行政法与行政诉讼法教案文件

224/224行政法与行政诉讼法教学讲义学习目的和要求行政法与行政诉讼法是我国法学专业14门主干课宪法，法理学，民法，民诉，刑法，刑诉，行政法与行政诉讼法，中国法制史，经济法学，商法学，知识产权法学，国际法学，国际私法，国际经济法。第一节行政法概述行政的概念行政一词的英文是administration,含义是执行和治理。马克思讲行政是“国家的组织活动”。习语的行政包括私行政与公行政。行政法是当代自由民主国家实行法治的一个重要部门法，了解和研究行政法的差不多前提之一，确实是必须对什么是行政予以认识上的界定，否则，难以清晰、准确地把握行政法所欲规范的对象。这确实是教材之因此首先讨论“行政”涵义的缘故。至于对“行政与行政国”、“行政与法治国”的讨论，则能够从一定角度将之理解为讲明行政法是在如何样的社会生活现实条件（行政国）和如何样的精神氛围（法治国）之中产生的。行政法意义上的行政，仅指公共行政，即国家基于公共利益目的而设立一定组织机构或者授权某些组织采取特定法定手段与方式对公共行政事务进行组织与治理的活动。公行政又分为政府行政与社会公行政。公行政的最大特点是不以营利为目的。以增进和公平分配社会公共利益为宗旨。二、行政权的概念与特征行政权是国家公行政实施的基础条件，离开行政权行政将寸步难行。行政权从内容上看是国家的一种治权，它以实现社会的治理为己任。它从特征看：具有国家意志性、执行性、法律性和强制性；它的内容专门广泛，且有专门强的专业性；它的实施必须定位于具体的行政主体和公务员。与国家其他公权力的区不是它具有主动性、广泛性和自由裁量性的特征。与公民权利的区不是它具有强制性、单方性、优益性特征。三、行政法的概念诸讲与特征不同的学者从行政法对行政权功能不同的发挥角度对行政法进行不同的定义。治理论从行政权功能上强调对社会的组织和治理，认为行政法是规定国家各方面行政治理的行政法律规范的总称，强调行政法是国家治理法。控权论从行政权容易对社会侵权角度，认为行政法是操纵行政权力的法，此观点流行于英美。如英国的韦德、美国的施瓦茨。平衡论认为行政法是调整行政关系和监督行政关系的法．此观点由我国学者20世纪90年代提出，今天在我国占主导地位。行政法是指调整与规定行政主体享有并行使行政权力和实施行政活动过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济过程所产生的关系的法律规范的总称。行政法的核心是对行政权的规范，因此围绕着行政权力，行政法的差不多内容就包括了有关行政权力的设定、配置；行政权力的行使；对行政权力的监督与救济三大部分的行政法律规范。教材采纳的角度依旧是大陆法学界的通行做法，即从部门法所调整的社会关系、部门法的本质特性、部门法的形式特性这三个方面给予描讲。其中，在部门法所调整的社会关系问题上，相应地出现了两个层级的概念。第一层级的涉及行政治理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系四个概念；第二层级的涉及行政主体、行政相对人、行政法制监督主体、行政救济主体四个概念。在理解这些概念的基础上，需要对每种关系的特点及相互之间的逻辑联系予以把握。行政法的调整对象是行政治理关系，监督行政关系，行政救济关系和内部行政关系。形式特征是难以制定统一法典，由不同效力层次的法律规范组成，其数量之多居各部门法之首。内容要紧包括行政组织法，行政行为法，行政程序法和行政救济法四大块。内容特征：一是内容广泛，二是规范易变，三是实体与程序交错一起．第二节行政法的渊源与历史进展一、渊源（一）国外行政法法源可分为制定法源与非制定法源。法国有：宪法、法律、条约、行政法规、行政规章；法的一般原则、判例和适应法法国行政法学家弗德尔讲：“假如我们没想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；假如他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；然而假如他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不在成文法中，而存在于判例之中。”美国有：宪法、立法、总统的行政命令、行政规章；判例法。（二）中国行政法的法源：宪法。包含对国家行政权的配置以及权力的行使原则等内容。法律。指我国最高立法机关制定的规范性文件。只有涉及行政活动的行政法规范才是行政法的法源。有的只包含行政法规范，有的要紧包含行政法规范，有的要紧是其他法规范然而含有行政法规范。行政法规。是指国务院制定的规范性文件。可规定事项：为执行法律的规定《宪法》规定的国务院行政治理职权范围内依照全国人大及常委会的授权。地点性法规。是指省、直辖市、自治区（或政府所在地）及国务院批准的较大市的人大及其常委会。可规定事项：为执行法律、行政法规的规定，需要依照本行政区实际作具体规定。属地点性事务需要指定地点性法规的事项。3.除法律保留的事项外，尚未制定法律或行政法规的，可依照实际制定。自治条例、单行条例。是指民族自治地点的人大依照当地民族的政治、经济和文化特点制定部门规章和地点政府规章例。是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政治理职能的直属机构。国际条约与协定。据统计，中国已加入18个国际人权公约。如《经济、社会、文化权利国际公约》等。尤其是加入WTO后，对WTO相关协议的适用｝；法律解释。立法解释>司法解释>行政解释。判例。在我国判例不具法的效力。但《最高人民法院公报》的案例有指导作用。第三节行政法律关系行政法律关系的概念含义是行政法对由行政活动产生的各种社会关系调整后，所形成的行政主体之间行政主体与行政相对人之间行政主体与其他各方之间的权利与义务关系。特征：1，行政主体一方恒定，2，权利义务不对等，3，行政权力不可处分性，4，行政法律关系的设定具有灵活性与及时性。二、行政法律关系的要素主体即行政法律关系当事人，是行政法律关系中享有权利和承担义务的个人与组织，包括行政主体和行政相对人。内容包括：行政主体之间及行政主体与其公务员之间的权利与义务；行政主体与相对人的权利与义务；监督主体与行政主体之间的权利与义务。客体包括物、人身和行为三、行政法律关系的类型实体与程序关系，内部与外部关系，行政与监督行政关系，明示与暗示关系，四、行政法律关系的产生，变更和消灭行政法律关系的产生指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必定的权利义务联系。其条件有二：一是行政法已规定了权利义务模式，二是能使行政法律关系产生的法律事实已出现。行政法律关系的变更是行政法律关系的产生后，因一定的缘故而发生了局部变化。如主体的变化或客体的变化第二章行政法的差不多原则第一节行政法差不多原则概述一、行政法差不多原则的概念“当原则被系统表述时，所表述的是蕴涵于活动自身的某种东西。原则通过系统表述得以明确，并因而成为明智行为的基础。随之而来的是，原则和以其为原则的活动，构成了一种逻辑关系。从事这些活动就应该是按照它们的原则行事。”在法律和法学中，原则或差不多原则具有十分重要的意义。法的差不多原则是“整个法律活动的指导思想和动身点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”。也能够讲是法的灵魂，体现着法的全然价值。任何国家的法包括行政法都不可能没有差不多原则。但作为部门法的差不多原则与一部单行法律的差不多原则以及具体规则有所不同。部门法的差不多原则通常是一种理念，一种具有宏观指导意义的法理，它不一定必须由法律条文直接规定出来，但却是整个部门法的灵魂并体现着该部门法的价值和本质特征。一部单行法律常也有差不多原则，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《行政许可法》等的差不多原则。单行法律的差不多原则是部门法差不多原则的体现、伸展和具体化，它通常由成文法的具体条文加以确立和宣示。部门法差不多原则的精神贯穿于所属的各项法律、法规全部法律条文之中，法律、法规中的差不多原则和具体规则都不得与部门法的差不多原则相抵触。行政法的差不多原则是行政法学的差不多理论问题之一。正确理解行政法的差不多原则，有助于深入正确领会行政法的内在精神；全面掌握行政法的差不多原则，有助于确立规范行政行为的标准。目前，我国行政法学者对行政法差不多原则概念的表述，全国法学统编教材和主流教科书中具有代表性的要紧有以下几种：（一）行政法差不多原则，是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制订、修改、废除并指导行政法实施的差不多准则或原理。（二）行政法差不多原则，是指指导行政法制订、执行、遵守以及解决行政争议的差不多准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。（三）行政法差不多原则是贯穿行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的差不多准则。也是揭示行政法差不多特征并将其与其他部门法区不开来的要紧标志。（四）行政法差不多原则，是指指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的差不多价值观念。（五）行政法差不多原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的全然价值和行政法的要紧矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制订与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。综合上述各家观点，并结合我国行政法制的进展和行政法治的实践，我们认为，所谓行政法差不多原则，是指反映现代民主宪政精神，集中体现行政法的目的和价值，贯穿于行政法规范之中，并指导行政法的制定、执行和遵守，规范行政行为实施和行政争议解决的差不多准则和原理。行政法的差不多原则蕴涵着行政法的精神实质，是行政法的具体原则和规则存在的基础；反映着行政法的价值目标，是行政法理论中带有基础性、全然性的问题。二、行政法差不多原则的功能行政法差不多原则是行政法精神实质和价值目标的集中反映。探讨和确立行政法的差不多原则，关于行政法的理论与实践，关于加强行政领域的法制建设，实现行政法治具有重要意义。行政法差不多原则的功能要紧表现在以下几个方面：（一）指导功能指导行政法律规范制订、实施是行政法差不多原则的差不多使命。差不多原则作为一种全然性的法律准则，其直接的功能就在于为次级规范的产生提供依据。与此同时，行政法没有一部统一、完整的法典，而是由分散于众多法律文件中的行政法规范组成。这些行政法规范之间关系错综复杂，给人们执行和适用行政法规范带来了许多的困难和不便。行政法差不多原则贯穿于所有行政法规范之中，统率着所有的行政法规范。因此，充分认识和把握行政法的差不多原则，有助于人们领会行政法的精神实质，准确地理解条文规定，正确地适用行政法规范于具体的事件和行为，防止在执法和司法中发生偏差，既维护好公共利益和社会秩序，又爱护好公民、法人及其他组织的合法权益。（二）解释功能“法律是一种阐释性的概念。”但英国大法官丹宁勋爵认为法律应该随社会进展去适应变化了的情况，反对从字面上解释法律，而主张依照公平正义的原则去解释法律。他指出：“制定法和法律文件的语言永久不可能是绝对明确的，因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路，我总是倾向能够实现公平正义的解释。”行政法的差不多原则体现着行政法的立法精神，反映着行政法的价值和目标，是行政法的目的与规则制度之间的中介和桥梁，掌握行政法的差不多原则，有助于人们正确理解行政法和对行政法进行准确解释。（三）整合功能关于缺乏一部统一法典的行政法来讲，要想使成千上万的行政法规范之间保持紧密地联系，形成一个有序的整体，必须依靠行政法差不多原则的统帅和整合，从而维护行政法制的统一、协调和稳定。由于行政治理的广泛性、多样性和复杂性，决定了行政法规范的广泛性、多样性和复杂性。然而，这些广泛、多样和复杂的行政法规范所体现的差不多精神应该是统一的。同样，由于行政关系变化较快，作为调整行政关系的行政法规范也易于变动，但相对多变的行政法规范所体现的差不多原则是稳定的。正是行政法差不多原则的统一性和稳定性维系着行政法制的统一、协调和稳定。此外，行政法差不多原则的形成和普及，也将极大地引导和推动全社会先进行政法律意识的培育，为行政法治的进展制造良好的社会环境。（四）补缺功能即弥补行政法规范的漏洞。由于行政法调整社会生活的领域特不广泛，现代社会的飞速进展给行政法的立法工作带来了巨大的压力。因我国行政法制建设起步较晚，在许多方面还缺少相应的行政法规范，已有的行政法规范，有的因不能适应社会进展的需要而显得滞后或存有漏洞，而行政治理活动又要依法进行，现在，能够依照行政法差不多原则体现的精神实质来处理和解决有关问题。因此，行政法的差不多原则不仅对行政法规范起统率作用，而且能弥补行政法规范的漏洞。总之，行政法差不多原则是贯穿于行政法的各个环节和各个方面的差不多准则和原理，具有普遍性和原理性；行政法差不多原则不仅仅是一种具有指导性的原理或准则，而且是一种具有规范性的法则；行政法差不多原则是行政法的精髓，是行政法价值观念的体现，因而具有较高的层级和约束力。因此，行政法差不多原则不仅具有违法与合法的推断标准作用，而且具有善或者恶的道德评价标准作用。三、行政法差不多原则的确立标准行政法的差不多原则是行政法在操纵行政权的过程中逐步形成，并由行政法学者概括和总结出来的，是人们对行政法现象的理性认识。尽管人们因受到不同因素的制约，对行政法差不多原则有不同的概括，然而，行政法作为一个法律部门，总有其共性的东西能够遵循，总有一个具有统一性和稳定性的差不多精神把数量众多、易于变动的行政法规范贯穿起来。这就为我们寻求行政法差不多原则的推断标准提供了依据。确立行政法的差不多原则，应符合下列标准：（一）法律性行政法的差不多原则首先必须具有法律性，是法律原则，而不是政治原则，也不同于行政治理的原则。行政法差不多原则必须客观地存在于行政法之中，对具体行政法规范的制定和实施具有法律约束力，任何制定或实施行政法规范的行为若违反行政法的差不多原则，均能导致相应的法律后果，不能形成法律后果的原则不能成为行政法的差不多原则。（二）部门法特定性行政法的差不多原则，必须是行政法所特有的、区不于其他法律部门的差不多原则，不能将宪法原则或其他部门法律的原则与行政法的原则等同起来。作为行政法的差不多原则应具有其自身的专门性，它是对行政活动内在的法律要求的概括，是推断行政权行使是否合法与合理的依据。（三）运用的普遍性行政法差不多原则必须贯穿于全部行政活动之中，是全部行政法规范所反映出来的共同准则，调整行政法制的各个环节和所有领域，而不是某一环节、某一领域所具有的原则。假如仅仅是某些行政环节或某些行政活动所应遵循的准则，那就不成其为行政法的差不多原则，而只是行政法的具体原则。行政法差不多原则能对行政活动提供全方位的指导，它高于行政法的具体原则和行政法规则，在行政法规范中处于最高层次，行政法的具体原则和规则不得违背行政法的差不多原则或与之相抵触。（四）可操作性所谓可操作性，是指行政法差不多原则不仅应该反映一国行政法进展的一般要求，而且能在实践中具体适用，解决实践中遇到的有关问题。例如，能够作为人民法院裁判行政案件的标准或依据。一般来讲，行政法差不多原则是一种高度抽象的、体现行政法价值观念的差不多准则，它不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理，然而，在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直同意行政法差不多原则的拘束，即直接依照行政法差不多原则作出相应行为和裁决相应争议。此外，从形式上而言，行政法差不多原则在语言表述上应该高度概括、便于人们理解和易于掌握。据此，并依据国务院2004年公布的关于《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的精神和建构法治政府的目标，我们认为，行政法的差不多原则是依法行政原则，该原则的差不多要求包括：合法行政、合理行政、程序正当、老实守信、便民高效和权责统一等六项内容。第二节依法行政原则依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。建设法治政府，确实是要求行政机关自觉运用能体现宽敞人民群众全然利益的法律，治理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、老实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。首先应当明确，依法行政是法治理念和法律制度对现代政府权力行使的差不多要求。因此，依法行政中的“法”，既包括宪法、法律、行政法规、地点性法规、行政规章、法律解释等制定法，也包括法的理念、法的原则和法的精神。一、合法行政行政机关实施行政治理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出阻碍公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政是依法行政原则的首要内容，贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的差不多准则。具体包括：职权法定、依法的规定行政、法律优先（或称法律优位）和法律保留等四个方面的内容。（一）职权法定行政机关实施行政治理依照法律、法规、规章的规定进行，首先是要依照法律、法规、规章规定的职权，即职权法定。职权法定是指行政机关及工作人员的职责权力都应当由法律予以创设和规定，行政机关及其工作人员行使权力应当以法律为依据。非依法律取得的权力都应当被推定为无权限，非依法律规定行使的权力应推定为无效。职权法定是行政机关职权、职权范围和行为限度合法的保障，是合法行政的差不多内涵。职权法定意味着，法律未授权的，行政权力主体不得为之。关于可能侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为，凡是法律未授予行政机关的，行政机关不得行使。换言之，行政机关行使的能够阻碍公民、法人和其他组织的人身、财产等权力的行为，必须取得法律的明确授权，行政机关不得享有法律规定以外的任何特权。相反，对公民、法人和其他组织而言，在不违反法律和道德的情况下，能够从事一切活动，而无需法律的特不授权。只有当法律明令禁止时，公民才不得为之。之因此存在这种区不，要紧理由是，行政机关是公共权力机关，公共权力事关公共利益和个人利益，同时又具有自我扩张性和强制性，极易被滥用。一旦行政权力主体不当行使或滥用此项权力，不仅会损害社会公共利益，而且会侵害公民、法人和其他组织的合法权益。为了防止行政权力的运用对公民的合法权益造成侵害，需要通过法律设定行政权力的界限。没有法律的授权，行政机关不能剥夺或限制公民的权利，也不得为公民设定或增加义务。从人类法治实践来看，行政机关一般通过两种方式获得权力：（1）行政机关组织法，在法律创设某一行政机关时，组织法往往会对该行政机关的职能、职权、活动方式等作出规定，这些职权通常被称之为行政机关的一般权力。（2）通过单行法的授予，在行政机关成立后，某一单行法律可能授予该行政机关与其职能相关的权力，这些权力往往是具体而明确的。因此，职权法定，自然包含行政组织法定。行政组织法定是指行政组织的权限、中央和地点权力的划分，行政机构的设置以及行政编制等都要依法设定，其他任何机关或个人都无权规定。行政组织问题，不管是机构设置、规模、人员编制依旧中央与地点的关系差不多上国家生活中的重大问题，涉及到公民的权利与义务，理应由法律规定，而不应依附于某个领导人或个不行政机关的意志。与此同时，职权法定从另一角度还要求越权无效。即行政主体的职权是法定的，行政主体在行使权力时也不得超越权限。法律、法规在授予行政权力的同时，也会设定权力的界限，如时刻、空间上的界限，运用程度、方式、手段上的界限，权力运用所针对事项、对象上的界限等。行政机关行使行政权力不得超越这些界限。例如，行政处罚权的运用只能针对违法行为给予制裁，行政机关在行使行政处罚权时，只能适用法定的罚则和手段，并在运用这些罚则、手段、方式时又不能超过法定幅度等。否则就构成越权，导致处罚违法与无效的法律后果。（二）依法的规定行政依法的规定行政，是指行政机关实施行政治理要依照法律、法规、规章的规定进行。这包括遵循法定条件，依照法定程序行政。行政主体实施行政行为除依照法定权限外，还必须遵循法定条件，依照法定程序行政。任何行政行为的作出都必须基于一定的事实，依据充分确凿的证据，具备一定的条件。如行政处罚是基于某种违法行为的存在，并具备应予处罚的条件。因此，法律相应地规定了作出某一行政行为的事实、条件和证据等要素，行政主体实施行政行为必须具备。行政程序是行政机关实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治的重要前提。行政机关实施行政行为必须遵循法律规定的行政程序。（三）法律优先在依法的规定进行行政活动的过程中，行政主体要依照法律、法规、规章等多种法律文件，现在从法制统一的要求动身，必须遵循法律优先。因为法律的效力高于法规、规章；在法规、规章与法律相冲突或相抵触时，行政机关应适用法律而不应适用与法律相冲突或相抵触的法规、规章。法律优先，“亦即法律关于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”法律规范在效力上是有位阶层次的，从狭义上讲，法律优先是指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令等任何其他法律规范，一切行政法规、行政规章和行政命令等法律规范都不得与法律相抵触。从广义上讲，法律优先是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范，行政主体在有效力等级较高的行政法规范时不应适用效力等级较低的行政法规范，从而确保各个层次法律规范的统一与和谐和国家法制的统一、完整。法律优先包含下列内容：1．在已有法律规定的情况下，任何其他下位法的法律规范，包括行政法规、行政规章和地点性法规，都不得与法律相抵触。同理，上一位阶的法律规范差不多对某一事项有了规定，下一位阶的相关法律规范就不得与之相抵触。如《行政许可法》第16条明确规定：“行政法规能够在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地点性法规能够在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章能够在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”而关于行政法规、地点性法规、行政规章对行政处罚的设定权，《行政处罚法》也作出了具体明确的规定。2．在法律原无规定，其他法律规范作了规定后，一旦法律就此事项作出了规定，其他法律规范的规定都必须服从法律。同理，在上位阶的法律规范尚无规定时，下位阶的法律规范能够作出规定，一旦上位阶的法律规范就此事项有了规定，下位阶的法律规范必须服从。依照法律优先的精神，我国宪法和法律对行政机关制定法律规范适用的是“依照”原则，而对地点国家权力机关制定地点性法律规范适用的是“不抵触”原则。《宪法》、《立法法》和《地点组织法》规定：国务院依照宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政治理职能的直属机构，能够依照法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，能够依照法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地点性法规，制定规章。同时还规定：省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会依照本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，能够制定地点性法规；较大的市的人民代表大会及其常委会依照本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地点性法规相抵触的前提下，能够制定地点性法规。。。（四）法律保留国务院《纲要》规定：没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出阻碍公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。这是合法行政中法律保留精神的体现。法律保留本意是指有关人民差不多权利限制等重大立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得自行规定，行政机关如加以规定必须有法律的授权。法律保留严格区分国家立法权与行政立法权的界限，全然目的在于保证国家立法的至上性，划定立法机关与行政机关在创制规范方面的权限范围，防止行政立法权的自我膨胀。在法律保留的范围内，行政机关不得以任何理由自行创设规范并执行该规范。法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指对某类事项只能由立法机关通过制定法律来作出规定。如《行政处罚法》第9条明确规定：“法律能够设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这种将剥夺和限制公民人身自由权的设定权明确规定为只有法律才能行使情形，确实是法律的绝对保留。相对保留是指对某类本应由立法机关制定法律作规定的事项，依照需要由立法机关通过法律特不授权行政机关来加以规定。如《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院能够依照实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，然而有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。那个地点的“授权国务院制定行政法规”确实是法律的特不授权行政机关能作出规定，属于法律的相对保留。依照国务院《纲要》的规定，凡涉及阻碍公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项，应贯彻法律保留的精神。这可从三个方面来理解：1．凡阻碍公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项，必须由法律作出规定，或者经法律授权由法规、规章加以规定，行政机关不得在没有法律、法规、规章规定时随意作出决定。2．行政机关制定的规章以下的行政规范性文件不得限制公民、法人、或者其他组织权利和增设其义务，也不能作为行政主体限制公民、法人、或者其他组织权利和增设其义务的依照。3．行政机关在没有法律、法规和规章依照的情况下，所作出的限制公民、法人或者其他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。二、合理行政合理行政，是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且要求行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政机关实施行政治理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政治理相对人，不偏私、不卑视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政治理能够采纳多种方式实现行政目的的，应当幸免采纳损害当事人权益的方式。合理行政，是社会进展对行政活动提出的更高要求，也是合法行政适应行政活动进展变化的一种新进展。合理行政提出的依照是行政自由裁量权的产生与扩大。所谓行政自由裁量权，是指行政机关在法定的范围和幅度内，自由进行选择或者是自由依照自己的最佳推断而采取行动的权力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动千变万化、错综复杂，行政法律规范不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、细致入微，特不是在变动性专门强的社会生活方面，行政法律规范永久也不可能赶上社会变化。因为法律总是落后于行政，生活永久走在制度的前面。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必定要作出一些原则性的、富有弹性的规定，给行政机关留下自由活动的空间，由其灵活机动、廉价行事，使其作出的决定能更好地适应当时当地的客观实际情况。行政自由裁量权作为行政权的一种，具有国家意志性、法律性、强制性和主动性等行政权的一般特征，此外，行政自由裁量权还有其自身特点，即它具有专门大的灵活性。这种灵活性决定了它较其他行政权更易于被滥用。因此，如何操纵行政自由裁量权便成为现代行政法的重要课题。英国行政法学家威廉·韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”美国行政法学者施瓦茨也提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法假如不是操纵自由裁量权的法，那它是什么呢？”我国有学者总结道：“一部行政法的历史，确实是围绕强化自由裁量权与操纵自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”操纵自由裁量权，确实是要使行政主体公正合理地行使自由裁量权，使行为的结果更接近立法的本意和目的。操纵自由裁量权要紧不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，要紧不是依靠实体法，而是行政程序。如此，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和操纵行政权，构筑现代行政法治的差不多架构。英国行政法学家威廉·韦德认为：“合理原则已成为近年给予行政法生命力最积极和最闻名的理论之一。”“它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”关于合理性的标准与内容，在各国行政法上有自己的观点。如在英国，人们认为自由裁量权不应是专断的、模糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力,并确立了一些“不合理”的标准：（1）行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素纳入考虑；（2）行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑；（3）行政机关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定；（4）行政机关以恶意或不老实行使裁量权；（5）行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”（injustice）、“不完善”（unsound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“过分”（excessive）、“刚愎”（perversity）、“反复无常”（caprice）；（6）行政机关行使裁量权时，忽视公共政策；（7）行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待；（8）行政机关行使裁量权时，法律解释不适当；（9）行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（例如违背契约或承诺）；（10）行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以致于任何具有理性之人均不可能如此行使。在美国，法官们认为，滥用自由裁量权的类型包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干缘故；（3）错误的法律或事实依照；（4）遗忘了其他有关事项；（5）不作为或拖延；（6）背离了既定的判例或适应。在德国，行政法院对行政机关行使自由裁量权的行为进行司法审查，有两种理由，即超越自由裁量权和滥用自由裁量权。超越自由裁量权是指行政机关超越其法定权限行使自由裁量权；滥用自由裁量权要紧体现为以下几种形式：（1）违反比例性、适度性和必要性的原则；（2）不正确的目的；（3）不相关的因素；（4）违反客观性；（5）违反平等对待原则。我国学者对合理行政的具体内容也有不同的概括。如有学者认为合理行政的内容包括：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关的因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律；（5）符合社会道德等。另有学者的述是：（1）行政机关的自由裁量行为必须在法定幅度之内，同时是合情合理和适当的；（2）不合理的行政行为包括显失公正、受不相关因素的阻碍，不符合惯例、不符合传统或违背公众的意志等行为；（3）不合理的行为是行政不当行为，行政不当行为同样会直接给国家造成损失，给集体和个人的合法权益带来损害。国家权力机关和上级行政机关对此应依法予以撤销或纠正。上述内容从不同的侧面提出了合理行政的内在要求，都有可取之处。依照《纲要》的精神，我们将合理行政的内容归纳为以下几个方面：行政机关实施行政治理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政相对人，不偏私、不卑视。法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关依照具体情况、具体对象作出公正合理的选择和推断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的空间内为所欲为，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮”。公平、公正原则要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、卑视、恶意等强加于行政相对人；行政机关在实施行政行为时必须出以公心，不能抱有成见、偏见，应当平等地对待所有的相对人。行政机关在行使自由裁量权时，对同等情况同等对待，不偏私、不卑视，行政相对,能够依照行政机关已作出的自由裁量的决定预见他们自己行为的后果，并在此基础上建立他们对行政机关的期待。假如行政机关在行使自由裁量权时，抱有私心或偏见，对处于同一条件下的公民、法人或其他组织给予不同的对待，公然偏袒一部分行政相对人而卑视另一部分行政相对人，强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务，便违背了公平、公正原则，构成滥用自由裁量权。2．行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，即合目的性。任何法律在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从全然上讲，我国法律授予行政机关自由裁量权的目的，确实是为了更好地维护公共利益和社会秩序，更好地爱护行政相对人的合法权益。就每一项授权法规范而言，又有其专门的立法意图或授权目的。行政机关行使自由裁量权时，必须考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。凡是不符合法律目的行为差不多上不合理的行为。为此，行政机关实施行政治理，必须做到：（1）出于正当的动机。行政机关作出某一行政行为，在其最初的动身点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神。例如，假如行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法和防范再违法行为的发生，而是为了行政机关创收或打击报复行政相对人，确实是动机不正当。（2）考虑相关因素，排除不相关的因素。相关因素即与所处理事件有内在联系并能够作为作出决定依照的因素；不相关的因素是指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定依照的因素。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时必须考虑相关的因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑的因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。丹宁大法官指出：“法定机构的自由裁量权从来不是无约束的，它是应该按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到有关因素，而不受无关因素的阻碍和指导”例如，行政机关实施行政处罚时，违法的事实、性质、情节以及社会危害程度是其应当考虑的因素，假如行政机关置这些因素于不顾，而是考虑行为人职位高低、经济状况好坏、民族及政治面貌等作出处罚决定，确实是未考虑相关因素而考虑了不相关的因素。3．所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政治理能够采纳多种方式实现行政目的的，应当幸免采纳损害当事人权益的方式，即适当性、最小损害性。这要求行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必须，结果与措施、手段之间存在着正当性。同时，行政机关能够采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当平衡对相对人造成的损害与社会获得的利益之间的关系，要尽可能地采纳和气的手段和对相对人造成最小损害的方法实现行政目的。假如行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用自由裁量权。4．不得任意拖延或不作为。任意拖延或不作为是消极地滥用自由裁量权的表现。在法律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时，在那个时限内，行政机关在何时办理某事有自由裁量权。但在某种特定的情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，假如行政机关有意拖延，一定要等到时限届满之日或等到某种损失差不多发生或不可幸免之时再办理，即是对自由裁量权的滥用。另外，关于行政机关办理的某些事项，法律、法规有时没有或不可能规定具体的时限，何时办理完全由行政机关自由裁量。在此情况下，行政机关的裁量也应依照相应事项的轻重缓急和各种有关因素，依序办理。假如行政机关有意将某些应紧急处理的事项压后处理；应及时办理的事项有意拖延，同样构成自由裁量权的滥用。目前，我国的行政程序法还专门不完备，行政机关在程序上的自由度专门大，行政机关及其工作人员办事拖拉，互相推委的现象还较为严峻，特不是给予公民权利或免除公民义务的自由裁量行为，更容易出现不当的拖延或不作为。因此，要做到合理行政，就必须对消极地滥用自由裁量权的行为加以操纵。三、程序正当程序正当是国务院《纲要》对依法行政规定的一项重要要求。行政法上的程序正当，是指行政机关在作出阻碍公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循正当、公正的程序。这一精神在成文法上，最闻名的是美国宪法第5条修正案和第14条修正案，其分不规定联邦和各州：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”美国宪法上的正当程序条款渊源于英国的自然公正原则，它们所体现的“程序的正当性”包括两个差不多要求：第一，任何人不得作为自己案件的法官；第二，任何人在行使权力可能给他人造成不利阻碍时，必须听取对方的意见。程序正当作为依法行政原则的重要内涵，要紧是要求行政权力的运用要遵守正当程序原则和法定的程序规则，操纵行政权力滥用，防止专制和非理性的行政活动，保障行政民主，有效爱护行政相对人的合法权益。关于程序正当，国务院《纲要》规定：行政机关实施行政治理，除涉及国家秘密和依法受到爱护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政治理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政治理相对人存在利害关系时，应当回避。据此，具体要求能够包括以下几点：第一，行政公开。行政公开包括行政活动的依据公开、过程公开、结果公开、情报信息资料公开等，保障当事人的知情权、参与权。第二，行政人员执行公务过程中，如处理与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应当回避，防止出现行政偏私，保障行政公正。第三，讲明理由。行政主体在作出行政决定特不是对当事人不利的决定时，负有讲明理由的义务，应讲明的理由包括作出行政决定的事实依照和法律依据。第四，充分听取当事人的意见。行政主体在作出对相对人不利的行政决定前，必须事先通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述和申辩。在作出对涉及相对人重大权益的事项时，还应当依法进行听证。在事先未通知并听取相对人申辩意见或未依法进行听证的情况下，不得作出对相对人不利的决定。第五，不单方接触。它要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，同意和采纳其证据，以防止偏听偏信或先入为主从而有失公平。第六，充分保障行政相对人的救济权，在程序制度上应当规定救济的渠道，并及时告之行政相对人。四、高效便民行政机关实施行政治理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。高效便民，既是建设服务型政府的差不多要求，也是行政机关履行职责所应遵循的差不多准则。也确实是讲，行政机关在行使其职能时，要力争以最快的时刻、最少的人力、最低的成本耗费，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，办尽可能多的事，从而取得最大的社会、经济效益。高效便民中的“高效”包含对办事质量与速度的两方面要求，没有优质的服务自然谈不上高效，而速度快的同时亦须质量有保障，否则速度快可能会变成快速地制造苦恼。同时，高效便民必须在便民中求高效。高效便民的具体要求包括：第一，严格遵守法定时限。任何行政行为都有合理的时限，各项行政活动都要严格遵守法定时限，防止拖延，以迅速实现行政目标。第二，积极履行法定职责。从形式上看，依法行政表现为行政行为受到操纵和约束，但操纵和约束行政权并不是最终目的。依法行政的目的从全然上讲是要通过行政权的有序运作，维护和增进社会公益，保障和实现人民群众的合法权益。而实现上述目的的一个差不多条件，确实是行政机关必须运用和行使法律授予的权力，主动、积极、充分、有效地履行法定职责。第三，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。服务行政是当代行政法的核心理念，也是行政主体及其工作人员的法定义务，行政主体及其工作人员必须转变观念，积极制造条件，在行政活动的各个环节采取有效措施，为相对人提供优质高效的服务。五、老实守信老实守信是诚信原则对现代行政法治的差不多要求。诚信原则可谓是私法上具有普遍适用性的差不多法则，有“帝王条款”之称。诚信原则能否直接适用于公法领域，学者们有不同的见解。有学者认为，诚信原则不仅能够适用于私法的全部领域，也可援用于行政法领域。也有学者认为，不能简单地把私法上的诚信原则直接移植到行政法领域，公法和私法各有其专门性，应存在不同的差不多原则。在行政法上，应该提出信赖爱护原则，信赖爱护原则能够看成是诚信原则在行政法领域的应用，其含义明确，并具有较强的操作性。我们认为，随着社会的进展，公法与私法在走向融合。诚信原则比信赖爱护原则具有更高层面，在内涵上更为广泛，作为私法上的一项差不多原则，将其内容引入到行政法领域，这对重塑政府的良好形象，融洽政府与公民之间的广泛关系具有重要意义。《纲要》对老实守信差不多要求的具体规定是：行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和公布的决定应相对稳定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更差不多生效的行政决定，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。为此，老实守信的内容包括政府提供信息的真实性和信赖爱护三个方面。1．提供全面、准确、真实的信息。在现代信息社会，信息是作出各种推断、决定的前提条件。在信息方面，行政机关占有绝对的优势，而公民又享有知情权，这就决定了行政机关负有信息公布的义务。同时，行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人提供全面、准确、真实可靠的信息。“全面”是指行政机关应当对信息的全部情况予以披露；“准确”是指行政机关对自身公布的信息应充分核实，认定无误后才能公布；“真实”是指行政机关不得提供虚假信息误导相对人。2．信守承诺。行政主体在行政活动中应当言必信，行必果，对自己作出的承诺，必须兑现。否则，应承担相应的法律责任。3．信赖爱护。信赖爱护是指因行政机关的职权行为使公民、法人或者其他组织获得了对某种利益的正当合理信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为的，必须对由此而遭受损失的公民、法人或者其他组织承担责任。信赖爱护保障行政相对人对行政主体正当合理的信赖，体现了行政法对实质正义、实质法治的追求。信赖爱护的具体要求包括：第一，行政主体作出决定后不得随意改变，以爱护行政相对人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特不需要或其他法定缘故确需改变，必须按法定权限和程序进行。第三，因为改变而造成公民、法人或者其他组织财产损失的，行政主体要给予公平的补偿。六、权责统一职权与职责统一，也是依法行政原则的必定要求。权责统一的具体要求包括以下两方面的内容：第一，行政机关依法履行经济、社会和文化事务治理职责，要由法律、法规给予其相应的执法手段。行政权是由国家宪法、法律给予的国家行政机关执行法律规范，实施行政治理活动的权力，是国家政权的组成部分。行政职权是具体行政机关和公务员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的治理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。职权法定使得行政机关不仅权限范围是由法律确定的，而且执法手段也应由“法定”。要使行政机关履行好职责，就应当确保履行职责所必须的条件，因此只要属于履行职责必须的权力和手段，法律都应该给予行政机关，做到执法有保障。第二，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，并要建立完善追究责任的机制。行政机关不能有职无权，更不能有权无责。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。实现权力和责任的统一，要求职权、职责和责任的配置上要相对应，所规定的责任要科学合理，并建立健全追究责任的法律制度，包括行政复议制度、行政诉讼制度、行政补偿和赔偿制度、行政监察制度、公务员惩戒制度等。第三章行政法律关系主体行政法律关系主体，是行政法律关系的参加者，也称行政法律关系的当事人，这双方当事人由行政关系所决定，一方必定是行政权力的行使者，即行政主体，另一方则是被行政权所治理的对象，即行政相对人。因此，本章内容围绕行政主体和行政相对人两个差不多部分展开，同时包括公务员法的差不多理论。本章的教学目的：明确行政法律关系主体的权利与义务。行政主体的行政职权与职责。本章的重点与难点：行政主体的权利与义务。行政公务行为。行政相对人的权利第一节行政主体行政主体的概念与特征诸讲由来：行政主体是一个法学概念，不是一个法律概念。（法律规范中不使用）。我国原来采纳行政组织、行政机关等概念，缺乏一个能够概括在行政法上承担权力、义务的主体的概念，而且《行政诉讼法》89年制定后，如何设定被告制度也是一个问题。20世纪80年代末，从国外引入行政主体概念。中外对行政主体的不同理解和实质区不及法律意义．法国行政主体制度与行政的民主化，地点分权［国家与地点团体互相独立，实行地点自治（无隶属关系）］，公务分权［例如教育：公立大学；文化：图书馆、医疗机构等。从而产生公务法人，同国家、地点团体间相互独立。］不可分离。国家、地点团体、公务法人这三种行政主体各自独立承担法律责任，是行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。我国行政主体理论侧重于解决行政机关对外治理的地位和确定行政诉讼被告。（1）确信行政机关以及法律法规授权组织的独立人格——（形式上的责任）（西方的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表）——（实质上的责任）（2）行政主体理论与行政诉讼被告制度紧密相联：只有具备行政主体资格，才能成为行政诉讼的被告。1．含义：享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。2．范围：在我国，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织。具体包括：1）国务院；2）国务院的组成部门；3）国务院直属机构；4）通过法律法规授权的国务院办事机构；5）国务院部委治理的国安局；6）地点各级人民政府；7）地点各级人民政府的职能部门；8）经法律法规授权的派出机关和派出机构；9）经法律法规授权的行政机关内部机构；10）经法律法规授权的其他组织。二、行政机关及其职责与职权（一）行政机关：国家机关——行使行政职能的国家机关——依宪法或行政组织法规定而设置。区不于法律法规授权的组织：非国家机关——依具体法律法规授权行使。双重性质：行政机关——人大的执行机关（权力机关）——行政主体（行政相对人）（二）行政机关的特征有：行使行政职权（对国家的内政外交事务进行治理），是权力机关的执行机关；组织体系是领导与从属制；决策上首长负责制；权力运行上的主动性．（三）行政机关的分类常设性行政机关：依照宪法和行政组织法由国家权力机关设置的特不设性行政机关：通常由权力机关或人民政府依照某一临时性任务或工作需要设置，完成后即撤消。派出行政机关：在我国，只有部分省级、县级、市或市区级政府被派出行政机关：地区行署、区公所、街道办事处区不于“被派出机构”：例公安派出所（乡镇）不是独立的行政主体，其行为又派出机关负责。中央行政机关：由国务院及其工作部门组成，包括28个部委行署，19个直属机构如国资委，4个办事机构如国务院侨办，14个直属事业单位如银监会，10个部委治理的国家局如信访局、海洋局．地点行政机关：一般地点行政机关（省、市、县、乡），民族自治地点行政机关（区、州、县），特不行政区政府．三、行政机关的职责与职权其职责有：保障国家安全，维护社会秩序，保障和促进经济进展，保障和促进文化进展，进展和健全社会保障与社会福利，爱护和改善人类生活环境与生态环境．其职权有：行政立法权，命令权，处理权，监督权，裁决权，强制权，处罚权四、法律法规授权组织一）背景：传统社会：公民——国家现代社会：公民——非政府组织——国家（分权与专业性要求）二）范围：行政机关以外的行使一定行政职能的法律法规授权的组织。是指依具体法律法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织依具体法律法规授权：依《律师法》授予律师协会相应权力，不是依据宪法和组织法。特定行政职能：授权必须明确。非国家行政机关组织：不具有国家行政机关的地位。并不排除隶属于行政机关的内设机构和派出机构。法定授权组织的特征有三：差不多上是事业单位和企业单位，行政权源于法律法规的明确授予，依法享有权力也依法承担行政责任．三）法律地位。1）在行使法律法规授权的行政职能时——行政主体。2）在非行使法律法规授权的行政职能时——其他社会公权力组织。五、行政托付情形下的行政主体：一）含义：1）受托付方是非国家行政机关的组织，本身不具有行政权，区不于公务协助。2）受托付方是以托付行政机关的名义行使职能，由托付行政机关承担责任，区不于法律法规的授权。3）能够托付行使的行政权是有限的，例如：公安机关行使的限制公民的人身自由的权力不得转让。二）受托组织的条件：依法成立的公共事业组织、具备相应公务所需的专业技术条件。公务员公务员的概念和范围《中华人民共和国公务员法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。共18章。新法：依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资的工作人员。新法与旧条例比较：国家依法定方式任用的，在中央和地点各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。2．我国：领导职公务员和非领导职公务员。综合治理类、行政执法类、专业技术类。3．关于“政治中立”：针对业务类公务员。1）公务员遵守宪法和法律，对国家全然政治制度无“中立”可言。2）公务员在政党竞争的格局中保持中立，不参与竞选，不与其共进退。3）目的：既不阻碍政党政治的实行，又有利于政府工作的稳定性与连续性。我国：“政治上坚持党的领导”“业务上保持独立”三、公务员职务关系1，公职关系发生的途径2，内容：一种国家托付关系，属内部法律关系，是一种人事治理关系（考核、奖励、惩戒、晋升、回避、申诉控告）和专门的劳动关系（工资、福利、保险）．四、公务员的义务与权利1，义务有：榜样遵守宪法和法律，严格依法定权限和法定程序行政，全心全意为人民服务、同意人民监督，维护国家安全、荣誉和利益，忠于职守、勤勉尽责、服从命令，保守秘密，恪守职业道德和社会公德，清正廉洁、公道正派，法律规定的其他义务．2，权利有：履行职责应有的工作条件，职务保障，工资待遇保障，参加培训，对机关和领导批判建议，申诉和控告，辞职等五、行政公务行为：1，公务员的法律地位：公民，公务员，行政机关的代表．以行政机关的代表身份所为的行为是公务行为．2，公务行为确认标准：以职务关系和公务人员资格为前提，以公务员所担任的行政职务和所属行政机关的行政职权与行政职责为基础．第三节行政相对人一、概念：行政治理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为阻碍其权益的参与了行政法律关系，不具有国家公权力的公民、法人和其他组织。“行政相对人”是一个法学概念，制定法中不用，而是用公民、法人和其他组织。二、分类：1．个人相对人与组织相对人1）分类标准：自身的存在形式2）意义：资格不同：例如在社团登记治理法律关系中——组织在身份证治理法律关系中——公民因此，权利义务、行为方式也不同。2．直接相对人与间接相对人1）标准：前者：行政行为明指的相对人（直接对象）；后者：受行政行为结果阻碍的相对人。2）意义：直接相对人与间接相对人的权益受到行政行为侵害后，法律规定的救济途径、方式可能会有所区不。3．作为行为的相对人与不作为行为的相对人1）标准：阻碍其权益的行政行为的方式。作为行为：例如行政处罚、行政许可不作为行为：2）意义：作为行为的相对人权益受侵犯时，承担责任主体较明确。而不作为行为的相对人权益受侵犯时，寻求法律救济相对比较困难。4．抽象相对人与具体相人1）标准：行政行为阻碍其权益是否产生实际效果为标准。注意：不以行政行为的类型划分，而是以产生的实效划分。区不：抽象行政行为的相对人和具体行政行为的相对人2）意义：抽象相对人与具体相对人的救济途径不同5．授益相对人与侵益相对人1）标准：行政行为对其权益阻碍的性质：有利依旧不利注意：不能以行政行为的种类区不，只能以实效划分例如：行政许可：两家企业同时申请一个经营权，授予一家许但是授益关于另一家则是侵益。2）意义：对相对人的救济方式不同。例如：对授益行政行为要撤消，则要考虑到相对人的信赖利益爱护问题。三、法律地位、权利义务行政相对人的权利有申请权、参与权、知情权、正当程序权（被告知，陈述，申辩，听证）、批判建议权、申述控告检举权、申请复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿补偿权本章的考虑题：什么是行政主体什么是行政公务行为我国行政相对人有哪些权利第四章行政行为概述第一节行政行为的概念行政行为的概念行政行为是指行政主体运用行政权在实施行政治理活动中所作出的具有法律意义和法律效果的行为。行政行为有以下三层涵义：

1、主体要素。行政行为应当是行政主体所为的行为。作为行政行为，首先对行为主体有要求，行政行为应当是行政主体所为的行为。行政主体包括行政机关以及法律法规授权的组织。因此并非所有的行政机关差不多上行政主体，有些行政机关不行使行政治理职权，确定行政主体时要充分考虑行政主体的范围和主体的要求；法律法规授权的组织是指非行政机关，要紧是一些社会团体、事业法人或者专门的企业法人，通过法律法规的特不授权后，享有部分行政职能，在一定的领域享有行政职权，如此尽管法律法规授权的组织不是行政机关然而享有行政职权，也会成为行政主体。其所为行为也可能是行政行为。

因此，主体要素只是要求行政行为应当是行政主体所为的行为，并不要求必须是行政主体所为的行为。非行政主体所为的行为，尽管不是合法的，但可能是行政性质的行为，只是不符合法律的要求。那个地点必须区不合法与非法。

2、职权要素。行政行为应当是行政主体运用行政职权所为的行为。任何行政行为差不多上运用行政职权所为的行为，职权是行政行为的内核，行政行为是行政职权的外化。假如具备行政主体资格，然而该行为不包含着行政职权的运用，也不是行政行为。例如行政机关购买办公用品、租借办公场所的行为，是行政机关以民事主体的身份进行的民事行为，而不是行政行为；在某些行政活动中，不排除行政机关可能会成为行政相对人的情况，例如在环境和卫生检查中，行政机关也会成为行政治理的相对人。因此，行政行为必须以行政职权的运用为核心内容。

所谓行政职权，是行政机关对社会公共事务进行组织治理的权力。如行政许可审批权、检查监督权、处罚权和强制执行权等。它们差不多上作为维持社会公共秩序所不可缺少的权力。

3、法律要素。行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义或法律效果是指对他人的权利义务产生阻碍的行为。由于对他人的权利义务产生阻碍，因此才能必要法律上加以规定，必须要遵守一定的规则。这种阻碍包括积极的阻碍以及消极的阻碍，例如行政许可给予相对人某种资格、行政处罚剥夺相对人的权利等。在行政机关的活动中，有些是不具有法律意义的，如气象台广播天气预报，只只是将一天的天气变化的客观情况告之于他人，可不能有人因此而权利减少或增加义务。这种行为就不是行政行为。二、行政行为的特征时代特征：服务性从属法律性法律特征1．单方性：事实上行政相对人的参与逐渐加强，但行政主体意志占主导地位。2．强制性：服从、遵守、配合，现代行政强调服务性、可同意性、弱化强制色彩。3．无偿性：区不于民事法律行为的等价有偿。行政行为的形式有明示形式和默示形式。三、行政行为的内容行政行为关于行政治理相对人的权利义务发生阻碍，这种阻碍表现于行政行为的内容中。行政行为的内容是指行政行为所包含的意思表示以及行政行为所要达到的目的。一般情况下，行为行为内容体现如下特征：

（一）行政行为内容是行政行为中明确表达出来的。行政行为作出后，行政机关通过直接表达其意思表示希望达到的目的。因此有些行政行为的意思表示尽管明确，但行政行为的目的是隐含的，例如在抽象行政行为中，行政行为的意思表示明确，然而目的未必在行文中直接表现出来。

（二）行政行为的内容是行政行为的要紧构成要件。行政行为如何发生效力以及发生什么样的效力，行政行为是否在行使行政权力，是否会阻碍相对人的权利义务，差不多上通过行政行为的内容表现出来。因此，在这种意义上，行政行为必须具备相应的内容。

（三）行政行为的内容具有多样性。行政治理活动涉及到各个领域，行政机关能够采取多种手段实现行政治理目的，因此行政行为的内容呈现多种形式。

行政行为的核心在于行政权力的应用，而行政权如何发生作用，就表现在行政行为的内容上。行政行为尽管多种多样，但其内容却具有一定的共同特征，能够归纳为以下几个方面：

（一）给予权利或者免除义务。

行政行为的内容可能表现为给予相对人更多的权利。一般表现为两种形式：一是增加权利，给予相对人原来所没有的权利，例如颁发许可证、发放抚恤金、社会生活保障金等；二是减少或者免除相对人的义务。例如减免税收、出口退税等。

（二）设定义务或者剥夺权益。

行政行为的内容表现为关于相对人权益的消极阻碍，表现为明显的设定新义务或者是关于既有权利的剥夺。设定新的义务例如责令排除污染，责令拆除违章建筑、责令退耕还田等等；关于现有权利的剥夺例如责令停产停业、吊销许可证和执照以及没收财产等等。这些内容关于相对人的权利义务产生消极阻碍。

（三）确定法律事实或者法律地位。

1、确认法律事实。是行政行为关于现存的状态的确认，这种状态是一定法律关系的基础。例如关于公民出生的登记、关于婚姻事实的登记、关于收养关系的确认等等，都属于关于法律事实的确认。这种确认成为行政相对人享有某种权利或者承担某种义务的依据，是产生一定法律后果的行为。

2确认法律地位。确认一定主体的法律地位，成为行政行为确定某种法律关系是否存在的要紧形式。例如人民政府关于森林使用权属作出的确认、土地部门关于土地使用权作出的确认、房管部门关于房屋所有权的确认等等。

一个行政行为可能同时具备多种内容，各种行政行为的内容之间并没有互相排斥的关系。一个行为可能同时给予权利也设定义务。例如房地局既向相对人颁发房屋所有权证，同时又要求交纳一定的费用。四、行政行为的分类一）抽象行政行为和具体行政行为1．划分标准：1）空间上的不特定：即是否针对不特定的人或不特定的事2）时刻上的不特定：是否能够反复适用。2．划分意义：救济方式不同：具体行政行为受到司法审查是没有异议的。而在我国，抽象行政行为则超越于司法审查，事实上抽象行政行为给相对人造成的损害有时更大，因此排除审查不符合人权爱护。二）羁束行政行为与自由裁量行政行为：羁束行政行为是指在法律对行为的适用条件、内容、方式、程度都有明确、具体、详细的规定，行政主体在作出该行为时务必严格依照法律规定作出。自由裁量行政行为，是指法律只对行为的内容、方式、程度等规定一定范围和幅度，行政主体能够凭自身对法律精神的理解和执法经验，在法律规定的限度内，作出自以为是最恰当、最合适的行政行为。1．分类标准：行政主体对行政法规范的适用有无灵活性2．分类意义：1）法律适用上：羁束行政行为只存在合法性问题，自由裁量权存在合法性问题，还存在合理性问题。2）法律救济上：在我国，法院对行政行为只限于合法性审查，行政处罚显失公正是例外。三）依职权行政行为和应申请行政行为1．标准：是否可由行政主体主动实施2．意义：行政行为实施的条件和责任的承担有区不。四）授益行政行为和不利行政行为：1．标准：对行政相对人是否有利2．意义：对行为的变更、撤消和限制不同：信赖爱护的问题。五）要式行政行为和非要式行政行为例如：《治安治理处罚法》中关于除警告、五十元以下罚款以外的处罚方式，都规定了相应形式。例如裁决书等。六）作为行政行为和不作为行政行为1．划分标准：是否改变现有法律状态1）负有作出行为的义务：（1）作出：作为行政行为（2）不作：行政不作为2）负有不作出行为的义务：（1）作出：作为行政行为（2）不作出：a）认为是行政不作为b）认为是作为行政行为（以对待义务的态度为标准）2．意义：行政不作为具有隐蔽性七）内部行政行为和外部行政行为1．标准：相对人的身份注意：是基于行政隶属关系2．意义：法律救济不同八）行政行为、准行政行为和行政事实行为1．标准：行政行为是否直接产生法律效果（改变当事人的权利义务关系）准行政行为：行政主体运用行政权，所作的仅以观念表示为内容的行为（间接法律效果）例：行政确认、行政鉴定、行政登记通告等（介于法律行为与事实行为之间）并不是所有的准行政行为都可诉。行政事实行为：行政主体作出的在产生事实上的结果，不发身法律效果的行为。例如：台风警报、空气质量检测、公共工程的建设等意义：《行诉法》司法解释中规定：不属于行政诉讼受案范围的包括：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际阻碍的行为。”行政行为的构成及效力一、行政行为构成要件行政权能的存在，行政权的实际运用，法律效果的存在，意思表示的存在．三、行政行为的效力（一）公定力1．有限公定力：行政行为一般具有公定力，但有重大切实明显瑕疵的无效行政行为除外。（无效行政行为，任何人都能够无视其存在）2．完全公定力：只要是行政行为，不论存在着什么样的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。（只能由有权的国家机关加以推断、否定）在我国，目前采纳的是第2种学讲。（二）确定力对行政主体和行政相对人而言——不受任意改变的效力。1．形式确定力：针对相对人的效力指在复议或诉讼期限届满后相对人不能再要求改变行政行为。一般来讲自明白具体行政行为之日起60日内提起复议，对复议不服，在复议决定送达后15日内起诉，若未经复议，则应在3个月内起诉。若在法定期限内，既不申请复议也不起诉，期限届满就必须履行，否则行政主体能够强制执行（或申请法院强制执行）。若要通过其他途径改变行政行为十分困难。2．实质确定力：对行政主体而言从行政行为告知相对人之日起，行政主体不得任意改变行政行为。注：无效行政行为的确定力？在我国，无效行政行为制度还没建立起来，因而实践中处理比较困难。（三）拘束力：已生效的行政行为约束和限制行政主体和行政相对人的行为的法律效力。（四）执行力：已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的效力。一）执行力是针对行政主体与行政相对人双方的，不仅仅是针对行政相对人。第五章抽象行政行为本章的要紧内容包括了抽象行政行为的差不多概念、行政立法的含义特征体制与原则及程序等差不多概念、其他抽象行政行为的差不多概念。本章的教学目的：掌握行政立法含义与特征、行政立法的性质、行政立法的体制权限与程序、行政立法的原则、行政立法的法律规范效力，掌握其他抽象行政行为的含义与特征、及效力，学会应用本章差不多理论和具体法律规范，解决具体事例的法律应用能力。本章的重点与难点：行政立法的原则，程序，一般规范性文件的效力第一节抽象行政行为概述抽象行政行为概念抽象行政行为是指国家行政主体针对不特定对象制定和公布能反复适用的，具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为的特征包括对象的不特定性和效力的反复适用性。从效力上可分为行政立法行为和其他规范性文件行为。二、抽象行政行为的合法要件职权合法，内容合法，程序合法．行政立法行政立法的含义与特征指特定的国家行政机关依照法定权限和程序，制定和公布行政法规和行政规章的活动。本质上，行政立法仍然是一种行政行为；形式上，行政立法具有立法性。（一）主体：行政机关，是享有制定行政法规、行政规章权力的行政机关。1）国务院：依照《宪法》和《立法法》授权，可制定行政法规2）国务院各部门：依照《宪法》《国务院组织法》《立法法》，国务院各部委、直属机构能够制定规章。3）