《新时期公共事业发展中存在的问题、原因及对策研究》

新时期公共事业发展中存在的问题、原因及对策研究TOC\o"1-3"\h\u27534摘要 摘要公共事业单位是一个包含我国社会主义特色的概念，相当于外国的公共服务机构，属于国家设立的一种以社会公益为目的的社会组织。主要以提供劳务和精神等服务产品的方式为社会大众服务的一类机构，公共事业单位的资金收入、活动方式、组织模式及管理条例等都或多或少的带有行政机构的特色。公共事业单位分布在政治、经济等多个领域，推动了我国经济社会发展，还将是实现新时期发展目标的突出力量。在当经新时代环境下，虽然公共事业单位的发展越来越完善，但仍然存在不少严峻的问题，而这些问题不仅严重影响了公共事业单位活力和效益的发挥，而且严重阻碍了社会的发展与进步，公共事业单位的改革刻不容缓。关键词：公共事业单位；分类；改革；问题一、绪论20世纪80年代以来，我国实行改革开放政策，随着改革进程的逐渐加快，我国的社会经济模式发生了翻天复地的变化。特别是社会主义市场经济体制的建立对我国的社会发展产生了深远的影响:社会生产方式发生了深刻的变化，人们的思维方式和观念得到了迅速更新，社会整体面貌每天都在发生着变化。当然，在这个过程中，社会矛盾也表现出新的特征。城乡之间、东西部之间发展差距问题；社会发展与社会保障体系改革、经济建设与人民幸福生活的关系等。这些问题对每一个人的生活都产生了不可忽视的影响。在过渡时期对公共事业单位的影响也不能被忽视。与计划经济时代相比，我国公共事业单位日常管理的社会形势更加复杂，工作环境更加微妙，未完成的工作越来越困难，可完成的工作任务也越来越复杂。2020年两会召开，推进了依法治国体制改革进程。改革的核心内容之一是加快依法执政的能力，提高公共事业单位的工作质量和效率，并建立逐步现代化的管理机制。在市场经济的大环境下，我国的公共行政部门力量的构成和运行状况都发生了很大的变化。从公共事业单位的力量构成角度来看，近年来公共事业单位呈现出越来越多元化的发展趋势。民间力量的整合融入极大地改变了我国公共事业单位发展的现状，使我国公共服务的发展成为国际化和现代化的趋势。但是，我国的公共管理单位在新的历史形势下，面临着巨大的困境，也面临着更大的挑战。“虽然时代和经济都在进步，但这并不意味着我国公共事业单位管理工作的懈怠。恰恰相反，随着经济单位体的增加和公共部门的发展，我国公共事业单位面临着越来越多的新挑战。”国家机构改革是深化党和国家机构改革工作内容的重要方面之一，在新的公共事业单位发展管理过程中，改革体制，优化职能部署、职能和模式，从根本上解决深层次矛盾和问题，确保党和国家政策的有效执行。本文研究对于全面建立过渡组织，提高职能配置，提高行政效率。面对新的形势、新的要求、新任务的新挑战、人民群众的生活需求增加；解决我国公共事业单位的位置不正确，职能不透明，效率下降等问题具有一定的参照意义。二、公共事业单位发展现状——以某市卫健委为例（一）某市卫健委简介某市卫生健康委员会以下简称卫健委，某市卫健委作为行政机关，所有在职人员编制均为行政编制，机关编制数为64人，核定领导职数主任１名，副主任４名，纪委书记１名，机构正副处长34名，其中正处长21名，副处长10名。单位主要监管疾病预防控制，健康公共卫生、基层卫生、妇幼健康、中医医疗、医药体制改革、生育政策等方面。卫健委总共有27个正科级建制的处室，办公室、妇幼健康服务处等。（二）某市卫健委发展现状在当前我国还有许多公共事业单位就存在很多问题，在新时期，卫健委的发展面临着改革和体制两大挑战，虽然在管理上面也制定了相应的规章制度，对单位的活动起到了一定的规范作用，但是当前我国社会外部因素和单位中内部环境的影响，导致当前的卫健委在发展上没有很好的成效，在工作中没有起到很好的规范作用，并且在整个规范中所涉及的面也比较的窄，具有很大的局限性。（三）某市卫健委发展调查1.研究对象本文采用面对面访谈的方法帮助某市卫健委出内部控制中存在问题的原因，确保下一步政策优化方案设计更有针对性、科学性、可行性。通过对某市卫健委职工基本资料的进行浏览，确定了12名受访职工，包括个别部门负责人和部分基层资源。受访者名单确定后，安排好访谈对象的访谈时间，将访谈提纲在线传送至受访者，以便访谈对象对即将访谈的问题有个大致了解，同时与受访者约好访谈时间。访谈时，对职工反映的问题作好记录。交流结束之后，对交流内容进行整理，以便于分析。受访者时间安排情况如表2-1所示。表2-1访谈时间和对象访谈时间访谈对象学历职务性别访谈方式2019年9月12日9:00-9:30王某某研究生财务职工男面谈2019年9月12日10:00-9:30何某某研究生财务职工男面谈2019年9月12日11:00-9:30苏某某大专政策法规处职工女面谈2019年9月21日8:00-8:30李某本科人力资源部职工女面谈2019年9月21日9:00-10:00王某某研究生财务部职工男面谈2019年9月21日10:30-11:00梁某某研究生基层卫生处职工女面谈2019年9月21日13:00-13:30郭某研究生研究部职工男面谈2019年9月21日14:00-14:30胡某某本科办公室职工男面谈2019年10月9日9:00-9:30何某某本科人力资源部职工男面谈2019年10月9日10:00-10:30周某大专医政处职工男面谈2019年10月9日11:00-11:30李某研究生研究部职工男面谈2019年10月10日8:30-9:00常某某研究生疾病预防控制处职工男面谈2.研究材料为了挖掘问题背后深层次的原因，原因分析采用面对面访谈的方式进行。首先设计访谈提纲，然后选定即将座谈的职工，最后展开一对一的座谈。座谈结束后对访谈结果进行梳理归纳，总结出导致组织沟通氛围出现问题的原因。设计访谈提纲，如表1-2所示。从表2-2可以看出该访谈提纲涉及了沟通氛围、沟通质量、上级支持、职工反馈等各个维度的问题，主要是帮助某市卫健委寻找其内部控制问题背后的深层次的影响因素，并为下一步问题解决提供方向。表2-2访谈提纲访谈提纲1、你认为单位职工的积极性如何？2、你认为部门的机构与职位设置是否合理？3、你认为公共事业部单位能够有效独立开展业务吗4.您认为单位的改革是否有效？5、你认为单位体制如何？三、新时期公共事业发展中存在的问题——以某市卫健委为例访谈结束后，及时对各位受访者的描述进行提炼、归纳和总结，找出了导致某市卫健委改革发展出现的问题。（一）经费的“大锅饭”滋养惰性长期以来，基层的大部分人员工资和奖金、部门经费等都依赖上级财政拨付，主要靠是“吃饭财政”。部门经费不能说“富裕”，只能说可以“度日”。财政预算主要以部门预算为主，上级部门不愿把有限的经费过多地分给下属公共事业单位，甚至很多部门行政公共事业单位经费就是一个“大锅饭”。而公共事业单位也仍然存在着计划经济体制下的旧思想、不愿”断奶，不愿承担过多的责任。既然人、财、物上面全权管理，所以出了问题也是上面全权负责。在进行事业法人登记管理过程中，往往是登记部门一催再催公共事业单位则是一推再推，或者干脆说上面不给钱，没钱登记，打白条的现象也十分突出，这使得公共事业单位效率极其低下。（二）机构设置不规范，不合理很长一段时间以来，某市卫健委职能部门的机构一般按照上行下效的原则来进行管理，模式化多，灵活性少。这就造成了部分机构设置没有发挥到到应有的作用。例如为了安置机构改革精简下来的人员，设置了行政后勤人员，机构是这么设置了，但还是由乡镇内设的党政办公室在承担管理职能。或者是为了促进某项工作，在机构设置的条件还不完全具备的条件下仓促进行，目的就是为了完成有关指标，但人财物一直不到位。还有政府单位中设置的部门数目很多，代行行政职能，撤得少，造成事业机构数不断膨胀，机构过多。造成以上现象发生的主要原因有三个:一是部分党政领导和机构改革决策人员对行政机构和事业机构的认识存在着误区，未能科学合理划分公共事业单位的职能，对机构设置、人员配置、职能运行认识也过于单纯；二是主管机构或者部门没有指明本单位正确的发展走势；三是职能部门在改革过程中为安置人员安排工作，使得行政职能不匹配，移位明显。（三）公共事业单位改革方面公共事业单位改革的根本原因事现实利益方面的冲突，当个人和单位利益的追求方面在一定程度上偏离了公益性导向，公共机构存在的基本价值就是为社会大众提供其所需的产品和服务。不过就目前来看，某市卫健委已经形成的个人和单位利益的固定模式在改革中很难成功被打破，需要各方面协调努力整改。（四）公共事业单位难以独立某市卫健委首先行政人员缺乏使得一些公共事业单位人员长期被抽调到局里，他们干得是行政的活，某些行政领导自己都搞不清行政人员和事业人员有什么区别，大包大搅公共事业单位的人员、经费、工作安排等。其次是局领导兼任公共事业单位负责人的情况，这难免造成行政事业职责合一、分工不明确的现象。还有就是一些公共事业单位兼有行政执法职能，这就使得公共事业单位每年有相当数目的罚没收入。造成这些现象的原因就是政事不分，这不仅使公共事业单位难以独立，还造成了事业法人登记工作难以全面推行。一些有条件设立登记的公共事业单位得不到主管部门的支持；一些条件不符合的主要原因是公共事业单位没有明确的主要负责人。政事不分在一定程度上造成了人员、机构的混乱，使机构编制管理工作和事业法人登记程序的相关管理鞭长莫及，难以取得实效进展。（五）公共事业单位体制方面某市卫健委体制方面的原因主要表现在对公共事业单位人员的管理体制方面。我们都知道，每个国家对公共事业单位人员的管理或多或少都有些不同，大部分国外的国家要求政府必须提供优质、高效的公共服务，在这里，公务员范围也包含了参与公共财政与预算的人员。公务员包含的部门是很多的，不仅包括行政、立法和司法部门的公务人员，也包括公立交通、卫生、学校、医院、科研、环境保护等部门的政府雇佣人员。有些特有的公共服务收费项目，通过收支两条线纳入预算管理，一些有收费和罚款的公共机构根本没有设立小金库或侵吞公共资源以＂“自肥＂的机会。由于我国有些该纳入公务员管理的部门未纳入公务员管理，导致一些公共事业单位利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象很普遍，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要，对公众利益造成损害。四、新时期公共事业发展中存在问题的原因——以某市卫健委为例（一）管理观念落后某市卫健委的管理理念存在不科学的问题，各级政府之间，尤其是地方政府与中央政府之间没有明确的职责分工，这表明政府对公共机构的管理还不够科学。政府尚未充分利用其组织和协调基本社会事业的能力，各级地方政府负责社会事业，由中央政府管理。由于地方政府与中央政府之间的巨大财政缺口，结果，社会事业无法朝着理想的方向发展，从而导致社会公益性社会产品供不应求的问题。另外，由于采用了分块管理，各部分之间没有统一的协调机制，容易出现重复建设的问题。在单位实际工作中，单位领导往往会忽视内部控制，高层管理者们大都对内部控制不了解，没有认识它的重要，严重缺乏控制意识，只关心自己的岗位，一味地求发展、忽略了对控制的建设工作。他们对内部控制缺乏基础性的认知，以为内部控制与领导机构无关。这种做法降低了部门之间的工作沟通效率，忽略了内部的控制作用。这也就表明内部的管理机构仅注重形式，单位内部控制缺少良好的制度学习环境。这使得内部控制的力度被很大程度的削弱了，给单位内部控制带来了很大的麻烦和阻碍。只有内部控制制度的学习、理解工作做好了，单位的内部控制制度落实才有可能。（二）管理机制不科学某市卫健委的管理体制处于不断变化的状态，公共事业单位正在积极探索这一改革道路，并初步制定了一些改革政策。但是，从实际情况分析，可以发现原来的体制问题仍然存在，尚未解决。多数公共事业单位没有总体规划公共事业的发展，市场和政府没有履行其在公益事业中的职责，政府间服务责任含糊不清。由于业务部门人员素质的巨大差异，组织的不均衡导致监管能力的巨大差异，机构的建立需要相关政府机构的审查，在审核中，他们不仅必须评估其业务范围，而且还必须分析其发展能力，尤其是它们是否可以为部门带来收益。市机构必须接受业务主管部门的监督管理，因此，有必要在现有制度下进行适当的调整，业务主管部门应逐步退出管理活动，从单一单位的管理过渡到行业的管理，制定行业内的行为准则，对规范的执行进行监督，并使用法律和政策等其他手段进行宏观调控。（三）缺乏有利的内外环境建设从发达国家的公共管理发展来看，参与和促进公共管理的权力来源来自于个人和企业的慈善资金或直接的个人管理。国家只提供良好的工作环境，并通过制定科学的法律和政策来促进公共事业单位的发展。而从我国公共事业单位发展现状看，民间力量薄弱，公共事业单位发展缺乏全方位的动力来源，限制了我国公共事业发展的空间。造成这一问题的重要原因是，我国没有良好的社会环境和管理环境来支持公共事业单位的发展。从社会角度来看，我国还没有专门的法律部门对公共服务的发展做出具体的法律规定。与此同时，还缺乏一项法律规则来明确规定现有公共服务的管理。（四）政府与公共事业单位之间的关系不明确公共事业单位，企业和政府部门之间的界限非常模糊。某市卫健委原本是行政部门，但在行政改革过程中却被转移。在这种情况下，通过经济活动获得的利润可以维持自己的发展，但仍然可以从政府获得资金，这加剧了财政负担。导致没有经济收入的公共事业单位无法获得政府的支持，其职能也无法实现。目前，我国许多公共事业单位既不是企业也不是政府。他们就像政府和也像企业，政企不分的问题十分明显，这就导致政府与公共事业单位之间关系的定义不明确，不利于公共事业单位管理体制改革的顺利进行。（五）缺乏支撑体制创新的配套措施某市卫健委在人才使用上存在很大问题，缺乏有效的激励机制和约束机制，导致效率低下。许多公共事业单位都很容易进入，门槛很低。同时，退出非常困难。许多公共事业单位依靠自己的行政权力来获取利润：第一是向企业收费，第二是从非经营性资产中获取利润，第三是从社会中收取。依靠这些来获取利润只能维持其生存，不可能为社会提供高效的服务。因此，为了减轻财务负担，将开始将公共事业单位推向市场，并采用产业化模式。在借鉴国外经验的基础上，提出新的改革路径和战略。五、新时代下公共事业单位发展的对策研究——以某市卫健委为例（一）积极转变管理观念意识形态、思想观念影响到公共事业单位的分类发展，这个影响可以从对出版社、表演院团等文化公共事业单位方面看到。长期以来，文化公共事业单位的宣传教育、人们更多的关注其所拥有的意识形态，但是在观念上却排斥文化公共事业单位所具有的商品属性,并在行动上采取包办一切的方式并实行严格的审查制度、全面深入文化公共事业单位运作过程的做法。自打开国门后，随着开放程度的不断深入和市场经济体制的逐步完善,还有各种思想文化的碰撞与冲击，人们逐渐认识到了文化公共事业单位的多重属性,意识到了文化公共事业单位获取经济回报可以通过为民众提供所需的精神文化服务，并且可以有针对性的对个人提供特别的精神文化产品，满足个人需求，因而逐渐地可以走向市场，实行转企改制的策略；有的文化公共事业单位则是提供普惠型的公共文化产品和服务，这也是发展的一个很好的途径。于此同时，自改革开放以来，人们对于公益服务的需求也逐渐多样化、品位化，与多样化的需求相匹配,公共事业单位提供的服务要发生改变，进而公共事业单位本身也出现了分化。此外，公共事业单位作为有意识、有能力的人群的集合地,精英人物、领导人的主观认识及自我选择也会造成公共事业单位的分类发展，所以，公共事业单位要及时更新思想，顺应时代的变化，符合广大人民群众的品味，生产人民大众喜闻乐见的文化产品和服务。1.树立大局的观念某市卫健委改革是当前整个政府机构改革、及其他经济体制改革的重要组成部分，从大局出发，公共事业单位改革必须与其他改革相互协调、补充，才能有整体性的影响。所以，在改革的过程中，不要单单着眼于本公共事业单位的改革问题。2.树立发展的观念要在调整公共事业单位结构的基础上，根据经济发展规划，用发展的眼光从实际出发明确公共事业单位重点，制定相关发展扶持的计划。3.创新管理方式这个主要是指机构管理方式要敢于打破传统，运用法律与经济等间接手段，使公共事业单位管理张弛有度，管理发展公共事业单位需要从微观入手，再转为宏观，从直接开始，渐渐地转为间接，从管细、管死转到管少、管活。逐渐独立，有活力。（二）不断促进管理机制改革某市卫健委的改革是一个系统性的大工程，改革不仅涉及公共事业单位与政府之间的关系，还涉及公共事业单位与企业、非盈利组织之间的关系。所以，公共事业单位的改革涉及面很广，在推进改革进程时，不能孤立化、片面地看问题。公共事业单位改革的目的之一就是改变政事不分、事企不分、管办合一的问题。行政类公共事业单位向行政类政府机构转变的过程中，会在一定程度上增加政府办公人员的人数，扩大政府的规模，但是目前的行政体制来说很大程度上影响着公共事业单位的分类改革，例如改革方案要求不能超出政府机构的限额和编制总额，并且严禁突击提拔干部，严禁违反规定提高干部职级待遇。为解决这类问题，需要从两方面进行考虑。一方面要确认转入机构的职能，是否具备行政决策、行政执行和监督的职能；另一方面要与当前行政体制改革中的大部门制度改革相结合，根据职能进行有机整合，需要保证相关人员和机构的权益，也要保证行政机构的高效运作。推进公共事业单位改革时，不仅要规范管理，还要建立起一套可行的政策体制和监督机制，适应我国目前的发展要求。（三）建设优良的社会环境中国的法人制度表达了社会主义商品经济的要求和法律行为。因此，法人制度的基本内容被许多国家所认可。同时，在交易过程中，如果法人或公民的利益受到侵犯，他们可以依法并按照相应的原则和程序获得赔偿。因此，公共事业单位也需要建立这样的制度，这项工作是我国正式加入世贸组织后必须做的事情，也是建立现代公共事业单位管理制度的要求。为了保证社会主义商品经济的健康，顺利发展，有必要结合单位的实际情况，修改公共事业单位注册管理中的缺陷，特别是有问题的法规和政策性文件，因地制宜。市事业单位的资金来源相对简单，基本上所有的资金都由国家和财政补偿提供，没有额外的资源，这导致了城市事业单位发展的制约。市政府事业单位还应详细记录其支出，并结合政府政策提出预算建议以制定支出计划。（四）调整政府与公共事业单位的关系可以通过建立公共事业单位法人的内部治理结构并阐明政府外部监督管理的措施来实现政府与公共事业单位之间关系的调整。公共事业单位可以根据自身情况建立“四个主要项目”的内部治理结构，包括：第一个主要项目是组织的编制，第二个项目是当前的投资体系，第三个项是治理结构，第四个是政治关系。从某种角度看，行政首长任命制度的使用是我国实现政务分开的重要措施。因为一旦采用该制度，行政首长和政府在法律上的地位就相同，并且两者之间的关系可以通过合同确定。在招聘制度中，行政首长对整个公共事业单位的运营拥有决策权，但它必须对其承担责任。最重要的是，采用该制度将改变公共事业单位与政府之间的关系。从改革的实际情况分析，目前处于改革的初期，许多制度尚未建立，政府的监督并不一定要求政府直接参与管理。一般情况是，政府从相关部门收集年度报告或其他报告。政府监管部门可以是主管部门，税务部门或登记机关，该报告可以是年度报告，财务报告，预算或评估报告等，并且根据监督的性质提供相应的报告。（五）建立完善的公共事业单位管理体制改革配套政策在配套政策的建设上，某市卫健委可以通过建立公共事业单位绩效考核制度，创新公共事业单位国有资产管理制度，建立健全的社会保障制度来实现。公共事业单位的绩效评估系统提高了业务部门的工作效率，并在原始范围内最大限度地利用了资源。密切关注社会服务公共服务单位的质量，并以此指标作为对公共事业单位员工绩效考核的指标。为了进一步加强公共事业单位制度改革，有必要采取新的，可行的改革策略。实施过程和步骤逐步剥离了公共事业单位的社会保障机制，实现了社会保障的社会化，这样可以有效减轻对公共事业单位社会的压力，减轻企公共事业单位的财务压力。单位必须要深刻的认识到内部控制的重要性，增强公共事业单位整体的内控意识必须从每一个人做起。首先，对单位中高层管理人员和基层工作人员分别进行有针对性的管理体制相关专业知识的培训学习，并且可以按照单位的工作计划，设定一个定期的学习时间，比如每个月进行一两次培训交流活动，让单位所有人对管理体制的理解有一个循序渐进的过程，不断加强每一个人的管理体制意识。随着对管理体制的学习越来越多，这种意识一定会扎根在他们心里，潜移默化的就提升了单位整体的内控意识。同时，也可以让不同工作岗位的员工参与到制订单位管理体制的行列中，这样不仅可以听取各方的意见，也让单位管理体制更加符合单位的实情。更重要的是，每个员工会想到这个制度的制定中含有我的想法，所以我一定要遵守它，这也能够增强员工对于管理体制的意识。结论强化公共服务是公共事业单位改革的最终目标。需要把公共事业单位重新定义，它们的基本特征是“非营利、非政府、非企业”。建议公共事业单位应在社会性事务、公益性服务、社会性救援与互助和慈善援助等领域内运转。职能该由谁承担就由谁承担，行政职能多的转为政府部门，市场职能多的下放给企业公司。大多