论公众参与环境影响评价中的信息公开制度

精选优质文档-----倾情为你奉上精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业专心---专注---专业精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业论公众参与环境影响评价中的信息公开制度来源：作者：内容提要公众参与权实现的前提条件是公众具有充分的知情权。我国《环境影响评价法》虽然对公众参与环境影响评价做了规定，但却对公众的环境知情权未做相应的规定，这将大大制约公众参与环境影响评价的实效，也制约公众参与环境影响评价机制的真正形成。解决这一问题的惟一途径就是尽快建立、健全我国环境信息公开制度，从而使公众参与环境影响评价具有制度上的基础和保障。

关键词公众环境影响评价环境信息信息公开制度

在环境影响评价制度中引进公众参与机制，这已经成为人们的共识，正是基于这种共识，我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确规定。《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出规定，是否就意味着公众参与环境影响评价制度真正建立起来了呢？通观我国《环境影响评价法》以及其他相关的立法，我们认为，我国环境影响评价制度的公众参与机制尚未真正形成。就公众参与制度而言，我国《环境影响评价法》还存在着诸多不完善的地方，如对“公众”缺乏明确的界定，对参与方式与阶段规定也不尽全面合理，对公众参与权的侵害没有提供司法救济渠道。不仅如此，从公众参与环境影响评价的前提条件来看，我国《环境影响评价法》对公众所应有的对环境影响评价相关信息的知情权也没有做出具体的规定，从而使得公众参与环境影响评价机制在根基上存在重大缺陷，这一缺陷对公众参与环境影响评价制度建立有着根本性的影响。因为，环境信息公开制度是直接决定公众参与环境影响评价机制是否真正形成的核心因素。鉴于此，本文试图通过对知情权和信息公开制度的探讨来思考进一步完善我国《环境影响评价法》的途径。

知情权与环境信息公开制度

“知情权”一词来自英文“righttoknow”。在日语中被译为“知る权利”。我国台湾地区翻译为“知的权利”或者“资讯权”。我国学者通常称之为“知悉权”、“知情权”。关于知情权，通常从两种意义上加以理解：一是从人权的意义上对知情权加以理解。认为“作为制度构成的知情权，它以行使政治权利与自由的公民知悉政治生活及公共管理的情况、国家有义务予以提供的作为、确立公开的范围与界限等主体、客体、内容与界限诸要素构成。”“在某些私领域内对特定情况和住处的知悉，如消费者对商品情况的知悉，婚前当事人对他方健康情况的知悉等，尚不是人权意义上的知情权。”①这种观点实际上所表达的意思是：知情权的义务主体只限于政府。我们通常把基于这种看法的知情权称作为狭义的知情权。另一种观点认为，“知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。知情权包含的内容十分广泛，既包括属于公法范围的事务，也包括民事方面的情况。”②这种观点认为知情权的义务主体既包括政府也包括一切掌握信息的企业。通常将这种观点称之为广义的知情权。近些年来，人们倾向于把环境要素看做是一种“公共产品”，认为在环境领域中实际上不存在任何“私”的成分，因而有关公众对环境事务的知情权，实际上已不限于政府对环境信息的公开，它同样要求企业等掌握环境信息的主体公开环境信息的义务。

从环境保护特别是环境影响评价的角度看，环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提，没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。这就决定了在环境影响评价过程中，公众必须享有充分的知情权，而一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息。其中，政府在环境信息公开的问题上负主要责任，而企业自觉地把环境信息向公众公开，又是环境影响评价得到有效实施的先导。第一，公众参与环境影响评价的目的在于保护有关受影响群体的利益，同时，也为政府有关部门进行规划与建设项目的科学决策和民主决策提供依据，以保证决策的正确性和民主性。因而，公众参与环境影响评价不过是国家民主行政和公民政治参与的一个环节，其重点在于保证政府行政的科学性，防止行政效率的低下和行政决策的失误。所以，不论是在政策层面的环境影响评价还是建设项目层面的环境影响评价上，都需要公众参与，而公众参与又需要政府将有关环境影响评价的信息向公众予以公开。

第二，政府所掌握的环境信息要远远大于企业所拥有的环境信息。虽然环境影响评价更多地涉及企业特别是建设项目业主自身的环境信息（如企业是否属于重点污染行业、企业的环境等级特点③、环保目标责任制考核、污染源达标、污染限期治理）以及建设项目对环境质量影响的信息，但是，环境影响评价制度本身是作为国家的一项环境管理法律制度，而且，建设项目最终是否能够获得批准也取决于政府的决策。事实上，作为建设项目的“业主”所拥有的一切有关项目的资料包括项目的环境影响评价报告书都要提交有关审批部门进行审批，因而政府所掌握的环境信息较之于企业更为全面。正是这一点，决定了政府是公众参与环境影响评价过程中信息公开的主要义务主体。

第三，企业的环境信息公开对公众的有效参与能够起到先导的保证作用。就公众参与环境影响评价而言，政府对环境信息的公开发挥着不可替代的重要作用。但是，政府的审批与决策仅仅属于建设项目决策的最后环节，如果在决策时才将环境信息公开，引进公众参与，这实际上是知情与参与的滞后，会极大地影响公众参与实效的发挥，这也是我国现行环境影响评价公众参与制度中的一个严重问题。解决这一问题的办法之一，就是将公众参与的阶段尽量前置于建设项目环境影响评价大纲编制阶段，而在此阶段，公众参与的首要条件就是企业对相关环境信息的公开，所以，企业也是保护公众环境知情权与参与权实现的义务主体。

总之，对于公众参与环境影响评价而言，知情权的实现比在政治生活以及社会生活的任何领域更具有决定性的意义。但是，环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，公众能否知情，主要取决于掌握环境信息的义务主体能否积极地公开环境信息。在一定程度上，公众对于环境影响评价的知情权问题实际上就是环境信息的公开问题，而健全的环境信息公开制度正是公众环境影响知情权的保障。因此，在《环境影响评价法》中，确立政府以及对环境有直接影响的企业公开环境信息的制度是最为关键的一部分内容。然而，在我国的《环境影响评价法》中，恰恰是在这一部分最为关键的内容上，存在着严重的不足。

发达国家和地区的环境信息公开制度

我国环境影响评价制度基本上可以看做是从国外借鉴而来的，考察国外关于环境信息公开制度的做法对于建立我国环境信息公开制度，从而进一步完善我国公众参与环境影响评价机制具有积极意义。

美国是最先建立起环境影响评价制度的国家，也是最早对公众参与环境影响评价进行规定的国家。虽然美国《国家环境政策法》对公众参与的规定十分原则，仅仅规定主管机关进行详细的评价之前，应与其他相关机关协商并征询意见。但是，值得注意的是，美国《国家环境政策法》明确规定环境影响报告书及所征询的相关机关的意见，应按照《情报自由法》（FreedomofInformationAct）的规定对外公开。④除了《国家环境政策法》的规定以外，美国国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境政策法的条例》也要求联邦或者州机关在环境影响评价程序中不时地发布公告。公告包括范围界定公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告，以及做出决定记录的公告等。从美国的立法和实践中的具体做法来看，在环境影响评价信息公开中负责信息公开的主体既包括政府部门，也包括项目提议者即企业。环境信息公开的主要办法就是采用包括在联邦登记等上发布公告。“美国联邦政府根据行政程序法规定，设立《联邦登记》。凡未在《联邦登记上》公开的文件，不得强迫任何人服从。”⑤由于《联邦登记》是联邦政府公开政务的一个媒介，因此，有关环境影响评价的各种文件也必须在《联邦登记》上公开。在加拿大，为保证公众的有效参与，《加拿大环境影响评价法》规定，“为进行环境评价的每个项目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料。”⑥项目环评档案包括：所有评价的报告；有关项目的公众意见材料；主管机构编制的材料；由于执行随后项目产生的材料；调解或审议小组审议的参照条款，以及要求实施削减环境影响措施的文件。⑦公众可以获得的信息的种类包括：

（1）根据《加拿大环境影响评价法》进行环境评价时公众通过其他途径获得的资料以及通过其他途径可以获得的其他资料；（2）对于主管机构所掌握的材料或其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料。主管机构或环境部长认为，如果有人根据《信息公开法》的规定要求获得这样的资料，则应根据《信息公开法》的规定向公众公开的资料或其中部分资料，包括按照《信息公开法》的规定基于公众利益而公开的资料；（3）对于主管机构所掌握的材料或者其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料，主管机构或环境部长认为，其公开可以有利于公众积极有效地参与项目环境影响评价，因而符合公众利益的资料或其中一部分，但不包括含有第三方信息的资料。

日本《环境影响评价法》也十分重视信息的公开，规定了从范围界定阶段、准备环境影响报告书草案阶段到最终环境影响报告书三个阶段的相关信息的公开。该法第7条名为“范围文件公布和公开复审”，规定“为了征求意见，从保护环境的角度出发，关于环境影响评价所需考虑的事项和所要采用的调查、预测和评价方法，根据总理府规定，项目提议者应公布范围文件已准备好的事实，可以在范围文件公布之日后的一个月内对范围文件进行公开复审。”第16条名为“公告EIS草案以备公众检查”，规定“项目发起人从保护环境的角度考虑，本着收集意见的目的，依据第15条的程序提交相关材料后，即根据总理府通过的规章的相关条款进行的有关环境影响评价结果的EIS草案，项目发起人应公告EIS草案和‘条例’中规定所要准备的其他材料，并接受公众对相关区域进行从公告之日起为期一个月的公开审查。”第27条名为“公告EIS并接受公开审查”，规定“项目发起人应公告EIS及其他规定的事项，在公告之日起一个月内，接受公众对其EIS等的审查。”可见，公开相关信息资料也是日本公众参与环境影响评价的重要组成部分，而日本所采用的公开办法大多也是公告。

我国台湾地区《环境影响评估法》第8条规定：“认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：（1）将环境影响说明书分送有关机关。（2）将环境影响说明书，于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。（3）在新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。”第13条规定，环境影响评估书经主管机关认可后，应将评估书及审查结论摘要公告，并刊发公报。可以肯定地说，台湾地区将环境影响评价中信息公开的义务主体界定为政府与企业两个方面是比较全面的，而且，把政府公开信息的办法规定为公告，将企业公开信息的办法界定为陈列、揭示，也较为准确。

《欧盟关于一定公共和私人项目环境影响评价指令》第6条第2项规定：“成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。”第9条规定“在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。”在加拿大，为保证公众的有效参与，《加拿大环境影响评价法》规定，“为进行环境评价的每个项目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料。”⑥项目环评档案包括：所有评价的报告；有关项目的公众意见材料；主管机构编制的材料；由于执行随后项目产生的材料；调解或审议小组审议的参照条款，以及要求实施削减环境影响措施的文件。⑦公众可以获得的信息的种类包括：

（1）根据《加拿大环境影响评价法》进行环境评价时公众通过其他途径获得的资料以及通过其他途径可以获得的其他资料；（2）对于主管机构所掌握的材料或其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料。主管机构或环境部长认为，如果有人根据《信息公开法》的规定要求获得这样的资料，则应根据《信息公开法》的规定向公众公开的资料或其中部分资料，包括按照《信息公开法》的规定基于公众利益而公开的资料；（3）对于主管机构所掌握的材料或者其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料，主管机构或环境部长认为，其公开可以有利于公众积极有效地参与项目环境影响评价，因而符合公众利益的资料或其中一部分，但不包括含有第三方信息的资料。

日本《环境影响评价法》也十分重视信息的公开，规定了从范围界定阶段、准备环境影响报告书草案阶段到最终环境影响报告书三个阶段的相关信息的公开。该法第7条名为“范围文件公布和公开复审”，规定“为了征求意见，从保护环境的角度出发，关于环境影响评价所需考虑的事项和所要采用的调查、预测和评价方法，根据总理府规定，项目提议者应公布范围文件已准备好的事实，可以在范围文件公布之日后的一个月内对范围文件进行公开复审。”第16条名为“公告EIS草案以备公众检查”，规定“项目发起人从保护环境的角度考虑，本着收集意见的目的，依据第15条的程序提交相关材料后，即根据总理府通过的规章的相关条款进行的有关环境影响评价结果的EIS草案，项目发起人应公告EIS草案和‘条例’中规定所要准备的其他材料，并接受公众对相关区域进行从公告之日起为期一个月的公开审查。”第27条名为“公告EIS并接受公开审查”，规定“项目发起人应公告EIS及其他规定的事项，在公告之日起一个月内，接受公众对其EIS等的审查。”可见，公开相关信息资料也是日本公众参与环境影响评价的重要组成部分，而日本所采用的公开办法大多也是公告。

我国台湾地区《环境影响评估法》第8条规定：“认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：（1）将环境影响说明书分送有关机关。（2）将环境影响说明书，于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。（3）在新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。”第13条规定，环境影响评估书经主管机关认可后，应将评估书及审查结论摘要公告，并刊发公报。可以肯定地说，台湾地区将环境影响评价中信息公开的义务主体界定为政府与企业两个方面是比较全面的，而且，把政府公开信息的办法规定为公告，将企业公开信息的办法界定为陈列、揭示，也较为准确。

《欧盟关于一定公共和私人项目环境影响评价指令》第6条第2项规定：“成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。”第9条规定“在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。”欧洲环境部长级会议于1998年6月25日在丹麦奥胡斯通过的《公众在环境事务中知情权、参与权与获得司法救济公约》，也明确规定了政府部门对公众提供环境信息的义务：除非公民请求的环境信息会对国防或者公共安全或其他法定的保密事项造成不利影响外，政府部门应在公众获取环境信息的请求提交后一个月内予以答复，特殊情形下可以延长至两个月（4.2）；政府部门应具备并不断更新与其自身职能相关的环境信息（5.1a）；在公众健康和环境面临紧急威胁的情况下，有关政府部门应迅速向可能受到影响的公众发布所掌握的一切能够帮助公众采取措施预防或减少此种威胁所造成的损害的信息（5.1b）；应逐步运用电子数据库这种便于公众通过公共电信网络检索的方式提供环境信息（5.3）；应按不超过3～4年的间隔定期发表和散发关于环境状况的国家报告（5.4）；应鼓励企业定期向公众提供充分的产品信息（5.6），使消费者能够在环境方面做出明智的选择（5.8）；应逐步建立一个向公众开放的，全国范围的污染源清单或登记系统（5.9）。

世界银行关于公众参与环境影响评价的程序分为三步：向公众传达信息、听取公众的意见和将公众纳入决策程序。根据世行环境影响评价指令的要求，至少要在环境影响评价的种类确立后（在范畴界定过程中）和环境评价报告书草案准备完，及时公开信息，世行认为信息的公开是十分重要的而且有助于形成保证利益相关人及时获得信息的有效机制⑧。世界银行通常使用的传递信息的方法包括⑨：印刷资料（包括信息布告、小册子）；展示与展览；印刷媒体（报纸、新闻发布、新闻发布会）；电子媒体（电视、收音机、视频）；正式的信息发布会；非正式的信息发布会（开放式办公室、现场访问、田间办公室）等。由于各种方法有利有弊，世行项目组认为，在具体决定使用哪一种方法时，应当考虑下列因素：（1）利害关系人的数量和他们的特性，包括平均受教育的水平，环境知识、社会和文化地位；（2）将要传递的信息的性质，特别是技术内容；（3）所涉国家的社会事业性质的情况，特别是项目可以利用的技术的类型和财政资源；（4）规定进行环境影响评价的对象等。世行指令还规定，成员国应保证任何开工许可申请以及任何与项目有关的信息都要向公众公开，公众有机会在该项目开工许可前提出他们的意见。⑩

为了接触所有的受影响的团体，需要一系列的交流方法和媒体。例如，为了接触因为部落联盟、宗法等级、宗教信仰、性别、和地理位置而被忽视的弱势群体或团体，还需要一些特殊的措施。让这些利害关系人参与的最有效的方法只有在对当地的文化和习俗进行研究后才能明确。又如，在孟加拉共和国，欧美石油公司与孟加拉共和国的国家石油公司达成合作生产合同，开发勘探在该国东北部的汽田。国际金融公司（IFC）进行了投资，根据IFC的指南进行了环境影响评价。调查表明，当地发布消息的最常用的方法是用扩音器进行广播，所以，这个开发项目的消息除了用更习惯的方法外，也是使用这种扩音器进行广播的。「11」

从发达国家或地区以及国际组织的情况看，环境影响评价公众参与立法的一个重要内容就是相关信息应当透明。实现透明和开放的方式包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。

发达国家信息公开包括公众参与环境影响评价的信息公开是与这些国家行政公开的大环境和对信息公开的立法密切联系在一起的。从立法的角度看，美国为了保障行政公开，陆续颁布了《情报自由法》、《阳光下的政府法（行政会议公开法）》、《隐私权法》、《电子的情报自由法》。加拿大于1982年7月制定了《信息公开法》。英国作为欧盟成员国，没有制定统一的情报公开法，只是在1994年后以政府内部规则为基础实施情报公开制度。「12」

但是，英国1990年颁布的环境法中，却规定环境信息必须向大众、其他部门、政府和国际组织公开，尤其是公众有权向污染者和政府索取资料。英国环境法还确定了“公共注册”（publicreg

ister），公共注册是一个法定信息系统，环保局控制着许多注册者以便公众随时得到信息。「13」

德国的情况与英国类似，德国也没有制定全国基本的情报公开法。但受欧盟环境指令的压力，德国于1994年7月8日公布了《环境信息法》。该法第1条明确规定：“制定本法的目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的先决条件。”第4条规定：“人人都有权从主管部门或其他法人处获取环境信息。主管部门可以根据申请发布信息，允许保护环境的档案被查阅，开通多种信息渠道。获得信息的其他要求不受影响。”日本于1999年4月28日由参议院通过了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》，规定除包括个人的情报，法人等经营情报，国家安全和外交的情报，公共安全的情报，审议、讨论的情报，行政机关事务、事业的情报6类不公开的情报和其他限制公开的情报外，其他情报应当予以公开。「14」此外，瑞典、芬兰、丹麦、挪威、法国、澳大利亚、韩国等国家都制定了本国的情报公开法。在这些国家，由于信息公开制度有法律的保障，因而与信息公开制度密切关联的公众参与包括环境影响评价的公众参与都具有基本的前提条件和可能性。由此看来，在进一步完善我国《环境影响评价法》的过程中，发达国家和地区在该领域中的立法和制度建设方面的经验是需要加以借鉴的。

我国环境信息公开制度的建立与健全

我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和机关工作人员，有提出批评和建议的权利”：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。这些规定被普遍解读为是赋予人民知情权和监督国家机关的权利、规定政府信息公开的宪法依据。然而，由于种种原因，这些宪法规定既没有得到进一步明确，也没有得到很好地落实。“中国社会的宗法传统深远，虽经民主革命和社会主义革命，却一直未能解决公民参与和自治、官民脱节的问题，政府一如千百年来那样，惯于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统。”「15」

所以，“长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看做是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是政府‘钦定’。这是权力与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。”「16」

政府所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。经济学家吴敬琏指出：“有些政府部门及其工作人员把工作领域看做自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”「17」

十一届三中全会以来，我国行政机关在行使职权中，早已注意到公开原则的重要性，在实践中曾产生并推广过公开原则，但始终没有上升为法律制度。近年来，随着我国民主法制建设的加快，信息公开制度的重要性被越来越多的人们所认识，民主参与和政务公开也被提高到从未有过的高度。党的十五大报告明确提出“公开原则”、“公开办事制度”。在这一精神指导下，各级政府及主管部门开始实施政务公开，从最早的村务公开、厂务公开到警务公开，一直到法院开始实行审务公开，检察机关实行检务公开，人大实行信息公开等，行政公开不断向纵深推进。同时，由于我国已经成为WTO成员国，按照WTO透明度规则要求，政府必须公开信息。因而学者们不断呼吁加快制定情报公开法，认为“抓紧制定政府会议公开法和政府信息公开法，应该成为我国政治体制改革所不容忽视的任务。”「18」

从2000年开始的，全国人大法工委、国务院法制办、公安部、国家保密局等相关单位20多人进行有关政府信息公开的立法。在研究和集中了相关领域最主流意见的基础上，形成了《政府信息公开条例》（讨论稿），尽管条例尚未正式通过，但它无疑是我国信息公开制度建立的一个重要起点。

但是，如上所说，我国现行立法虽然初步确立了环境影响评价报告书的公众参与制度，但是在信息公开问题上的规定远远不够。这与我国缺乏信息公开制度的大环境有关。《环境影响评价法（草案）》在让公众知情问题上曾经规定：“开发建设单位应当在报批开发建设项目环境影响报告书前公布该草案的摘要”，但在最终通过的《环境影响评价法》时却连如此简单的一条也不知去向了。根据新颁布的《环境影响评价法》，公众无论是参与专项规划的环境影响评价，还是参与建设项目的环境影响评价，只需由规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，采取有关形式征求公众的意见，而无需在此前将有关的文件予以公开。这也就意味着，公众事实上只能在事前并不知情的情况下参与环境影响评价。《环境影响评价法》如此规定无疑是一种缺憾。实际上，我国在环境事务上的公开，远远早于在其他领域的公开。1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”到目前，我国公开的环境信息已经不止于国家环境状况公报和各省、市、自治区、直辖市的环境状况公报，地区或流域环境状况公报、城市空气环境状况周（日）报、企业环境信息公告等都成为环境信息公开的重要组成部分。不容置疑，在中国，目前环境信息公开化已经并且越来越成为从中央到地方各级政府、从行政机构到民间组织以至人民大众的共识。在这种情况下，笔者认为，我国可以借鉴德国的做法，制定《环境信息公开法》，或者在《环境影响评价法》中增加有关信息公开的内容，以为公众参加环境影响评价奠定前提条件。

环境信息公开制度的建立必须解决三个问题：一是信息公开的主体，即由谁公开信息；二是公开的方法，即如何来公开信息；三是公开的内容，即公开哪些信息。

如前所述，环境信息公开的主体实际上包括政府，也包括企业。在环境影响评价公众参与程序中，既需要政府将有关信息向公众公开，也需要企业或者开发建设单位将有关信息向公众公开。因为，开发建设者掌握着与开发建设项目相关的信息，如若此部分信息不予公开，公众同样难以参与。

公开的方法是技术性的问题，它涉及的仅仅是如何有效的让信息到达公众。按照美国《情报自由法》的规定，政府情报公开的主要方式主要有三种，分别适用于不同的政府文件：第一种公开方式是在联邦登记上公布，公布的主要是影响公民权益的抽象行政行为，包括机关的组织、机关的职能和工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等。在公布以前，这些文件对公民没有法律约束力；反之，已经在联邦登记上登记的文件，即使当事人实际不知道该文件的内容，也不影响行政机关适用该文件。第二种公开方式是行政机关依职权主动公开，具体方式是发布公告、放置在政府阅览室供公众查阅、出版，由公众复制等。适用这种方式的政府文件是行政裁定和理由、政策的说明和解释、对公众有影响的行政职员手册和指示。第三种方式是应申请公开，即行政机关只有在公民提出申请的情况下才负有公开的义务。没有人提出申请时，行政机关没有义务公开该文件。这种公开方式适用于行政机关的一切记录。

在我国，由于没有情报公开法，因而如何公开信息，没有法律依据。不过，我们认为，未来的行政公开立法笼统地规定通过公告的办法让公众知情是比较可行的。这是因为：第一，我国目前的法律、行政法规、司法解释、部门规章以及一些政策通过全国人大公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高检察院公报、政府部门公报等予以公开。第二，我国国家机关和公民对使用公告的办法比较熟悉。我国民事诉讼法规定宣告失踪、宣告死亡（第168条）、宣告破产等案件均采用公告的方式。专利法、证券法等法律也规定了公告的形式。环境影响评价中政府对相关信息的公开不过是信息公开的一个方面，因而应当遵守信息公开立法有关信息公开方式的规定。但是，由于我国环境影响评价对象当前主要限于建设项目的评价，而不是政府的政策，建设项目的情况又不同于政府行政文件，因而环境影响评价中信息的公开就比较复杂，完全使用政府公报的形式，可能信息并不能到达受影响之群众。此外，由于我国地域辽阔，各地经济、社会、文化发展的相当不平衡，有些地区由于受地形、气候等影响，交通、通讯相当不便或者不畅，信息相当闭塞，就整体而言，东南沿海地区较西部地区为上，城市较农村为优。在这种情况下，采用什么手段进行公开，应根据各地的具体情况由地方进行规定。台湾地区与世界银行采用的陈列、展示、信息发布，甚至采用广播喇叭、扩音器等办法都值得我们借鉴。在信息公开的一般意义上来讲，信息公开的内容是一个复杂的问题，不过，对于环境影响评价的公众参与来说，信息公开的内容是有相当的定数的。各国环境影响评价立法所规定的环境信息公开的内容都与环境影响评价本身有关，如环境影响评价范畴界定文件、环境影响评价草案、最终的环境影响报告书等。我们认为，我国也可针对环境影响评价不同阶段公众参与所要解决的问题和目的不同，环境信息公开的内容可以有相当的差异。环境影响评价大纲阶段，公开的内容应当是环境影响评价大纲的内容，如提议行动概况、可能产生的环境影响、预防的措施以及替代方案等重要问题应是公开的对象；环境影响评价草案阶段的公众参与应当公布环境影响评价草案；最后公布环境影响报告书。

各国信息公开法都将国家秘密、企业商业秘密和个人隐私作为不公开的信息。「19」

美国《情报自由法》规定有九种文件可以免除公开：国防和外交政策的某些文件；机关内部人员的规则和习惯；其他法律规定保密；贸易秘密和商业秘密；机关内部和机关之间的备忘录；人事、医疗和类似档案；执行法律的记录和信息；关于金融机构的信息；关于油井、地质和地球物理的信息。我国行政公开法也应当注意对相关秘密的保护。在环境影响评价过程中，涉及国家秘密、企业秘密和个人秘密的亦应当注意保密，不予公开。

总的说来，由于环境信息公开对于公众参与环境影响评价至关重要，关于这方面的制度建设必须首先考虑环境信息公开的问题。通过以上的考察，我们认为，我国现有的《环境影响评价法》需要加入信息公开的条款，只有当我们在这方面做出明确的规定，才能真正把公众参与环境影响评价落到实处。

注释：

「1」徐显明：《人权建设三愿（代序）》，载徐显明主编《人权研究》（第二卷），山东人民出版社2002年版。

「2」陈焱光：《知情权的法理》，载徐显明主编《人权研究》（第二卷），山东人民出版社2002年版，第254页。

「3」我国采取国际上的做法分别用绿色、蓝色、黄色、红色和黑色5种颜色表示企业的环境等级，绿色代表符合可持续发展战略的要求，是最高肯定等级色；而黑色代表企业环境管理不达标，其余颜色为过渡等级。

「4」美国《国家环境政策法》第102条规定，环境影响报告书的复印件和相关联邦、州和地方机构对环境影响报告书的意见和评论应当依据《美国法典》第五章第552部分提交给总统、环境质量委员会和公众。而美国法典第五章第552部分是《情报自由法》。见42U.S.C.A，4332.

「5」

「18」杜钢键：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》1993年第2期，第112、115页。

「6」「7」《加拿大环境评价法》，第55（1）条、55（3）条。

「8」「9」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentSourcebook”，p.7，No26，1999.

「10」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentSourcebook”，p.9，No26，1999.

「11」TheWorldBank：“EnvironmentalAssessmentsourcebook”，Box2.6，No26，May1999.

「12」「19」刘杰：《外国情报公开法述评》，载《法学家》2000年第2期，第126、129页。

「13」王恺：《环境知情权研究》，第14页，中国人民大学硕士学位论文，2000.

「14」杜钢建：《日本情报公开法的制定和实施》，《国家行政学院学报》2000年第2期，第96页。

「15」史际春：《构筑规则新平台-政府：透明、责任、服务、竞争》，载《人民法院报》2002年1月9日B2.

「16」

郭道晖：《公开：沟通政府与人民的渠道》，载《法制日报》（京），2001年6月3日。「17」彻底调查：“政府信息公开条例”的台前幕后，http：

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2002年11月05日。2我国环境影响评价中的公众参与问题及对策摘要探讨了环境影响评价中的公众参与机制，具体分析了当前公众参与所面临的问题：信息公开不充分、公众参与形式单一、进入渠道和公众参与保障措施缺乏，并提出了相应的对策。关键词：环境影响评价公众参与问题与对策1前言公众参与这个概念被引入我国，最早是在1991年实施的一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目中提出的。后经过不断的实践和深入的研究，公众参与机制逐渐成为环境影响评价制度中一项重要的内容。于2003年9月1日正式实施的《环境影响评价法》对公众参与做出了更为明确的规定。但是就整体而言，公众参与机制在我国还很不健全。公众参与制度设计未能摆脱行政管制的框架约束，仅在名义上扩大了运行中的社会卷入程度，增强了政治合法性，但也吞噬了公众参与的活力〔1〕而且公众参与制度缺乏法律程序保障，这导致普通公众无法抗衡强势利益集团，公众参与流于形式。一个成熟的公众参与机制应该做到结构合理、配置科学、程序严密、制约有效，并成为现行权力运行机制的重要组成部分。2公众参与机制的基本内容2．1公众参与的内涵公众参与的内在性质是以社会公众的身份保护公共利益。传统意义上的公共利益维护者是国家而不是社会成员。然而，由于公共利益的相对独立和国家作为公共利益与个体利益的强制性中介，可排斥公众参与发挥作用〔1〕。公众参与就是公众要以制度主体身份参与到公共权力运作中，实现各方代表能够在阳光底下，充分表达自己的利益诉求，形成利益博奕，达到资源的优化配置。2．2公众参与的方法环境影响评价由于技术要求含量高和存在着高度的利益冲突性，决定了环评工作带有很强的专业性质，同时又必须注重多方利益的均衡。因此如何进行公众参与的方法创新，提高公众参与的有效性将变得越发重要。当前常用的公众参与方法主要有两类：一、社会调查，主要是通过访谈、信息、问卷或电话等方式收集信息，常分为定式调查和半定式调查两种形式。〔2〕。二、会议讨论，主要有专家咨询或审查和公众听证会等形式。此外还有一种特殊形式是个人由于不满自己权益受侵犯而采取的信访、上访乃至直接对抗等方式。2．3公众参与的法律基础在近十年通过的涉及到环境影响评价的法律文件中，基本都提出了公众参与的要求。但这些法律在公众参与的可操作性方面有明显缺陷。即使是专门的《环境影响评价法》也存在诸多问题：公众参与地位不明确，公众参与无法达到对公共权力的制衡；公众利益主体缺乏明确定义，参与过程缺乏利益刺激，利益损失无法得到赔偿；公众参与成本过高，公众参与的积极性不高，公众参与无法发挥其应有的作用。3公众参与中存在的问题3．1信息不对称，信息公开不充分公众对环境保护不够重视的一个很重要的原因是信息不对称〔3〕一般公众无法获取足够的信息量。信息不公开，公众参与将是一句空话。目前国内在信息公开方面存在明显缺陷，政府机构和政府官员事实上对公共信息进行了垄断，并依靠它对决策权实现了垄断，从而许多公共事务的处理变成了在政府内部寻求处理。〔4〕在环评过程中，工程项目建设前一般不向公众发布，环评报告书亦不公开，只在开展环评工作时发放问卷或个别走访收集公众意见，有时甚至以专家意见代替公众意见。即使是当前投入巨额资金建设的环境信息网络系统，也存在着重硬件设施投入轻软件建设和人才培养，环境信息的公开从形式到内容随意性很大，可读性不强。还有一些部门打着维护国家机密的幌子，拒绝向外公布环境信息。造成许多网络系统成了摆设，无法实现预期的目的。3．2公众参与形式单一，公众参与度不足当前的公众参与形式单一，公众只有很小的协商参与权，仅限于接受调查，或参加相关的听证会或论证会。即使是参加听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数，也是由组织者自行决定，这常常引发对与会代表身份的置疑，削弱了会议的公正性。此外有些相关部门假借对公众专业知识的担忧，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监督权受到蔑视。公众参与度不足体现在：介入到环评过程的时间较短；多为被动牵涉其中，主动参与的类型较少；各种环保团体和部分公众参与身份没有明确界定，主动参与缺乏进入渠道和信息支持。据不完全统计，我国的环保社团约有1600多个，其中全国性的环保社团有100多个，校园环保社团184个（截至2001年4月）〔5〕，而这些社团很少能进入环评工作。但在发达国家，环保社团和NGO组织有明确的进入渠道。如法国，任何团体在内的公众可通过公众听证会等方式直接参与环境保护活动。其中环保团体除了可以依法提出反对意见和计划外，当行政机关认为业者所提供的环境影响评价不完全或不正确时，往往由环保团体依法介人提供意见。同时环保团体能够在行政机关授权和付费下，拟订环境影响评价书〔6〕在我国，专家评审是当前公众参与一个很重要的组成部分。然而，专家的选择只由相关的政府机构指定，虽然在新通过的《环境影响评价法》中规定参加评审的专家将从按国家环保总局规定设立的专家库中随机择取，并对环评实施后仍产生显著不良环境影响的，要依据具体原因追究责任。但实际操作却很困难，部分专家在独立审查时会受到所在部门利益的压力，其独立性和客观性无法得到充分保证。如何保障专家独立审查可能受到的利益损失，以及如何对专家审查进行制度监督，法律没有具体的制度规定，仅仅依靠专家的职业道德来确保审查的有效性，这就制度设计而言存在一个道德风险的问题。3．3公众参与缺乏程序保障，公众参与成本过高目前我国的公众参与多限于一些原则性的规定，没有做到从法律机制、经费保障和可操作程序上加以细致立法规定。而有些国家和地方在这方面做的很好。例如美国于1978年颁布的《CEQ条例》对公众参与的程序作了详尽的规定。在环境影响评价报告书定稿前，应征求相关联邦机关的意见、任何申请人的意见、公众意见和利害关系人的意见；在任何情况下，其他机构和个人都可以在90天内对最终的环境影响评价报告主动表示意见。〔7〕如果主事机关在环境影响评价程序中没有依照法律法规执行公众参与程序，造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利害关系人均可以依法提起诉讼。我国台湾地区的《环境影响评价法》也对环评中各个重要环节的公众参与予以了落实。香港特别行政区对公众参与环境影响评价的程序规定也较具体并具有可操作性。〔8〕而我国没有规定被检举方应如何处理公众意见，公众的检举并不能确定监管程序的启动。一般的公众或环保社团受限于力量分散或经济压力，很难抗衡经济强势的利益集团。再者，由于环境利益游离于宏观经济核算体系以外，政府官员又受到短暂任期政绩考核的压力，常常为了追求经济利益，压制公众的正当环境利益诉求，甚至打击报复信访、上访群众，造成公众参与风险过大，成本过高。4公众参与的不足和改进公众参与作为独立的制衡机制，可防止公共权力被滥用，提高环境评价的有效性。但公众参与也存在各种不足：部分公众偏重局部利益，而忽视整体利益和未来利益，造成社会整体利益损失；公众素质良莠不齐，对环评项目了解不一，易造成信息偏失，有效性降低；公众参与耗费时间多，费用较大，增加了社会成本。虽然公众参与的历史不长，其操作过程还存在着诸多不足；但这决不能成为对它敷衍了事的借口。它代表着民主自治的方向，是建设公民社会的基本要求。我们应该从多方面来完善公众参与机制：4.1转换观念，明确公众参与的地位当前公众参与机制所面临的困境，关键不在于其技术上的成熟与否，而在于政府是否愿意转换观念，实现由“全能型政府”向“服务型政府”的转变，更多的让公众自己行使自己的权力。环境利益的衡量如仅取决于政府官员的决策，会受到信息不畅和决策者认识能力的限制而产生决策的偏颇甚至故意的偏袒。而公众参与对决策程序的介入，有利于提高决策的科学性和公正性，同时也增加了公众的认同，扩大了政府的代表性。4.2广开渠道，完善信息公开制度完善信息公开制度是对公众知情权的落实，要充分利用各种大众传播媒体宣传环保知识，公布环保信息。当前要特别重视互联网的发展，各地政府部门应该大力发展电子政务，将除国家机密以外的所有文件公开到政府网站，并要充分利用信息的便捷，加强与群众的互动联系，增强公众对政府的监管，提高公众对政府的信任。4.3大力发展民间环保组织，拓展公众参与渠道我国民间环保组织无论是规模还是实力都与发达国家有很大的差距，而且它在环境保护工作中所能起的作用也没得到充分的发挥。这主要是民间组织开展公益活动所需的政策环境和激励机制不完善，民间组织的生活空间狭小。国家应该制定专门的法律或政策，鼓励环保社团的发展，同时拓展公众参与渠道，保障公众对决策的异议权。4.4细化实施细则，用法律程序保障公众参与尽快制订相关的法律细则，用法律条文明确政府、项目方、普通公众在环境评价过程中的权利和义务。引人环境诉讼，或建立独立于政府的超然的环境仲裁机构，对环境纠纷进行仲裁。建立被告方举证责任制，降低公众参与的成本。参考文献1．丁晓阳.试论环境法的公众参与机制，2003年中国环境资源法学研讨会（年会）论文.2．陆雍森.环境评价(第二版)，同济大学出版社，1999，584~590.3．安艳玲.陆根法，解决中国农村环境保护信息非对称性的方法探索，环境污染与防治，2003，25（2）:83~85.4．吴敬琏.建设一个公开、透明和可问责的服务型政府，财经，2003，86（12）:21~24.5．汪亦红.试论环境保护的公众参与机制，环境保护，2002，7，30~32.6．王明远.环境法论坛：环境影响评价制度中的公众参与，中国环境报2001，3，31.7．张学超.中外环境影响评价制度之比较，中国环境报2002，5，1.8．刘春华.内地与香港环境影响评价制度比较，环境保护，2001，4.

国家环境保护总局文件环发〔2006〕28号关于印发《环境影响评价公众参与暂行办法》的通知各省、、直辖市环境保护局（厅），环境保护局，环境保护局：为推进和规范活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《》和《》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，我局制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》。现发布施行。附件：环境影响评价公众参与暂行办法二○○六年二月十四日环境影响评价公众参与暂行办法第一章总则第一条为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。第二条本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制的建设项目；（二）环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；（三）环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目。第三条环境保护行政主管部门在审批或者重新审核建设项目环境影响报告书过程中征求公众意见的活动，适用本办法。第四条国家鼓励公众参与环境影响评价活动。公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。第五条建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。第六条按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。第二章公众参与的一般要求第一节公开环境信息第七条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定，采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息。第八条在《建设项目环境分类管理名录》规定的建设的需要编制环境影响报告书的项目，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内，向公众公告下列信息：（一）建设项目的名称及概要；（二）建设项目的建设单位的名称和联系方式；（三）承担评价工作的环境影响评价机构的名称和联系方式；（四）环境影响评价的工作程序和主要工作内容；（五）征求公众意见的主要事项；（六）公众提出意见的主要方式。第九条建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容：（一）建设项目情况简述；（二）建设项目对环境可能造成影响的概述；（三）预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点；（四）环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点；（五）公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限，以及公众认为必要时向建设单位或者其委托的环境影响评价机构索取补充信息的方式和期限；（六）征求公众意见的范围和主要事项；（七）征求公众意见的具体形式；（八）公众提出意见的起止时间。第十条建设单位或者其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式发布信息公告：（一）在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；（二）公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；（三）其他便利公众知情的信息公告方式。第十一条建设单位或其委托的环境影响评价机构，可以采取以下一种或者多种方式，公开便于公众理解的环境影响评价报告书的简本：（一）在特定场所提供环境影响报告书的简本；（二）制作包含环境影响报告书的简本的专题网页；（三）在公共网站或者专题网站上设置环境影响报告书的简本的链接；（四）其他便于公众获取环境影响报告书的简本的方式。第二节征求公众意见第十二条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个征求公众意见的期限之内均处于公开状态。环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。第十三条环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息。环境保护行政主管部门公告的期限不得少于10日，并确保其公开的有关信息在整个审批期限之内均处于公开状态。环境保护行政主管部门根据本条第一款规定的方式公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。环境保护行政主管部门在作出审批或者重新审核决定后，应当在政府网站公告审批或者审核结果。第十四条公众可以在有关信息公开后，以信函、传真、或者按照有关公告要求的其他方式，向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门，提交书面意见。第十五条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。第十六条建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当将所回收的反馈意见的存档备查。第十七条建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会，由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议，判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时，应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。第十八条公众认为建设单位或者其委托的环境影响评价机构对公众意见未采纳且未附具说明的，或者对公众意见未采纳的理由说明不成立的，可以向负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门反映，并附具明确具体的书面意见。负责审批或者重新审核的环境保护行政主管部门认为必要时，可以对公众意见进行核实。第三章公众参与的组织形式第一节调查公众意见和咨询专家意见第十九条建设单位或者其委托的环境影响评价机构调查公众意见可以采取问卷调查等方式，并应当在环境影响报告书的编制过程中完成。采取问卷调查方式征求公众意见的，调查内容的设计应当简单、通俗、明确、易懂，避免设计可能对公众产生明显诱导的问题。问卷的发放范围应当与建设项目的影响范围相一致。问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源以及其他相关因素确定。第二十条建设单位或者其委托的环境影响评价机构咨询专家意见可以采用书面或者其他形式。咨询专家意见包括向有关专家进行个人咨询或者向有关单位的专家进行集体咨询。接受咨询的专家个人和单位应当对咨询事项提出明确意见，并以书面形式回复。对书面回复意见，个人应当签署姓名，单位应当加盖公章。集体咨询专家时，有不同意见的，接受咨询的单位应当在咨询回复中载明。第二节座谈会和论证会第二十一条建设单位或者其委托的环境影响评价机构决定以座谈会或者论证会的方式征求公众意见的，应当根据环境影响的范围和程度、环境因素和评价因子等相关情况，合理确定座谈会或者论证会的主要议题。第二十二条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会召开7日前，将座谈会或者论证会的时间、地点、主要议题等事项，书面通知有关单位和个人。第二十三条建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在座谈会或者论证会结束后5日内，根据现场会议记录整理制作座谈会议纪要或者论证结论，并存档备查。会议纪要或者论证结论应当如实记载不同意见。第三节听证会第二十四条建设单位或者其委托的环境影响评价机构（以下简称“听证会组织者”）决定举行听证会征