部门预算相关资料

部门预算是编制政府预算算的一种制度度和方法，由由政府各个部部门编制，反反映政府各部部门所有收入入和支出情况况的政府预算算。部门预算算的实施，严严格了预算管管理，增加了了政府工作的的透明度，是是防止腐败的的重要手段和和预防措施之之一，是当前前财政改革的的重要内容。部门预算制度是是市场经济国国家财政管理理的基本形式式，也是编制制的一种制度度和方法，由由政府各个部部门编制，反反映政府各部部门所有收入入和支出情况况的政府预算算。什么是部部门预算通俗俗地讲，部门门预算就是一一个部门一本本预算。在我国部门预算算改革中所谓谓的“部门”具有特定含含义，它是指指那些与财政政直接发生经经费领拔关系系的一级预算算会计单位（上上海财经大学学公共政策研研究中心，2003）。具体而而言，根据中中央政府部门门预算改革中中有关基本支支出和项目支支出试行单位位范围的说明明，部门预算算改革中所指指“部门”应包括三类类：一是，开开支行政管理理费的部门，包包括了人大、政政协、政府机机关、共产党党机关、民主主党派机关、社社团机关；二二是，公检法法司部门；三三是依照公务务员管理的事事业单位，如如气象局、地地震局等。实行部门预算制制度，需要将将部门的各种种财政性资金金、部门所属属单位收支全全部纳入。部部门预算收支支既包括行政政，也包括事事业单位预算算；既包括一一般收支预算算，也包括政政府基金收支支预算；既包包括基本支出出预算，也包包括项目支出出预算；既包包括财政部门门直接安排预预算，也包括括有预算分配配权部门安排排的预算，还还包括预算外外资金安排的的预算。收入预算编制采采用收入。通通过对国民经经济运行情况况和重点税源源调查，建立立收入动态数数据库和国民民经济综合指指标库，对经经济、财源及及其法扎努是是进行分析论论证的基础上上，选取财政收入入相关指标，建建立标准收入入预算模型，根根据可预见的的经济性、政政策性和管理理性等因素，确确定修正系数数，编制标准准收入预算。支出预算编编制采用法。支支出预算包括括基本支出预预算和项目支支出预算。其其中，基本支支出预算实行行定员定额管管理，人员支支出预算按照照工资福利标标准和编制定定员主任核定定；日常共用用支出预算按按照部门性质质、职责、工工作量差别等等划分若干档档次，制定中中长期项目安安排计划，结结合财力状况况，在预算中中优先安排急急需可行的项项目。在此基基础上，编制制具有综合财财政预算特点点的部门预算算。部门预算是事业业发展计划的的综合反映，是是加强单位能能力、改善资资金使用状况的有效效手段，是涉涉及单位管理理的各个方面面、集预测与与决策一体的的综合性工作作。因此，单单位法人以及及相关领导必必须高度重视视部门预算编编制工作，切切实履行预算算工作的主体体责任，有效效组织相关部部门共同完成成编制预算工工作，提高预预算编制的准准确性、真实实性、合理性性。各相关部部门应按照单单位的统一部部署，努力做做好职责单位位内的预算编编制工作，切切实实现预算算从基层编起起，夯实预算算准确性的基基础。１、部门预算编编制没有标准准定额，计划划弹性大完整、科学的支支出定额体系系是衡量预算算编制是否科科学合理的标标准，也是编编制的预算能能够顺利执行行，年度工作作任务顺利完完成的保证。我我们现在之所以还摆摆脱不了传统统的“基数加增长”的预算编制制方式，关键键就是缺乏这这样一套支出出定额体系。另另外，没有定定额标准，也也很难确定资资源工作合理理的支出规模模，如何保证证、保证多少少很难做到比比较客观地加加以衡量，也也给预算工作作带来很大的的困难。如果预算编编制不能真正正符合实际开开支的需要，不不能避免“跑、冒、滴滴、漏”现象，就不不可避免地出出现执行中的的各种问题，计计划的随意性性大，预算漫漫天要价，挤挤占挪用，铺铺张浪费，事事业任务不能能顺利完成。如如果说前一阶阶段的预算改改革主要的是是在形式上取取得了一定的的效果，那么么支出定额标标准就是下一一步继续深化化改革、在预预算编制的内内涵上进行突突破所亟待解解决的一个突突出的问题.２、部门预算算编制难以做做到自下而上上财政部门预预算控制数下下达各部门后后，各部门编编报正式预算算的时间只有有10天左右。在在这么短的时时间内，根本本不可能做到到从基层单位位逐级编报汇汇总预算。水水利部所属预预算单位有5级，但预算算编制并不是是从5级汇总而来来，只能由主主管单位按以以往的情况估估列代编。一一方面预算的的准确性和科科学性受到很很大限制，另另一方面基层层单位没有预预算，预算管管理很难进行行，国库集中中支付也支付付不到基层。预算编制过过程中，由于于时间和传统统做法的影响响，财政部门门和业务部门门之间、部门门上下级之间间缺乏沟通，对对实际需求了了解不够。财财政部门或主主管单位财务务部门在核定定预算时，缺缺乏客观依据据，该安排的的项目没有安安排，不该安安排的项目安安排了，或者者对所报项目目的预算金额额统统削减一一部分，这些些做法都对预预算的科学性性、合理性造造成一定的损损害。例如，2002年水利部编编制项目预算算几百项，说说明几百万字字，但最后确确定的预算只只占很小的比比例，这样必必然会影响各各部门预算编编制的积极性性，预算管理理水平难以提提高。在这个问题题上，西方发发达国家的做做法是大幅度度提前预算编编制的启动时时间，拉长预预算编制周期期。以美国为为例，从开始始准备到编制制完成开始执执行往往要24个月，其中大大量的工作和和时间都用在在进行宏观形形势的预测、年年度工作计划划的制定以及及业务管理部部门和财政管管理部门之间间的反复充分分的磋商。这这样下来，预预算编制可以以得到有关各各方面的充分分研究分析和和酝酿，可以以比较好地反反映实际需求求和财政支持持的结合。这这种做法很值值得我们借鉴鉴。预算编制比较粗粗，许多项目目都还沿袭了了过去切块打打捆的编报办办法，没有按按要求细化到到具体单位和和具体项目。在在具体执行上上存在很大的的不确定性，不不仅很难和国国库集中支付付、政府采购购等管理制度度衔接，不能能起到预算管管理监督的作作用，而且容容易滋生以权权谋私、贪污污腐败等违法法犯罪行为。改革的思考1、尽快制定科科学合理的预预算单位支出出定额制定预算支支出定额是一一项非常复杂杂的系统工程程，首先要有有比较科学合合理的业务工工作量化指标标体系，然后后才能测算确确定单项业务务工作的定额额标准。首先，把经经费支出按性性质划分为基基本人员机构构支出、基本本业务经费支支出和项目支支出三大部分分。其次，对业业务工作的内内容加以分类类归纳整理，逐逐类制订业务务支出定额。2、大力推推行部门预算算，从基层单单位开始规范范编制，逐级级汇总编报，真真正做到自下下而上全面实实行从基层单位位开始编报预预算，是保证证水利部部门门预算完整、真真实、科学的的基础，是增增强基层单位位预算管理，完善国库库集中支付制制度和政府采采购制度的必必要前提。因因此必须在目目前取得成绩绩的基础上，继继续下大力气气推行。要借借此机会改革革体制、创新新机制，按定定员定额的原原则重新理顺顺各级单位的的预算、财务务管理体系，把把预算管理推推行到三级、四四级预算单位位。这项工作作有一定难度度，但一定要要坚持做下去去。3、加强预预算编制过程程中财政部门门之间，上下下级单位之间间，单位财务务部门与业务务部门之间的的沟通，保证证部门预算服服务于本部门门、本单位的的中心工作从预算编制制工作情况来来看，在预算算编制过程中中至少应有3至4个月的时间间进行广泛的的磋商。通过过这个过程，可可以根据目前前水利各项事业发发展任务和国国家财力的可可能，尽可能能地争取国家家投入，同时时尽可能地将将有限的财政政资金用于最最重要、最急急需的项目，按按新的机构设设置、编制方方案和业务性性质，配合治治水思路的转转变，改变传传统的“基数加增长”的经费分配配模式，逐步步调整财政资资金的支出结结构，提高水水利业务工作作的资金保障障力度，从而而提高资金使使用效率。4、按《预预算法》的要要求进一步细细化预算细化预算的的工作，除了了按照财政部部门的统一部部署按调整细细化的预算科科目和支出定定额编制安排排各项事业经经费的支出预预算外，关键键在于水利基基本建设支出出和专项业务务支出预算的的细化。水利利部基本建设设支出的规模很很大，在我国国每年基本建建设投资中也也占有相当大大的比重。财财政部门已决决定在水利部部进行基本建建设投资项目目预算编制试试点，今后我我们还要做大大量的工作。5、进一步步树立预算的的法律权威性性经批复的部部门预算是我我国总预算的的组成部分，是是按《预算法法》规定的程程序编制，经经过国家最高高权力机关批批准实施的，具具有很强的法法律效力。预预算一经确定定，必须严格格执行，任何何人不经规定定的程序审批批，都无权进进行修改。过过去我们在预预算编制方面面强调得比较较多，在执行行方面抓得力力度不够，管管理不严；抓抓财务人员多多，对实际用用款部门的领领导和职工宣宣传不够。因因此预算的权权威性一直没有有树立起来。随随意改变资金金用途和规模模、不经财务务部门同意任任意开支、上上级业务管理理部门向下级级单位随意发发指令调拨资资金等等的情情况屡有发生生。随着预算算的进一步细细化，这方面面的问题会更更加突出，必必须引起我们们各级领导的的重视。同时时，还要从制制度上强化对对预算执行的的监管，推行行国库集中支支付、政府采采购，健全内内控机制，抓抓好源头治理理。填报说明填报范围政府采购预算填填报范围从20099年部门预算算开始，各单单位上报"一上"、"二上"部门预算时时均要编报政政府采购预算算。根据院《关关于转发〈国国务院办公厅厅关于印发中中央预算单位位2007-20008年政府集中中采购目录及及标准的通知知〉的通知》（科科发计函字（2007）51号）中所确确定的我院政政府采购范围围，并依据单单位预计收到到的财政拨款款、其他经费费以及上年结结转经费，凡凡属于政府采采购范围的采采购项目必须须编制政府采采购预算。填报方式政府采购预预算填报方式式各单位政府府采购归口管管理部门应与与财务部门共共同做好政府府采购预算编编制工作。1、财务部部门负责按“科目编码”、“科目名称（项项目）”落实经费来来源。2、政府采采购归口管理理部门根据经经费来源情况况，负责对单单位内部（研研究室、职能能处室）政府府采购预算进进行布置。3、政府采采购归口管理理部门、财务务部门按经济济适用、符合合国家及院有有关财务制度度原则，对单单位内部（研研究室、职能能处室）政府府采购预算进进行审核，经经单位主管领领导审批后，形形成上报的政政府采购预算算。填列方法政府采购预预算填列方法法首先填列政政府采购预算算录入表，其其次填列院增增设的部门预预算项目支出出政府采购预预算表，再次次填列项目支支出预算录入入表中政府采采购预算。政政府采购预算算录入表金额额合计加项目目支出预算录录入表中"政府采购金金额"合计为单位位全部政府采采购预算。1.政府采采购预算录入入表的填列方方法。按部门预算算基本支出安安排采购政府集中中采购目录中中的货物、服服务预算填列列。“科目编码码”按照基本支支出的“科目编码”填列。对于只在京京内单位执行行的项目（计计算机通用软软件、碎纸机机、电视机、电电冰箱、移动动存储设备、电电梯、供暖锅锅炉、办公家家具、建筑装装饰材料、变变配电设备、汽汽车维修、汽汽车加油、印印刷项目、工工程监理、机机关办公场所所物业管理），只只由京区单位位填列。"统一组织的的房屋（含宿宿舍）修缮、装装修"不填。其他他项目京区、京京外单位都应应填列，注意意：会议服务务由京区、京京外单位按照照财政部关于于会议定点管管理有关规定定所需会议费费预算填列。部门预算本本年预算合计计必须等于项目支出出预算录入“政府采购金金额”合计。（1）500万元以上的的采购项目，按按项目支出预预算录入表中中各种项目（包包括财政拨款款项目及其他他经费项目、当当年项目及上上年结转项目目。下同）安安排采购的单单价或批量50万元以上的的货物和服务务的本年预算算填列。如果50万万元以上的采采购项目由多多个项目承担担时，应按不不同项目所承承担的份额分分别填列。“科目编码”、“科目名称（品品目）”分别与项目目支出预算录录入表的“科目编码”、“科目名称（项项目）”一致。“设备名称”按对应某一一项目采购的的设备名称填填列，不同设设备分行填列列，单位可根根据设备的多多少自行在表表中插行。有关单位务务必将上报院院联合评议2009年采购200万元以上大大型仪器设备备填列，以便便财政部门审审核。有关单单位务必将120万元以上大大型仪器设备备填列，以便便办理变更政政府采购方式式审批。（2）600万元以上的的建设工程项项目，按项目目支出预算录录入表中院下下达及本单位位安排的总投投资60万元以上的的建设工程项项目（包括建建筑物和构筑筑物的新建、改改建、扩建、装装修、拆除、修修缮等。包括括财政拨款建建设工程项目目及其他经费费建设工程项项目、当年建建设工程项目目及上年结转转建设工程项项目。下同）的的本年预算填填列。不同建建设工程项目目分行填列，单单位可根据建设工工程项目的多多少自行在表表中插行。“科目编码码”、“科目名称（品品目）”、“本年预算”分别与项目目支出预算表表的“科目编码”、“科目名称（项项目）”、“本年安排支支出”一致。（3）经常常性商品购置置项目，按项项目支出预算算录入表中各各种项目安排排采购政府集集中采购目录录中的货物、服服务的本年预预算填列。“科目编码码”与项目支出出预算录入表表的“科目编码”一致。2.项目支支出预算录入入表中政府采采购预算的填填列方法。项项目支出预算算录入表中"政府采购金金额"按我院增设设的部门预算算项目支出政政府采购预算算表中相应项项目“本年预算”填列。凡在项目支出预预算录入表中中填列政府采采购金额，无无论金额大小小，在“是否政府采采购”项选择“是”。地方预算改革图图景在地方基层政府府，政府预算算向社会公开开、公众直接接参与预算过过程，以及人人大对政府预预算的实质性性审查监督，已已然探索多年年，且正沿不不同的路径铺铺开实践《中国改革革》记者杜珂全国“两会会”期间，全国国人大财经委委副主任委员员、常委会预预算工委主任任高强透露，全全国人大财经经委在审查预预算报告时明明确提出要求求，“（政府）在在明年向人大大报告预算时时，要报告政政府的基本建建设情况和政政府行政开支支情况。”另外，将于于今年提请全全国人大常委委会审议的预算算法修订草案案，将会规定定“预算公开”，其中包括括国务院各部部门预算。中国的公共共财政改革，自1999年开始在部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等方面建立集中的行政控制之后，将有望迈入人大实质性审查监督预决算的政治控制阶段。在地方基层层政府，政府府预算向社会会公开、公众众直接参与预预算过程，以以及人大对政政府预算的实实质性审查监监督，已然探探索多年，且且正沿不同的的路径铺开实实践。预算公开试试水全国“两会会”期间，地处处边缘的四川川巴中市白庙庙乡政府突然然在网络上火火热起来，因因为其将自己己的财政支出出情况事无巨巨细，一律公公开“晒”在网上。此此行为被网友友戏称为“裸奔”。白庙乡的改改革尝试始于于2009年年底。2010年1月，白庙乡政政府初步拟定定“四川省巴州州区白庙乡财财政预算公众众参与试行办办法”，规定在预预算编制前通通过全乡“民意台”，收集村民民、村民代表表、村社干部部平常反映的的公共公益事事务要求，通通过较广泛的的代表的充分分讨论，确定定可行性的公公共事务一至至三件，领导导小组办公室室结合完善后后的预算制订订，将详细内内容用公示墙墙专栏公示。白庙乡政府府公示了2010年1月的对公业业务支出，包包括“餐馆”“摊点”和“车费”三类。2010年1月，白庙乡乡政府一共请请客14次，花费3911元。最多一一次是1月24日，接待财财务预算公开开民主议事会会观摩来客，由由乡党委书记记张映上在餐餐馆摆开三桌桌接待，一共共花费1269元。最少一一次是1月18日，由纪委委书记陈加才才接待两名新新闻记者吃早早饭，花费20元。1月，政府的的摊点费用共共计2049..50元，其中，账账目具体到因因区里来客买买矿泉水的48元。另外，该该月车费支出出共计2280元，详细记记录了乡干部部进城开会的的往返开销。白庙乡做出出的更具突破破意义的在于于，广受关注注的公款招待待费、公车费费用都明示于于众。不仅列列明每笔费用用，公示栏还还列明了每笔笔开支的经办办人、证明人人、审批人和和安排人姓名。诚然，白庙庙乡很大程度度是依赖上级级转移支付的的“吃饭财政”，没有“干部工资与与普通老百姓姓差距很大”的顾虑，公公开得相当透透明。在“白庙乡2010年村干部工工资预算表”上，详细列列出了各村书书记、主任、文文书、社长的的标准工资以以及连任届数数、届标准、连连任补助、全全年补助等数数据。对白庙乡主主动“裸露”预算，有网网友怀疑其做做秀的嫌疑，但但是，更多的的声音表示，“哪怕做秀也也是好事，只只要走出公开开的第一步”。公众期盼——白庙乡政府府不是孤例。此前，广州州市财政局在在2009年应公民申申请，将总额额接近300亿元的广州州市2009年本级114个部门的部部门预算全部部在网上公开开。其中，有有一些细项也也得以公开，比比如“市高级技校1084..10万元：模具具精密加工配配套设备，新新建课室多媒媒体及监控设设备，更新教教学电脑130台”。不过，民民众关注的公公款出国、公公款招待、公公车消费等“三公消费”，却没有单单列出来。但这并不意意味着市一级级地方财政预预算只能有限限公开。在河河南焦作，预预算改革自1998年展开，此此后持续改革革，建立了涵涵盖政府全部部收支、完整整统一的公共共预算体系，焦焦作市的行政政审批、财政政预算、政府府采购、产权权交易、公物物拍卖、会计计委派等公共共财政信息均均向社会和民民众公开。打开焦作市市财政综合信信息网，不仅仅可以查阅到到涵盖焦作市市委员会等党党政部门2009年的工资性性支出、住房房公积金、个个人取暖费等等数据，每个个部门的差旅旅费、业务招招待费、车辆辆交通费等“三公消费”，也可查到到各单位的人人员编制数、公公务用车编制制数。甚至可可以看到焦作作市市委书记记路国贤3月的工资明明细：职务工工资1410元，级别工工资1302元，福利补补贴1200元，职务补补贴1640元，住房公公积金671元，个人所所得税296.337元，财政实实发4624..63元。预算公开透透明的程度，必必须首先从技技术层面改革革现有的编制制方法，推行行综合预算、复复式预算，反反映必要的、受民众关关注的预算信信息。公开预算应应该是做一本本人大代表和和普通百姓看看得懂的预算算文本，这是是预算编制改改革的重点。以以此为信条，上上海闵行区从从2008年开始推进进预算改革：：改革完善了了预算表格，将将人员经费如如基本工资、津津贴补助、社社保医疗住房房福利等基本本支出，以及及日常办公费费、交通和公公车运行、差差旅接待费等等日常运行支支出，购车等等特别购置和和大型庆典等等非经常性项项目支出均单单独列出。改改革完善后的的预算表格，为为人大对预算算进行实质性性审查提供了了可操作性的的工具和手段段。民众的“话话语权”社会和民众众不仅要求看看到预算、看看懂预算，要要求参与预算算编制、审议、执执行和监督等等预算过程的的要求也日益益上升。浙江温岭的的“参与式预算”改革既如此此，温岭的参参与式预算，肇肇始于“民主恳谈”。初始，“民主恳谈”是就市场经经济新环境下下加强和改进进农村基层思思想政治工作作，对民众关关心的热点问问题举行的沟沟通、对话活活动。后来，地地方官员为寻寻求“民主恳谈”与法律、法法规和现有的的制度协调，尤尤其是与基层层人大制度的的结合，2004年8月10日，温峤镇镇组织民主恳恳谈，讨论吉吉屯坑水库引引水工程以及及增加2004年度基本建建设财政预算算项目，尝试试让人大代表表与民众一起起参与讨论政政府年度预算算调整方案，开开启了温岭市市参与式公共共预算改革的序序幕。2005年年，泽国镇和和新河镇以两两个不同的改改革版本在温温岭推进参与与式预算，两两个模式由不不同的专家学学者推动。新新河模式主要要由世界与中中国研究所所所长李凡推动动，“泽国模式”主要由澳大大利亚迪肯斯斯大学政府系系教授、浙江江大学兼职教教授何包钢推推动。泽国的改革革很大程度上上借鉴了巴西西参与式预算算的经验。巴巴西参与式预预算肇始于20世纪80年代晚期，部部分与公众关关系密切的预预算项目，如如市政项目由由公众讨论决决定后直接交交由政府执行行。在泽国，政政府首先选出出一批属于本本级行政范围围、且事关民民生问题的城城建项目，抽抽样选出的民民众代表排序序这些城建项项目的先后顺序，镇镇政府再根据据民众排序以以及财力情况况，按顺序形形成一份优先先方案。最后后，镇政府将将上述方案提提交镇人代会会审查讨论并并票决通过。而新河的改改革，由镇人人大在人代会会召开之前，组组织人大代表表、各协会、社社会团体、各各界代表和公公民，对政府府提交的预算算草案进行预预算初审民主主恳谈，并形形成初审报告告。之后，在在人代会召开开期间，人大大代表集中审审议预算报告告、并可以提提出预算修正正案。此后，参与与式预算改革革在温岭本土土横面扩展，纵纵向深入。对对温岭的改革革，温岭市人人大常委会主主任张学明的的定义是：人人大代表和普普通民众以民民主恳谈为主主要形式，“参与”政府年度预预算的审查，对对政府的“花钱计划”发表意见并并促成预算的的修正和调整整。在上海惠南南镇、黑龙江江哈尔滨、江江苏无锡、江江苏省江阴市市、浙江宁海海县等地，“参与式预算”循着“公共项目民民众点菜”的模式进行行了探索。2003年年底，上海惠惠南镇将村镇镇基础设施建建设、劳动就就业、教育卫卫生等与民众众关系非常密密切的“实事工程”，先由人大大办公室和镇镇政府通过听听证会、座谈谈会、问卷调调查、个别访访谈、政府网网站等方式，征征集各方意见见，汇总形成成“年度政府实实事工程征询询表”，由人大代代表按照轻重重缓急等标准准投票后，排排序靠前的项项目优先入选选预算总额。而江苏省无无锡市、江苏省江阴阴市、黑龙江江省哈尔滨市市的“公共项目民民众点菜”,则要归因于于中国发展研研究基金会对对巴西参与式式预算方式的的引进。受中中国发展研究究基金会公共共预算研究项项目的启发，江江苏省无锡市市、黑龙江省省哈尔滨市于于2006年，拿出一一笔投入社区区项目的政府府财政资金，由由社区代表票票决优先上马马的公共项目目，“盖老人休息息所还是绿地地，由社区代代表说了算。”上述改革，人人大代表以及及民众的参与与，基本都在在政府预算编编制草案出台台之后，上海海闵行以及河河南焦作的改改革则将这一一参与前移到到政府编制预预算时。从20077年开始，中中国政法大学学宪政研究所所和财政部财财科所联合组组成的公共预预算改革课题题组，与上海海闵行区共同同开始了一整整套预算改革革的试验。试试验囊括了预预算编制、预预算审查和预预算执行监督督的全过程。其中的一个个改革突破是是扩大了预算算草案初审过过程中的公众众参与。闵行行的预算初稿稿在8-9月经由当地地媒体发布，供供大家公开讨讨论。年底，闵闵行区人大常常委会举行部部分财政预算算项目初审听听证会，听取取人大代表和和社会公众的的意见。而在河南焦焦作市，目前前已有90％的政府预预算通过直投投等多种形式式让公众参与与决策。焦作作市还在火车车站、广场等等公共场所设设立电子屏幕幕公开预算信信息，公众可可以随时查询询重大项目的的财政资金使使用进程。焦焦作通过定期举办办各种讨论会会，对涉及民民生的重大项项目实行“部门申报、项项目公示、网网民投票、专专家论证、社社会听证、绩绩效评价”等一系列社社会公众参与与程序，将普普通公众吸纳纳到政府对财财政资金的分分配和政策决决策过程中。“激活”人人大在学界推动动、地方政府府主动探索的的预算改革中中，发挥人大大在审查监督督公共财政资资金分配与使使用时的主导导作用，并在在民众需要与与政府服务之之间架起沟通通的桥梁，是是地方公共预预算改革的一一个努力方向向。在中国的制制度安排中，人人民代表大会会作为权力机机关，审查批批准政府预算算草案和报告告，并监督预预算的执行。但但实际运行中中，人大审查查监督预算的的职责因流于于形式，被称称为“橡皮图章”。从各地实践践看，“激活”人大作用，不不仅局限在现现有法律空间间下的“规定动作”，比如人大大代表实质性性审议政府预预算。而且还还产生了富有有生命力的“自选动作”，比如在政政府预算编制制环节，召开开有广泛民众众参与的听证证会或者民主主恳谈会，听听取片区民众众对预算资金金安排的意见见；成立财经经小组，在人人代会闭会期期间监督政府府预算执行；；人大代表可可以提出预算算修正议案等等重大举措，真真正发挥人人人大代表审查查批准预算的的职能。在上海闵行行，在政府编编制预算时，不不仅区人大财财经工委提前前介入预算编编制，组织预预算项目听证证会，对政府府预算安排草案案进行评审，区区政府也会邀邀请人大代表表对一些实事事工程和建设设项目进行评评审和筛选，并并将人大代表表的一些建议议吸纳到预算算中。而且，10名人大代表表就可以提出出预算修正案案。不过，闵闵行的人大代代表尚未将这这一权力付诸诸实施。在浙江温岭岭新河镇，自自2006年开始，五五名以上人大大代表联名就就可以提出预预算修正案，修修正案若获得得全体代表半半数以上支持持，则通过成成为预算的一一部分，新河河人大代表在在2006年、2007年人代会上上，共提交了了24份“预算修正议议案”，其中有三三份“预算修正议议案”获得通过。此前，湖北北、山西、云云南、海南、广广东、河北等等省份，通过地方方立法，明确确了人大具有有预算修正权权。近些年，广广东省人大代代表经常将这这一权力付诸诸实施。河南焦作市市则将人大代代表的权力延延伸到了项目目执行过程和和项目效果评评价。从2008年开始，焦焦作市人大除除了按惯例对对下年度拟安安排重大项目目支出举行会会前公开审查查外，还由人人大代表和政政协委员投票票选出10个以上年度度安排的项目目，邀请社会会公众参加，就就项目执行情情况对项目执执行单位一把把手进行质询询。上海闵行的的突破还在于于，每年3月召开党委委扩大会，讨讨论预算政策策和改革，提提出本年度预预算的战略目目标和实现战战略目标的具具体目标，然然后将这些目目标做成预算算指南下达给给政府，政府府据此细化成成工作目标，各各个部门通过过预算编制将将工作目标转转化成详细的的绩效目标，人人大作为权力力机关，代表表人民审查具具体预算是否否符合党委提提出的战略目目标的具体目目标，并批准准预算。一位人大代代表称“这一改革使使得党委、人人大、政府和和民众各得其其所。”部门预算管理改改革是一项综综合性的改革革工作，涉及及体制、政策策、管理、技技术等诸多领领域。回顾总总结部门预算算实施八年以以来的经验，对对于下一步如如何更深入地地推进改革有有着重要的借借鉴意义。进进一步推进部部门预算改革革需要处理好好三个方面的的关系。

一、部门预预算与财力增增长的关系

部门预算算安排多少资资金是与部门门承担的事权权紧密相连的的。在部门的的事权相对固固定的前提下下，维持部门门的正常运转转和承担基本本事权所需的的经费也是相相对稳定的，而而除此以外的的开支则是弹弹性相对较大大的。在财力力不充裕的时时候，确保人人员开支、机机构正常运转转是重点，这这部分支出占占据了财力的的大多数，可可以用于其他他发展事业的的经费就相对对较少；随着着财力的逐步步增长，除了了保证人员开开支、机构正正常运转以外外，政府可控控财力也在逐逐步增长。在在经济持续增增长的背景下下，政府的财财力也将持续续增长，如何何将部门预算算与财力增长长有机结合，关关键在于政府府的理财观念念。

部门门预算力求反反映一个部门门的所有收支支，如果财力力增加了，并并不代表新增增加的财力也也应当尽可能能反映到部门的预预算中，因为为政府每年的的工作重点需需要充足的财财力支持。对对于可以明确确到具体部门门的工作重点点，自然可以以将预算安排排到部门预算算，而暂时无无法明确的项项目则需要政政府的统筹安安排。政府统统筹资金的能能力应当随着着财力的增加加而增强。部部门预算并不不能解决政府府理财的所有有问题，而是是需要一个部部门预算和功功能预算有机机结合的综合合性的政府预预算，部门预预算重点解决决政府的正常常运转支出以以及事业发展展必须的支出出，功能预算算重点解决政政府的年度重重点工作和中中长期规划。要要做好这本政政府预算，就就需要统筹安安排好部门预预算、政府下下一年度工作作重点和政府府的中长期规规划，使其在在预算中得以以合理体现。

对于中央财财政和省级财财政而言，政政府可以根据据工作重点制制定转移支付付的支持重点点。对于区县县财政而言，财财力可控空间间较小，在部部门预算逐步步到位的情况况下，政府编编制预算的重重点应当从部部门预算调整整到提高政府府统筹安排资资金的能力上上。其中的关关键在于根据据政府工作规规划，制定下下一年度乃至至中长期的财财政资金重点点投入方向和和支出领域，并并据此合理安安排当年财力力，使其服从从于政府的中中长期发展目目标。

二二、部门预算算与零基预算算的关系

部门预算是是将一个部门门的所有支出出都放到—起形成一本本涵盖该部门门所有收支的的完整的预算算。既然是所所有的收支，除除了部门履行政政府职能所必必须的开支以以外，必然还还有一些一次次性因素发生生的开支。按按照零基预算算的原则，在在下一年度编编制预算时要要根据下一年年度的工作计计划实事求是是地申报项目目。因此，如如果完全实行行零基预算，那那么根据部门门的不同情况况，部门预算算的增加，减减少或者维持持上年水平都都是正常的。然然而实际情况况却是，一旦旦部门预算的的上年基数确确定，下一年年度如果要减减少预算是难难上加难。原原因主要来自自两方面，一一是部门习惯惯于“基数加增长”，完全实行行零基预算阻阻力较大，二二是实行零基基预算需要对对部门的支出出全部重新审审定，具体操操作难度较大大。虽然我们们实行了部门门预算，但如如果不能坚持持零基预算的原原则，形成坚坚固的“既得利益”堡垒，那么么将严重分解解预算分配能能力，影响预预算收支平衡衡。随着部门门预算改革的的不断推进，我我们必须加深深认识零基预预算的重要性性。

要强强化零基预算算，—方面要加强强对部门的培培训，提高认认识；另一方方面要加强管管理，练好“内功”，抓住预算算审核中的重重点要点，例例如：掌握部部门的基本职职能等基本情情况，了解其其预算项目的的主要组成和和收入的主要要来源渠道；；严格界定部部门的一次性性项目，比如如购置类，装装修类等项目目大多属于一一次性项目，在在下—年度的预算算中应从基数数中剔除；了了解和掌握部部门减少的人人员、机构或或事权，并相相应核减预算算；严格审核部门门新增事项，对对于新增人员员、机构或事事权要求提供供相关依据或或证明；对于于部门的经常常性项目，要要结合当年预预算的执行情情况，重点了了解执行进度度较慢、资金金结余较多的的项目的情况况。

零基基预算的实质质是实事求是是。部门预算算增加、减少少或者维持上上年，必须和和部门的实际际情况紧密联联系起来。只只关注数字增增减，只想维维护既得利益益，不符合零零基预算的原原则。推行零零基预算对财财政部门的工工作提出了更更高的要求，需需要我们在实实践中不断摸摸索，总结经经验。

三三、部门预算算与信息系统统的关系

部门预算改改革的不断推推进与金财工工程的建设密密不可分。由由于部门预算算涉及财政管理中的的诸多方面，信信息涵盖范围围广，数据量量大，没有有有效的信息技技术支撑是无无法实现的。部部门预算管理理改革是财政政各项改革中中的一项核心心内容，部门门预算编审系系统是金财工工程中的一个个核心模块。正正确处理好部部门预算与信信息系统的关关系对推动部部门预算改革革有重要意义义。

在部部门预算改革革开始之初，信信息化技术应应用较少，无无法满足改革革的需要。随随着改革的深深化，管理上上的要求越来来越多，对系系统的要求越越来越高，因因此需要建立立一套完整的的部门预算基基础架构与之之对应，包括括统一编码的的单位信息、科科目信息、分分类统计口径径、项目数据据、报表体系系，编审流程程等。

(作者单位：：北京市朝阳阳区财政局)

原载《经经济日报》深入学习实践科科学发展观进一步推进进和深化部门门预算改革的的思考作者:李嘉琳

来源:湘西工作

时间:20099-10-11916::34:433

点击:273深入学习实践科科学发展观进一步推进和深深化部门预算算改革的思考考●吉首市财政局局局长李嘉琳

财政部部门按照科学学发展观的要要求，以改革革创新为动力力，不断提高高依法理财、科科学理财、阳阳光理财和为为民理财的能能力，在支出出管理改革中中，部门预算算改革是整个个财政体制改改革和实行精精细化管理的的核心。但部门预算算改革在吉首首市刚刚起步步，处于试点点阶段，在许许多方面需要要不断加以完完善，以之全全面推行，现现笔者就如何何在吉首市推推进和深化部部门预算改革革谈一点粗浅浅的想法。一、部门门预算体制及及试点运行现现状部门预算算是指与财政政部门直接发发生缴拨款关关系的一级预预算单位的预预算，它由本本部门所属各各单位的预算算组成，是反反映一个部门门收支状况的的预算。收入入包括财政预预算安排拨款款、行政单位位预算外资金金、政府性基基金、事业收收入、事业单单位经营性收收入及其他收收入；支出包包括以上收入入安排的各项项支出，并形形成部门收支支预算平衡表表。吉首市部门门预算试点工作作于20088年元月开始始启动，全市市15个单位进进行试点，试试点单位部门门预算的编制制是在政府收收支预算框架架下进行，坚坚持三个原则则：坚持量力力而行、合理理排序的原则则；坚持综合合预算的原则则；坚持真实实规范原则。部部门预算编制制方法如下：：1、收入预预算、财政拨拨款（补助）按按财政下达的的控制限额进进行编制，非非税收入按预预计完成数结结合预算年度度政策变化因因素科学测算算、经营服务务收入及其他他相关收入本本着积极稳妥妥原则列报。2、支出预预算，预算内内支出按政府府收支预算草草案编制的原原则编制，非非税收入、单单位经营收入入、其他收入入安排的支出出，在先保证津补补贴足额发放放，再安排项项目支出，非非税安排的支支出与非税收收入预算挂钩钩，未完成非非税收入预算算的相应扣减减支出预算。3、预算科科目，按财政政部印发的《2009年政府收支分类科目》编制。4、编制程程序，严格按按照“二上二下”程序编制。“一上”由各单位按按部门预算通通知要求，编编报部门的基基础预算信息息、部门收入入预算信息、部部门项目预算算信息；“一下”由财政部门门在综合分析析基础上，下下达部门的收收入、支出控控制数；“二上”各单位按下下达的控制数数，结合本部部门实际情况况，具体编制制本部门正式式预算并报送送财政部门；；“二下”财政部门审核汇总总各单位预算算要求，提出出部门预算草草案，报请人人大审议批准准后，财政部部门在规定时时间内正式批批复政府部门门预算。二、部门门预算试点运运行中存在的的问题1、部门门预算编制质质量低。有些些试点单位对对部门预算的的重要意义认认识不足，预预算编制中各各项工作准备备不充分，不不能适应细化化项目预算的的要求，突出出表现为：软软磨硬泡，不不愿意接受部部门试点单位位的任务，勉勉强接受后，对对单位的行政政事业性收费费、罚没收入入、政府性基基金收入和预预算外资金收收入测算不准准确，低打单单位各项财政政性收入，高高打支出，以以此想加大财财政预算内拨拨款收入，最最后造成单位位各项财政性性收入与实际际完成数出入入较大，预算算安排中不能能坚持先重点点后一般的原原则，使部门门预算留下硬硬缺口由财政政解决；习惯惯于过去基数数加增长的老老办法，不能能适应零基预预算的要求。2、项目目支出预算编编制比较粗糙糙。项目支出出仍然沿袭了了过去切块打打捆的编制方方法，没有按按照部门预算算的要求细化化到具体支出出去向。比如如公用经费、房房屋建筑构建建、维修、会会议费及其他他一些专项经经费等预算只只确定总数，没没有细分到商商品采购、劳劳务支出等具具体经济分类类，单位在预预算执行中留留有很大的调调剂空间。而而且，从预算算中难以确定定国库集中支支付的方式，究究竟是属于直直接支付还是是授权支付，是是否属于政府府采购的范围围，对此财政政部门事前难难以掌握和控控制。3、预算算资金的准确确性有待加强强。目前部门门预算主要是是依靠部门来来编制，财政政部门只是在在部门上报预预算的基础上上，根据财力力状况及轻重重缓急程度酌酌情砍压，最最终汇总编制制财政总预算算。财政与部部门之间由于于职能和分工工的不同，存存在着严重的的信息不对称称，致使财政政难以准确了了解部门真正正需要的资金金金额。比如如部门某项工工作的专项工工作经费，城城市维护改造造，园林的管管护费等等，这这些基础数据据直接影响预预算资金的执执行安排。财财政部门无法法获得详细全全面准确的相相关资料，从从而造成在部部门意见的基础上酌酌情估计测算算。4、预算算约束力有待待加强。年初初财政部门根根据本地区宏宏观经济发展展形势及部门门职能情况合合理测定收入入及财力，将将支出预算下下达给和部门门之后，在预预算执行的过过程中，上级级政府及本级级政府仍根据据经济社会发发展稳定的大大局需要，不不断制定相应应的政策，并并要求财政部部门安排相应应的资金，这这就形成了新新的强制性支支出。如果这这些支出没有有新的资金来来源渠道的话话，将会影响响全年预算支支出的执行，同同时部门预算算编制的粗糙糙及不准确，在在执行中调整整事项比较多多，临时批“条子”形成的支出出项目比较多多，在一定程程度上都影响响着财政资金金的分配和预预算的执行。5、资金金使用效益绩绩效考核机制制有待建立。目目前我们的部部门预算特别别是项目支出出预算还没有有建立稳定有有效长期的绩绩效考评和追追踪问效机制制，大多数资资金按照项目目支出预算的的安排拨付到到预算执行单单位后，资金金使用的效果果究竟怎样，是是否达到了预预期的目标，资资金实际支出出情况是多少少，没有进行行跟踪，也未未形成一套行行之有效的管管理方法，实实际运行中单单位存在借项项目借工作多多要钱的现象象，因此，影影响了财政资资金的使用效效益。三、推进进和深化部门门预算改革的的建议1、加大宣传传力度，提高高思想认识。要要加大部门预预算的宣传力力度，让部门门预算深入人人心，形成领领导重视，部部门支持，财财务人员全身身心投入，全全员配合的良良好工作格局局，以实现“统筹兼顾、量量入为出、综综合预算、实实事求是、收收支平衡”的部门预算算目标。2、建立立规范的预算算编制程序。可可考虑建立由由财政部门业业务部门预算算单位按照“二上二下”的规范程序序共同编制部部门预算。“一上”阶段（8月底以前）由由业务部门、预预算单位向财财政部门申报报部门预算建建议草案和专专项资金分配配草案，财政政部门对有关关数据进行调调查审核，并并建立机构、人人员、资产等等基础信息数数据库。“一下”阶段（10月底以前前）财政部门门根据调查审审核情况制定基础础支出定额标标准，确定项项目支出轻重重缓急顺序，对对上报的部门门预算建议草草案进行审核核汇总和综合合平衡，向预预算单位下达达基本支出预预算和项目支支出预算控制制数。“二上”阶段（12月中旬以以前）预算单单位根据预算算控制数，修修订部门预算算草案，在规规定时间内报报送财政部门门。财政部门门将部门预算算草案审核汇汇总后提交市市政府审定，并并报市人大审审议。“二下”阶段，财政政部门在人大大批准预算330日内向预预算单位批复复部门预算。3、细细化项目支出出预算，强化化支出管理。部部门预算的项项目支出原则则上必须细化化到每一个部部门的每一项项具体开支，否否则，不能列列入预算。同时，建建立财政基础础信息库，将将全市所有一一级预算单位位的人员职能能、机构、编编制、房产、车车辆、办公设设备等基本信信息全部汇编编入库，实现现动态管理和和实时更新，在在基本支出管管理上，逐步步推行和实现现部门预算资资金定额与资资产实物定额额的结合。提提高预算单位位各项资产的的使用效率，减减少损失浪费费，确保财政政资金资产的的安全有效运运行。4、增增强预算意识识，强化部门门预算约束。在在实际执行中中，一是要控控制追加，一一般来说，维维持运转的工工作经费应一一律不予追加加。单位急需需的增支，可可以在批复的的预算总额内内，通过调整整非专用性支支出预算来解解决。新增的的政策性支出出应严格按规定程程序办理。二二是年终尽量量不搞平衡，需需要解决的事事项一般通过过下年预算统统筹考虑。三三是加强债务务管理，杜绝绝和避免单位位擅自举债，按按年度，按项项目统计单位位的债权、债债务变动情况况，及时准确确掌握债务规规模，结构，为为领导决策，以以及正确评价价单位领导业业绩提供依据据。5、建立立项目支出的的绩效考核机机制。年初，进进行部门预算算编制时，要要设定项目绩绩效目标，即即完成这个项项目要达到的的预期效果。同同时，财政部部门及业务单单位对预算的的执行过程和和完成结果进进行全面的跟跟踪问效，并并且要把评价价结果作为安安排下年度预预算的重要依依据。（责任任编辑：戴蓉蓉芳）广州市部门预算算改革情况2006年099月21日17:227

来源：广州州市财政局

一、工作进展为了使财政的预算内、外资金在部门预算中得到清晰、完整的反映，增强预算的严肃性、科学性和规范性，我市从2000年开始主动进行部门预算改革的尝试，制定了《广州市市本级部门预算编制改革总体方案》，2001年选择市科技局、教育局、技术监督局、劳动和社会保障局、水利局为上报市人大审议部门预算试点单位。2002年，市本级在137个一级预算部门、677个基层预算单位全面试编了部门预算，其中上报市人大审议的一级预算部门增至10个。2003年，市本级上报市人大审议的一级预算部门增至15个，同时结合实际制定了公用经费定额“两类五档”标准，并按照工作性质核定车辆经费的定额标准。2004年，市本级在继续全面编制部门预算的基础上，上报市人大审议的一级预算部门增至30个。公用经费继续执行“两类五档”标准；专项经费安排进一步细化，并根据财力可能按照轻重缓急的原则安排；对上报市人大审议的部门预算单位实行备用金制度。二、具体做法1．重新设置内部机构，理顺工作管理关系。为了适应公共财政和部门预算改革要求，市财局在2001年机构改革中调整了内部机构设置，设立行政政法处、教科文处、经济建设处、农业处、社会保障处五个部门预算业务处，由过去按资金性质管理改为按部门管理；同时，按照预算编制、执行、监督相分离的原则，分设了预算处、国库处、监督检查处和财监分局。2．制定定额标准，对基本支出预算实行科学管理。基本支出是为保障行政事业单位正常运转和完成其工作任务所必须的支出，包括人员经费和公用经费。我们在编制基本支出预算中注重把握两条原则：一是公共财政原则，明确须由政府财力保障的预算单位范围，以及各单位正常运转所需的最基本开支范围；二是兼顾公平与现实原则，通过制定合理的定员定额体系，合理核定各部门的基本支出。人员经费（包括人员支出、对个人和家庭的补助支出）按标准核定拨付。对属财政拨款的市本级行政、事业单位的人员工资，由市编办审定人员编制，人事局审核工资结构及标准，财政局据之核拨经费。公用经费按部门工作性质，实行分类分档核定。具体分为行政、政法机关和事业单位两类，其中行政、政法机关类分为三档，事业单位类分为两档。同时，按工作性质核定车辆经费的定额标准。3．改进项目经费管理办法，完善项目支出预算。项目支出是指行政事业单位为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出，包括经常性项目支出和一次性项目支出。编制项目支出预算，一是按照全口径预算的原则编制，以体现预算内、外资金统筹安排的要求；二是对项目进行严格审核，在保障经常性项目支出的基础上，对一次性项目支出视财力情况和按照轻重缓急的原则安排。为进一步规范项目支出预算编制，我们制定了《广州市市本级项目支出预算管理试行办法》。4．坚持科学、规范、实事求是的原则，编制好部门预算。一是在部门预算报审过程中，注意加强与市人大财经委的沟通。上报市人大审议的部门预算单位数逐步增加，以确保编审质量并讲求实效。二是对个别业务工作量大、接待任务重的单位，其公用经费按定额标准核定后如缺口较大，视情况报分管市领导审批后作专项安排。三是科学设计部门预算表格。现行部门预算表格既汇总了部门收支数，又汇编了一般预算、基金预算数；既按单位、科目划分收支预算，又按支出明细划分具体分项情况；既有单位基本情况，又有特定支出项目，使部门预算收支情况在“一本账”上得到完整体现。三、改革成效1．在一定程度上克服了传统预算编制粗放的弊端，强化了政府预算的统一性。编制部门预算不仅使政府和财政部门全面掌握了各部门各类资金的使用情况，使整个预算做细、做实，同时也向人大代表交出了一本“明白账”，为人大加强对政府财政预算监督提供了依据。2．开始改变传统预算随意性大的弊端，增强了政府预算的时效性和严肃性。由于经费标准明确，预算的刚性增强，大大减少了以往预算执行中常见的随意变动现象。3．正在有针对性地扭转传统预算编制“基数法”的弊端，增强了政府预算编制的科学性。编制部门预算使政府能够比较全面地掌握各部门的收入规模和对财政资金的需求，有助于理顺部门之间的资金供求关系以及正常经费与事业发展之间的关系。从执行情况看，公用经费开支标准大体符合实际，专项支出预算管理得到有效加强，试点单位基本没有出现追加预算的情况，也没有出现由于部分支出超预算而导致另一些项目受挤占的情况。4．在很大程度上解决了传统手工操作的弊端，提高了政府预算信息化水平。由于计算机广泛应用，预算编制质量和批复效率有很大提高。目前，我们可以按相关法律、法规对预算批复时限的要求，自人大批准本级政府预算之日起30天内将预算批复给各部门。我们实行部门预算以来，已有多个省、市的财政部门前来考察和学习。四、面临问题1．观念问题。预算单位部分同志的理财观念尚未完全转变，不愿舍弃对资金的分配权，对全口径预算改革缺乏积极性；一些部门在推行收支两条线管理后，组织收入的主动性和积极性不高；预算经人大批准下达后，争项目、争资金的现象仍不同程度存在，给预算平衡带来很大压力。2．制度问题。部门预算改革是对财政分配关系、分配程序的重新调整和规范，涉及到各方面的切身利益。但由于配套改革措施还没有跟上，有关制度还不够完善，使部门预算改革受到较大局限。这里包括预算编制周期问题，预算收支科目设置问题等。以市本级2004年部门预算编制周期为例，2003年7～8月开始布置、培训，9月15日前完成“一上”，11月15日前完成“一下”，12月15日前完成“二上”，待人大会议批准总预算后完成“二下”。尽管现在预算编制周期已经比以往有所延长，但部门预算编制是一个互动过程，在各单位人手紧、任务重的情况下，要在几个月内完成“二上二下”仍然显得仓促。又如，现行政府预算收支科目的基本框架是与计划经济相适应的产物，几十年未作大的调整。政府预算科目体系不科学，导致不能全面、完整地反映政府所有收支活动，不利于细化预算编制和强化预算约束。而上述工作都需要全国的层面统一进行。3．质量问题。由于预算编制周期短，加上尚未建立完备的项目库和项目评审制度，部分专项资金落实不到具体项目上；一些项目来不及经专家审定和招投标就安排了预算，影响了预算编制的科学性。另一方面，多年来的机构不断改革使各单位职能调整变动较大，财政部门缺乏稳定准确的基础数据，使当前的定额标准仅仅是对现实预算拨款的简单平均而无法建立科学的支出标准和预算定额体系。因此整个预算编制仍然偏粗。五、对策建议1．提高预算编制质量。对预算单位人员经费按国家、省、市的标准足额列入部门预算，对公用经费标准在目前“两类五档”的基础上进一步细化。根据各预算单位的支出资料，对各单位财政资金需求进行量化分析，确定更加公平、合理、规范的公用经费支出标准。对行政事业单位的专项支出，今后将采取规范的项目管理方式进行预算审核和编制，对立项、申请、论证的选择、经费申请程序及申报文本格式等进行规范化和标准化管理，通过项目综合排序和分类排序的方法，建立项目库，根据财力可能和事业发展需要择优安排项目，逐步实现项目的滚动管理。2．改革预算编制方法。要逐步推行零基预算，所谓零基预算是指在编制预算时一切从零开始，对原有的和年度新增加的各项开支都要重新审核。实行零基预算可以使“吃饭”和“办事”的经费彻底分开，提高预算透明度；可以让政府根据每一时期的重点，集中财力办大事；可以提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题；可以使预算管理逐步细化和规范。为全面推进零基预算，我们将做好以下工作：首先，加强调查研究，确定和编制实行零基预算所需的各种资料表格。其次，要确定各单位预算管理形式、人员编制情况，在此基础上采取不同标准供给经费。第三，要确定行政、事业单位正常经费定额，同时根据需要和可能安排专项经费，改进对预算外资金管理办法，建立与实行零基预算相适应的数据管理体系。3．适当延长预算编制周期。国际经验表明，科学的预算编制需要较长的时间保证。今后预算编制时间的调整，既要确保财政部门有较充裕的时间审核各部门预算自报数，又要满足预算收支测算指标的时效性，为实施标准周期预算创造必要条件。4．细化预算报表和科目设置。细化预算的关键是改革现行预算科目。市场经济国家的预算基本细到每个项目，如法国预算的类级科目就有1100多条，款级和项级科目数量更大，而我国预算类级科目只有100条左右。这项工作需要全国统一进行，我们将积极向上建议尽快建立新的政府收支分类。这项改革是规范财政预算管理的重要基础工作，它不仅为细化预算编制、推行零基预算、实行全口径预算等财政预算改革打下基础，也为强化预算监督创造有利条件。5．推进预算管理信息化。部门预算改革是一项重大的系统工程，离不开计算机系统的支持。在使用财政部统一软件基础上，要开发符合本地实际的软件；要将信息资源的开发作为信息化建设的核心，建立市财政局与各级财政部门、预算单位，特别是人大财经委的网络系统，并通过互联网等手段向社会发布财政信息，促进预算管理公开，接受人大和公众对预算的监督。此外，要加强人员培训，提高信息化水平，适应部门预算需要。

深化地方部门预算改革的思路与措施

从2000年开始，各地在自身预算改革尝试的基础上，在财政部的推动下，参照中央部门预算编制改革的办法，全面开始了部门预算改革，在许多方面取得了丰硕的成果，为财政管理体制的改革和完善做出了重大的贡献，为公共财政体制的建设奠定了坚实的基础。总体上看，地方部门预算改革取得了阶段性成效，但是仍然存在着改革模式不够统一、操作不够规范、进展不够均衡等问题，与科学、规范、先进的预算管理制度的目标还存在较大差距。近几年，党中央、国务院高度关注部门预算改革，党的十六届三中、四中和五中全会都对深化部门预算改革提出明确要求，必须进一步加大改革力度，加快建立框架体系完整、内容有机结合、运转高效有序的财政资金分配、使用和管理机制，努力提高财政资金的规范性、安全性和有效性，实现预算管理的公开、公正、公平。（一）建立健全预算决策机制完善预算决策机制是党的十六大提出的明确要求，是推进依法理财、科学理财、民主理财的重要内容。目前，大部分地方部门预算编制和决策方式、方法还沿袭着传统做法，缺乏一套科学、规范的决策机制。在预算改革不断深入的形势下，各地要在这方面进行积极研究探索。一是要科学把握预算决策的根本要求。预算是政府调控经济社会发展的重要手段，预算决策必须与政府的宏观决策相一致，这是我们预算决策的基点。各地要按照科学发展观的要求，根据国家、省宏观经济政策和政府施政目标，合理确定财政功能结构和支出规模，使财政资金分配与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合起来。二是改进预算决策方式和决策程序。科学、民主、规范是预算决策的总体目标，各地要围绕这个目标来改进预算决策的方式，完善决策程序。在安排财政预算时要逐步拓宽预算决策参与者的范围，听取人大、部门和社会各界的意见。在预算项目取舍和资金数额确定上，要加强对项目的可行性研究论证，建立完善重大支出项目评审机制，充分发挥部门职能和专家作用。在预算决策程序安排上，要抓紧明晰人大、政府、财政、部门等各个层面的决策权限，在此基础上对预算决策程序进行规范，增强决策的科学性。三是准确把握预算决策的重点内容。当前需要认真研究决策的预算事项很多，难以做到面面俱到。从提高决策的整体效果出发，预算决策的重点是围绕公共财政职能，优化财政支出结构，增加农村教育、科技、卫生等重点领域的资金投入，发挥财政资金在提供保障、实施调控、促进平衡、统筹发展等方面的有效作用。四是研究改进政府的预算决策机制。在政府内部层面，与预算决策紧密相关的是部门、财政和政府，三者职责作用各不相同，政府作为最后的决策环节，其决策作用至关重要。要变分散决策为集中决策，将分散到部门的预算直接决策权集中到政府，强化政府的决策作用；要变事中决策为事前决策，加强政府对部门预算编制的具体指导，把住预算安排的重点投向以及重点项目；要变内部决策为公开决策，逐步将预算安排情况在公共管理系统内部公开，实行民主决策。（二）继续完善预算分配制度改革预算分配制度是部门预算改革的核心和重要切入点。几年来，中央和地方紧紧抓住这一关键环节，积极探索，改进了基本支出和项目支出等预算分配制度，优化了预算资源配置，提高了资金使用效果。总体看，这项改革处于初始水平。随着部门预算改革的进一步深入，需要继续加以完善。一是要建立定员定额与实物资产相结合的定额标准体系。深化定员定额制度改革重点是定额制度，定额制度改革的方向是逐步实现资产实物定额与预算拨款定额结合。凡涉及物耗的定额，应建立在对物耗标准的合理核定之上，使定额标准更加符合预算单位工作的实际。目前绝大多数省（市、区）都实行了定员定额管理，但水平不一，进展也不平衡。没有实行定员定额管理的地方，要从本地实际出发，逐步建立定员定额标准体系，细化支出预算管理。已经实行定员定额管理的地方，要在完善现有方法的基础上，开展实物费用定额试点。在深化定员定额标准改革方面，各地要加强基础数据的收集、整理，夯实定额核定基础。通过对部门更细致、有效的调查，准确掌握预算单位的各项基础数据，为科学、合理地制定定额标准奠定扎实基础。要积极探索资产实物定额与预算拨款定额有机结合的新路子，完善政府资产分类管理和动态数据库，将部门占有的政府资产与部门行使职能联系起来，实现资产管理与预算改革的紧密结合，切实提高预算分配的科学性。二是结合事业单位体制改革，研究对不同的事业单位预算管理机制。进一步改进事业单位的预算管理方式和财政经费供给政策。按照市场经济体制下政府职能定位和公共财政的支出范围，并依据事业单位所承担职责的社会公益程度，对不同的事业单位实行分类预算管理。对于公益性事业单位，预算安排要保障合理支出需要；对既具有一定公益性又具有一定市场性的准公益性事业单位，采取财政资助的形式；同时将原来用于养人的资金调整用于单位事业发展，变养人为办事；对于经营性事业单位，要限定财政补助期限，逐步将其推向市场，退出财政供养范围。这项工作有的地方已经进行了积极探索，各地都要加快推进。三是加快项目库建设步伐。当前虽然部分地方建立了项目库，但总体上看，项目库的管理和运行水平较低，应进库未进库的项目较多，库内项目更新较多，库内项目更新不够及时，预算编制也没有完全做到从项目库中选择项目。因此必须改进项目库管理，加快项目库建设。要不断引进新的项目管理办法和手段，提高项目管理的量化程度，通过区分不同类型项目，对项目支出内容进行细化分解，对其构成因素采取标准化定量核定的方法，实现项目支出的定量管理。要逐步实现项目的滚动管理。将项目管理工作向前延伸到部门的预算编制准备阶段，项目支出预算的编制要与部门工作的中长期规划结合起来，逐步建立预算滚动管理机制，编制中长期预算。要加强项目库管理建设和运行规范，严格按照先入库再安排，从项目库中筛选项目编制预算，非入库项目不得安排。四是逐步按照新的政府经济分类编制项目支出预算。按照经济分类编制项目支出是进一步深化部门预算改革的需要，是加强预算管理和提高资金使用效益的有效途径。各地要根据自身实际情况，做好这项工作，条件具备的地方，可以一步到位；暂不具备条件的地方，也要选择几个部门进行试点。（三）全面推进预算管理各项改革预算管理涉及预算编制、执行、监督多个环节，各个环节相辅相成，互相支撑。各地要在抓好部门预算编制改革的同时，积极推进各项相关改革。一是要继续深化收支两条线改革。积极清理整顿收费基金，切实减轻社会负担，并将拟保留的预算外资金纳入预算管理，逐步缩小预算外资金规模，最终实现收支彻底脱钩。要加快非税收入收缴改革，进一步扩大非税收入收缴改革资金范围，规范收缴方式和程序，完善收缴手段，保证各项政府非税收入及时足额征收。二是加快国库集中收付改革。要扩大集中收付改革级次，逐步将改革范围延伸到基层预算单位。要完善国库集中收支制度体系，规范操作程序，扩大直接收付资金范围，提高资金收付效率，逐步建立以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为主要资金缴拨形式的现代国库管理制度。三是加快政府采购改革。要理顺政府采购管理体制，严格采购预算编报程序，进一步提高采购预算编报质量。要加强政府采购规范化建设，加大政府采购资金实行财政直接拨付的力度，切实扩大采购范围和规模。四是加强部门预算执行分析。要通过预算执行信息反馈，及时改进预算编制工作，促进部门预算编制与执行衔接，进一步提高部门预算编制水平。（四）切实加强预算管理监督近年来，我国政治民主进程在逐步加快，人民群众参政议政的热情在不断提高，每年的人代会上，各级政府财政预算受到越来越多的人大代表和群众的关注，这对我们加强财政监督提出了客观要求。同时，实行部门预算改革以后，预算监督的重点也从财政扩展到部门，这就使得加强对部门的监督成为财政部门面临的新课题。为此，必须深入研究并进一步加强财政监督。从多年的实践探索看，加强财政监督，根本上要建立一个覆盖预算管理全过程、内外结合、层次多样的监督体系。在工作上要着力抓好三个层面：一是加强财政内部监督制约，建立健全财政资金分配过程中的权力制衡和监督检查机制。实行财政内部预算编制、执行相分离，编制环节和执行环节相互制衡。要增强各个部门预算主管机构在预算执行中的监督责任，将监督置于预算管理全过程。要完善财政收支管理的复核、监督制度，防范和堵塞执行中的漏洞。要改革行政审批制度，建立起内部相互制约的审批程序。二是加强财政监管。财政要重点监督部门预算编制内容的合法性、真实性、合理性，预算编制程序的民主性、透明性、规范性，预算编制方法的科学性、先进性，部门预算的执行和完成情况，专项资金的使用效益情况以及执行过程中贯彻党和国家方针政策及重大经济政策的情况，部门决算草案编制质量。同时，要指导和督促部门建立预算管理内部监督制度，对部门机关及下属单位的预算编制、执行、决算和日常财务管理实行全程监督。三是自觉接受监督。人大、审计对财政部门的外部监督对于预防和治理腐败、促进依法理财具有重要作用。各级财政要自觉接受同级人大及其常委会对财政预决算、预算执行情况的监督，按照法律法规的规定将有关事项报其审查批准，就重大问题向人大常委会作专题汇报，并定期向人大常委会提供备案材料。要按照依法行政的要求，积极推行政务公开，将涉及人民群众切身利益的资金分配和使用情况向社会公开，主动接受社会各界的监督。同时，还要积极配合审计部门的审计监督，坚决查处违反财经纪律的行为，进一步规范财政资金分配，提高财政管理水平。（五）继续探索建立预算绩效评价体系当前部门预算编制改革的重点在对投入法的完善层面上，在增强预算编制合理性，提高预算的规范性等方面取得了一定成效，由于管理体制中一些深层次问题没有得到根本解决，公共支出的效率和有效性还没有得到根本提高。从国际经验看，解决这一问题的根本途径是实行绩效预算。但是由于目前我国实行绩效预算的条件不成熟，不可能一步到位推行绩效预算，只能先从加强投入管理和进行绩效考评入手，为将来实行绩效预算夯实基础。各地要加快这方面的工作，把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，按照统一规划、分步实施的原则，积极推进绩效评价工作，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。通过扎实有效地工作，加快以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的绩效评价体系改革进程，逐步提高财政支出绩效水平。（六）完善改革配套措施，推进基层的部门预算工作随着中央财政转移支付力度的不断加大，近两年县级财政状况明显改善，拖欠工资的现象基本消除，公用经费以及其他社会公共服务的保障水平和满足程度有所提高，县级财政部门的工作条件和人员素质也有很大改善，基本具备了全面推行部门预算改革的条件。各地区要结合部门预算改革、缓解县乡财政困难、政府收支分类改革等工作的要求，及时调整原有财政预算管理体制，不断加强制度建设，进一步提高预算编制的准确和到位程度。同时要结合“金财”工程建设，进一步拓展部门预算的覆盖面。一是横向扩展，将所有省、市级部门及其下属预算单位逐步纳入部门预算范畴；二是纵向扩展，要将部门预算向县乡稳步推进，逐步实现所有的县（市、区）和经济较为发达、管理水平较高的乡镇都要编制部门预算。地方部门预算改革的主要内容

在遵循部门预算改革基本原则的同时，各地结合实际情况勇于探索，大胆实践，形成了一些各具特色的做法和经验。（一）参照中央部门预算编制改革办法，规范基本支出预算和项目支出预算编制为贯彻“一是吃饭，二要建设，三要发展”的方针，各地按照建立公共财政要求，调整和优化支出结构，清理压缩一般性支出，集中财力优先保障人员工资、机构正常运转和政府确定的重点项目的资金需要。预算编制上，着力规范部门预算中基本支出预算和项目支出预算的编制。对维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排必要经费支出，包括人员支出、日常公用支出以及对个人和家庭的补助支出等，编制基本支出预算；对部门预算中的大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出，采取项目管理方式，编制项目支出预算。由于对基本支出预算和项目支出预算的范围理解不同，各地实际操作中确定两类预算的界限不一，有些地方进行了更细致的划分。例如，河北省将部门预算支出结构分为人员经费、正常公用经费、专项公用经费、专项项目支出几个部分分别编制预算。为编制好项目支出预算，各地正在探索建立支出项目库。主要做法是：预算单位根据本单位需求的轻重缓急，将项目排序后纳入项目备选库；财政内部各业务主管单位根据资金情况和投放重点，对单位报送项目进行筛选，纳入财政项目预算库。项目预算一年一定，上年延续项目实行滚动预算。据统计，截止2006年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中，已有23个实行了支出项目库滚动管理。（二）改变预算编制内容，实行综合预算统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他收支，推行综合财政预算，是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡，将单位所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余，以及单位各项支出，全面、完整地纳入部门预算统一管理，在预算之外不再保留收支项目。2002年,各地认真贯彻国务院深化“收支两条线”管理改革精神，将公安、法院等5个系统的预算外收入纳入预算内管理,按需求核定支出，取消了预算单位的预算外资金批准留用政策，进一步加大综合预算管理力度。

云南省研究出台了《省级罚没收入和纳入预算管理的行政性收费“收支两条线”管理暂行规定》，对省级行政性收费和罚没收入的收缴和使用做出了明确规定，逐步用“非税收入”概念取代“预算外资金”概念，“非税收入”不仅仅作为政府财政收入，更是作为政府可用财力的重要组成部分，统筹安排用于各项公共支出。为了防止收支脱钩后部门单位出现应收不收、应罚不罚的情况，还相应建立了必要的奖惩机制，对组织收入好、确保财政收入应收尽收的部门单位