从六个纲要看中国特色残疾人事业发展历程及其经验

从六个纲要看中国特色残疾人事业发展历程及其经验武汉理工大学毛传清从六个纲要看中国特色残疾人事业发展历程及其经验武汉理工大学毛传清2013年9月，中国残疾人联合会第六次全国代表大会在京召开。张高丽代表党中央、国务院对中国残疾人事业发表重要讲话，他说：“我们已经探索出一条中国特色残疾人事业发展道路，为残疾人事业长期持续健康发展奠定了坚实基础。”①中国残联名誉主席、全国政协副主席邓朴方在中国残疾人联合会第六次全国代表大会上的讲话指出，依照建设中国特色社会主义的要求，我们必须不断探索、创造、总结和坚持中国特色的残疾人事业。因此，中国特色残疾人事业发展道路已是理论界和实际工作者广泛讨论的问题。一、“六个纲要刀制定与执行的情况概述新中国成立后，社会稳定，经济发展，残疾人和全国人民一样成了国家的主人，有了政治权利和基本生活权利。党和政府领导对残疾人工作十分重视。先后成立了中国盲人福利会、中国聋哑人福利会，创办了《盲人月刊》，残疾人福利工厂、伤残人福利院、荣军疗养院、精神病院等相继出现，盲童、聋哑儿童教育有所发展。1978年，随着中国共产党十一届三中全会召开，中国进入以经济建设为中心的新的历史时期，我国工农业生产迅速发展，经济、社会活力显著增强。为了推进残疾人事业发展，国家开始采取一系列重大举措。1984年，成立中国残疾人福利基金会。1986年7月，联合国“残疾人十年”(1983～1992)中国组织委员会成立；1987年4月，进行了全国残疾人抽样调查。1988年3月成立了融代表、服务、管理功能为一体的中国残疾人联合会，标志着我国残疾人事业进入了一个新的发展阶段。为了适时地推动残疾人事业与社会经济协调发展，1988年9月，经国务院批准颁布实施《中国残疾人事业五年工作纲要(1988年～1992年)》(以下简称“五年工作纲要”)，这是我国实施的第一个残疾人事业发展国家规划和行动。到1990年底， “五年工作纲要”实施三年，我国残疾人事业以较快的速度发展，各级政府建立了残疾人事业协调机构，组建了各级残疾人联合会，公布施行了《中华人民共和国残疾人保障法》等法律法规，宣传社会主义的人道主义，开展残疾人自强活动，参与“联合国残疾人十年”活动等，取得显著成效。20世纪90年代，在我国社会主义现代化建设进入实现第二步战略目标的新阶段，为使①张高丽：《在实现中国梦的伟大实践中创造残疾入更加幸福美好的新生活》——在中国残疾人联合会第六次全国代表大会上的祝词，2013年9月L7日。62残疾人事业与经济、社会协调发展，依据《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，国家制定《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991年～1995年)》(以下简称残疾人事业与经济、社会协调发展，依据《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，国家制定《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991年～1995年)》(以下简称“八五纲要”)。“五年工作纲要”后两年的任务已纳入其中。从此，我国残疾人事业发展规划与国民经济和社会发展规划同步实施，成为其重要组成部分。“八五纲要”的实施，为残疾人事业打下了良好的基础。各项业务全面拓展，确立了残疾人事业的基本格局；政府建立残疾人工作协调机构，有关部门各司其职，残疾人联合会集“代表·服务·管理”三种职能于一体，形成了新型的事业管理体制；初步形成法律体系，奠定了残疾人事业的法律基础；党和国家把残疾人事业提到人权保障、人类解放的高度，为认识和解决残疾人问题提供了理论指南；多种形式的助残活动改善了社会环境；广泛开展自强活动，增强了残疾人的参与意识和奋斗精神，给残疾人带来了实实在在的利益。20世纪最后5年，是承前启后、继往开来的重要时期。为使残疾人事业的发展与国家实现社会主义现代化建设的第二步战略目标相适应，国家实施《中国残疾入事业“九五”计划纲要(1996年～2000年)》(以下简称“九五纲要”)。经各方面共同努力， “九五纲要”各项任务指标完成或超额完成，残疾人状况得到明显改善、残疾人事业取得显著成就，形成了更加有利于残疾人事业发展的社会环境，各项业务全面拓展，残疾人工作迈出新的步伐。康复、教育、就业、扶贫解困、文化生活、法制建设等各项业务工作全面推进，重点工作有所突破，薄弱环节得到加强，残疾人事业发展的基本格局和工作机制已经形成。残疾人状况明显改善。进入新世纪新阶段，我国先后制定颁布了《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001年～2005年)》(以下简称“十五纲要”)，《中国残疾人事业“十一五”计划纲要(2006年～2010年)》(以下简称“十一五纲要”)和《中国残疾人事业“十二五”计划纲要(2011年～2015年)》(以下简称“十二五纲要”)。“十五纲要”期间，我国残疾人参与社会生活的环境更加和谐，各级党委、政府和公共服务机构为残疾人服务的综合能力明显增强，残疾人状况进一步改善，残疾人素质普遍提高，残疾人事业的国际影响日益扩大，有效改善了广大残疾人的基本生活，为残疾人同全国人民一道实现小康生活打下了基础。“十一五”时期，我国残疾人事业迈出历史性的新步伐。党中央、国务院印发《关于促进残疾人事业发展的意见》，对发展残疾人事业作出重大部署，提出加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设、努力使残疾人和全国人民一道向着更高水平小康社会迈进的目标，为未来一个时期残疾人事业的发展指明了方向。国家修订《中华人民共和国残疾人保障法》，批准加入联合国《残疾人权利公约》，制定实施《残疾人就业条例》和残疾人社会保障、特63殊教育、医疗康复等领域的一系列政策法规，为发展残疾人事业、保障残疾人权益奠定了法律制度基础。完成第二次全国残疾人抽样调查，为规划和发展残疾人事业提供了科学依据。殊教育、医疗康复等领域的一系列政策法规，为发展残疾人事业、保障残疾人权益奠定了法律制度基础。完成第二次全国残疾人抽样调查，为规划和发展残疾人事业提供了科学依据。成功举办2008年北京残奥会、上海世界特奥会、广州亚残运会，上海世博会设立生命阳光馆，开展全国残疾人职业技能竞赛、全国残疾学生技能竞赛和残疾人特殊艺术展演，宣传我国残疾人事业发展成就，表彰全国残疾人自强模范和扶残助残先进，人道主义思想广泛弘扬，扶残助残的社会氛围日益浓厚，残疾人参与社会生活的环境进一步改善。“十一五纲要”各项任务指标全面完成，残疾人状况得到明显改善，政府和社会为残疾人服务的能力进一步提升，为“十二五纲要”的实施打下了坚实的基础。二、“六个纲要"制定与执行的发展特点1988年以来国务院相继批准实施了发展残疾人事业的六个五年规划，全面开展了残疾人康复、教育、就业、．扶贫、社会保障、维权、文化体育、无障碍环境建设、残疾预防等各项事业，我国残疾人事业走过了从开创、形成到发展的历程，从“六个纲要”制定与执行来看，具有以下特点：从提出解决残疾人温饱到达到总体小康。到20世纪末，基本解决贫困人口的温饱问题，是党中央、国务院的重大战略决策和世纪性宜言。在我国贫困人口中，残疾人占近三分之一。残疾人的温饱问题能否得到解决，残疾人能否跟上社会发展的步伐，关系到国家既定目标能否如期实现，关系到国家发展、社会稳定和生产力进一步解放的问题。“五年工作纲要”制定时提出，发展残疾人事业，要从我国生产力水平低、人口众多的国情和残疾人事业的实际状况出发，集中力量抓好涉及面大、受益广、见效快、效益好、残疾人迫切需要解决的问题，逐步改变残疾人事业滞后的局面。“八五纲要”明确提出了“残疾人的温饱问题初步解决”的目标。“九五纲要”提出“残疾人温饱问题基本解决”，从“初步”到“基本”，反映了历史的进程。“十五纲要”提出“经济发达地区残疾人生活基本达到小康，欠发达地区稳定解决温饱”，反映了从温饱到小康过渡时期的特点，也体现了“统筹规划，分类指导”的原则。2002年党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，国家在制定全面建设小康社会的总体规划时，强调没有残疾人的小康不是真正的小康，不是全面的小康，一定要把残疾人纳入全面建设小康规划，使残疾人和广大人民一起过上富裕和幸福的生活。“十一五纲要”第一次提出“残疾人基本生活总体初步达到小康水平”的目标。正在实施的“十二五纲要”提出了“残疾人生活总体达到小康”的要求，从“初步”到“总体”更进了一步，反映了残疾人与全国人民一道迈向更高水平小康社会的愿望和广播求，也是全面建设小康社会的必然要求。2010年度全国残疾人状况和小康实现进程监测报告显示，2010年度残疾人小康实现程度达到57．4％。国家统计局小康监测报告表明，2009年我国全面建设小康社会实现程度己达77．1％，比2010年度(2009年4月1日至20lO年3月31目)残疾人小康实现程度高出19．7％。度达到57．4％。国家统计局小康监测报告表明，2009年我国全面建设小康社会实现程度己达77．1％，比2010年度(2009年4月1日至20lO年3月31目)残疾人小康实现程度高出19．7％。虽然馕套指标体系不完全相同，但也能反映两者之间存在较大差距，这个差距大至在一个五年规划左右，也就是说，残疾人小康滞后五年左右。“十二五”时要为全面建成小康社会打下具有决定意义的基础，必须加快推进残疾人小康进程。从保障残疾人生活到促进残疾入发展。从中国残疾人社会保障的发展历程中不难看出，救济是历史最悠久、最传统的残疾人保障项目，而且在相当长的历史时期，是残疾人的主要保障项目。改革开放前，由当时的政治、经济、社会等环境因素所决定，我国残疾人社会保障制度更多的偏重于对残疾人基本生活的保障，如对于革命伤残军人的抚恤、对于精神病人及麻风病人的收容管理、对于因工致残工人的医疗抚恤、对于农村的老、弱、孤、寡、残疾的社员提供保吃、保穿、保住、保医、保葬(老年人)或保教(幼年人)的农村“五保”制度等。改革开放特别是实旋残疾人事业国家规划以来，我国的残疾人社会保障已逐步从“保障基本生活”的被动式的保障向“促进发展”的主动式的保障发展，建立并完善以“促进残疾人发展”为目标和主要内容的残疾人社会保障制度已成为中国残疾人社会保障制度的发展趋势。一方面更加重视残疾人康复保障、教育保障和就业保障的建设和完善，通过帮助残疾人获得最大限度的生理机能的恢复和补偿，从“安置就业”到“提高就业能力”，使其能够通过各种形式的劳动获得收入；另一方面更加重视残疾人无障碍环境保障的建设和完善，为残疾人平等参与社会经济活动创造机会。从起步到快速发展的残疾人“两个体系”建设。实施残疾人事业发展的“六个纲要”以来，我国残疾人社会保障制度建设不断加强，政府和社会为残疾人提供服务的能力和水平不断提高，残疾人的生活状况得到明显改善。但是，我国残疾人两个体系建设还处在起步阶段，与残疾人的需求相比，与经济社会发展水平相比，还有很大差距。残疾人社会保障制度和服务体系还不完备，覆盖面还比较窄，残疾人保障和服务投入还明显不足，服务设施和专业人才队伍还比较匮乏，难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的基本需求和特殊困难。据2009年全国残疾人状况监测表明，超过一半的有就业能力且在就业年龄段的残疾人未就业，残疾人家庭人均可支配收入仅为全国平均水平的54．6％，近40％的城镇残疾人未参加任何社会保险，40．5％的城镇未就业残疾人和76．9％的农村未就业残疾人靠家庭供养和邻里接济。因此，加快推进残疾人两个体系建设，是一项十分紧迫的任务。2008年，中共中央、国务院制定《关于促进残疾人事业发展的意见》，提出了“健全残疾人社会保障制度，加强65残疾人服务体系建设”①的意见，2010年温家宝总理在政府工作报告中明确提出，要“加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社残疾人服务体系建设”①的意见，2010年温家宝总理在政府工作报告中明确提出，要“加强残疾人社会保障和服务体系建设，进一步落实好扶残助残的各项政策，为他们平等参与社会生活创造更好的环境”②，这是“建设残疾人社保和服务体系”首次写入政府工作报告。“十二五纲要”提出“必须加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设”，到2015年“建立起残疾人社会保障体系和服务体系基本框架”。2012年国务院办公厅转发中国残联等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，进一步提出了残疾人两个体系建设的分阶段目标：到2015年，建立起残疾人两个体系基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善：到2020年，残疾人两个体系更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高，残疾人都能得到基本公共服务，实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗保障和康复服务，残疾儿童少年全面普及义务教育，残疾人文化教育水平明显提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，普遍达到小康水平。这个目标的提出，符合残疾人工作的实际，符合全面建设小康社会总体目标的要求，反映了广大残疾人的愿望和期待，也是经过努力可以实现的。2012年7月11日国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将“残疾人基本公共服务”单列一章，明确提出“国家为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障”，明确了“十二五”时期残疾人基本公共服务的重点任务、基本标准和保障工程。“规划”的实施必将对健全残疾人服务体系、推动残疾人基本公共服务走上制度化、标准化和专业化的轨道将产生重要的影响。从探索到比较完善的残疾人工作领导体制和机制。在残疾人事业快速发展中，经过“六个纲要”制定与执行逐步形成与中国特色残疾人事业相适应的领导体制及工作机制，领导体制重要特征是“党委领导、政府负责”，工作机制重要特征是“政府主导、社会参与、残疾人组织充分发挥作用”，这是在社会建设与社会管理上的一种制度创新，而且符合中国国情。党委把残疾人事业列入重要议事日程，认真研究部署，政府承担发展残疾人事业的主要责任，在经济社会发展全局中统筹规划、同步实施、兼顾特点、协调发展，这是残疾人事业发展的根本保障。在“八五纲要”期间的1993年，国务院正式成立残疾人工作协调委员会，“十一五纲要”的第一年2006年更名为国务院残疾人工作委员会，各省、市、县也都相应成立同类机构。这是我国政府残疾人工作协调机构。这个委员会由国务院有关部委、中宣部、解①<中共中央、国务院矣于促进残疾人事业发展的意见>，2008年3月28日。⑦温家宝：<政府工作报告>，20l0年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上放军总政治部、工青妇等35个部门组成，国务院领导担任主任，民政、教育、卫生和劳动等四个部委和中国残联负责人担任副主任。成员单位加强统筹，密切配合，各司其职，形成放军总政治部、工青妇等35个部门组成，国务院领导担任主任，民政、教育、卫生和劳动等四个部委和中国残联负责人担任副主任。成员单位加强统筹，密切配合，各司其职，形成合力，综合协调有关残疾人事业方针、政策、法规、规划的制定与实施，协调解决残疾人工作中的重大问题。各级残疾人联合会具有代表、服务、管理三种职能：代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；团结帮助残疾人，为残疾人服务：履行法律赋予的职责，承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业。残疾人事业是一项领域广阔的综合性社会事业，社会各界的广泛支持参与是这项事业发展的社会基础，各级残联充分发挥党和政府联系残疾人的桥梁和纽带作用，积极主动配合党和政府调动其他残疾人社会组织和市场主体的积极性，形成了比较完善的残疾人工作领导体制和机制。从封闭走向积极参与国际残疾人事务。改革开放以来，我国残疾人事业发展赶上了非常有利的国际形势，1981年是“国际残疾人年”，1983—1992年是“联合国残疾人十年”，以后还有三个“亚太残疾人十年”，联合国先后通过《关于残疾人的世界行动纲领》(1982年)、《残疾人机会均等标准规则》(1993年)，这些对中国残疾人事业起到了良好的促进作用。我国积极参与国际残疾人事务，开展国际交流与合作，认真执行《关于残疾人的世界行动纲领》，积极参与“联合国残疾人十年(1983—1992年)”行动，倡导并支持三个“亚太残疾人十年”行动，大力推动“残疾人权利公约”的制定进程，与国际残疾人组织和有关国际机构建立并发展了良好的合作关系，在国际残疾人事务中发挥了重要的建设性作用。在这一过程中，也分享和借鉴了不少国外的有益经验，促进了我国残疾人事业的发展。从具有中国特点到形成中国特色残疾人事业发展道路。邓朴方讲，“中国搞社会主义建设，有自己的特色；我们搞残疾人事业，也有自己的特色”①。新中国成立后，党和政府为残疾人做了大量工作，这是我们事业得以发展的基础。十一届三中全会后，中国特色残疾人事业发展道路逐渐形成。从“六个纲要”大致可以窥见其发展脉络。“五年工作纲要”的前三年以及“八五纲要”为残疾人事业的开创阶段；“九五纲要”“十五纲要”时期为初步形成阶段；“十一五纲要”“十二五纲要”时期为形成阶段。中国特色社会主义残疾人事业发展道路是在社会领域形成的中国特色的具体发展道路。中国特色社会主义道路是一个多层次系统，包括总道路、根本道路、基本道路、具体道路四个层次。称它为“具体”道路，只是相对于第三个层次中的基本道路而言的，其实对于它们各自的发展来说，都具有关键性。“中国特色”不是空洞的抽象的，必然也必须表现在大大小小的方方面面。离开中国特色社会主①参见《学习贯彻十八大精神开拓中国特色残疾人事业的新局面》，载《残疾人研究》2013年第1期，第6页。67义残疾人事业发展道路这些具体道路，中国特色社会主义道路就成为空中楼阁、海市蜃楼了。三、“六个纲要"制定与执行的主要经验义残疾人事业发展道路这些具体道路，中国特色社会主义道路就成为空中楼阁、海市蜃楼了。三、“六个纲要"制定与执行的主要经验1、坚持以残疾人为本的理念，始终把改善残疾人状况作为残疾人工作的根本出发点和落脚点。针对残疾人迫切需要而又可能满足的基本需求，重点抓好康复、教育、就业、扶贫等受益面广、适用有效的工作，以业务促建设，以建设带业务，不断拓展工作领域和服务内容，逐步满足残疾人日益增长的需求。同时，依法维护残疾人权益，保障残疾人以平等权利、同等机会，充分参与社会生活，共享社会物质文化成果。重视残疾人在残疾人事业发展中的作用，唤起残疾人的参与意识，调动残疾人自身潜能，激励自强精神，激励残疾人自尊、自信、自强、自立精神，创造社会财富、实现人生价值。2、坚持以加快发展为主题。国家将残疾人事业纳入国家相关事业领域，建立稳定增长的残疾人事业经费投入保障机制，统筹安排，兼顾特性，同步实施，加快发展，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，促进残疾人事业与经济社会协调发展。3、坚持党委领导、政府负责、社会参与、残联组织充分发挥职能的领导体制和工作机制。党委把残疾人事业列入重要议事日程，认真研究部署。政府承担发展残疾人事业的主要责任。充分发挥各级政府残疾人工作协调机构的作用，政府各部门将相关残疾人工作纳入职责范围。充分发挥残联组织“代表、服务、管理”职能。各