；(2)改善政策的实行与程序；(3)增删特殊的政策执行方略与技术；(4)作为她处推动类似政策的参照；(5)作为分派各竞争政策资源的根据；(6)作为接受或回绝某一政策所波及途径或理论的基本。总之，政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯；重新检视政策目的及政策方案，以谋求政策改善之道；同样，政策评估还可以作为形成政策问题或政策建议的基本。2、政策评估的一般原则从一般意义上而言，政策评估要注意如下原则。（1）效能(effectiveness)效能指某项政策达到预期成果或影响的限度。（2）效率(efficiency)效率是指政策产出与所使用成本间的关系，一般以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基本。（3）充足(adequacy)充足是指政策目的达到后