电子政务教程第十章课件

第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）1电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材第十章政府流程的设计与优化10.1政府流程10.2政府流程与电子政务10.3政府流程设计的原则与方法步骤10.4政府流程优化的方法技巧10.5政府管理常用流程图的绘制电子政务教程（第二版）2电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材学习重点●政府流程与电子政务的密切关联；●政府流程设计的基本规则；●政府流程优化的方法技巧；●流程图的绘制方法。电子政务教程（第二版）3电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

如果我们一定要概括出政府流程的定义，可以尝试着作出这样的结论：政府流程是指政府在实施管理时，为达成特定目标所经历的，体现工作规律的稳定的活动步骤的集合。这样一个概念可以告诉我们如下信息：（1）政府流程是工作活动的集合。（2）工作单元间有时间顺序的规定性。（3）要针对每个单元指明具体的工作方法和途径。第十章政府流程的设计与优化10.1.1政府流程及其特征电子政务教程（第二版）4电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

政府流程具有一系列特殊的属性，了解这些特性有助于我们更好地掌握和顺应客观规律，充分发挥它的有利作用。政府流程最为重要的属性是：1约束性确定性稳定性可操作性第十章政府流程的设计与优化10.1.1政府流程及其特征电子政务教程（第二版）5电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

我们知道，在政府管理领域，业务流程、管理流程的存在是客观现实，它们构成流程里一系列相互关联的行为，使政府的各种输入转化为输出，使政府实现着自己的价值。这就是说，现代政府管理对流程，特别是确定化的流程（也就是管理程序）有着特殊的依赖性。现代世界各国的政府无不注重管理程序的建设。一方面，这是依法治国特别是依法行政所必需的。社会用法定程序制约政府的行为和过程，以此保障政府管理是真正有价值的，确实第十章政府流程的设计与优化10.1.2政府流程的功能电子政务教程（第二版）6电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程是社会发展和进步所需要的。另一方面，则在于流程，特别是确定化的流程对保证政府管理自身的效率和质量都具有不可替代的重要作用。第十章政府流程的设计与优化10.1.2政府流程的功能电子政务教程（第二版）7电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

依照不同的标准，政府流程可以被划分为若干种类，其中比较有实际应用价值的划分包括如下几种。1依照其法定的效用，可分为强制性与选择性两种2依照其效力范围，可分为内部流程与外部流程两种3依照工作行为的性质，可分为立法性、执法性、司法性流程三种4依照其精细的程度，可分为一般流程、作业流程、动作流程三种第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类电子政务教程（第二版）8电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程5依照工作内容性质，可分为文件流程、档案流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、物材采购供应流程、服务流程等6依照各步骤运行的路线形式，可分为串联型、并联型、复合型三种流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类电子政务教程（第二版）9电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类图10—1串联型政府管理流程图10—2并联型政府管理流程电子政务教程（第二版）10电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类图10—3复合型政府管理流程电子政务教程（第二版）11电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务迄今为止，绝大多数社会组织,特别是政府组织的管理模式基本上属于职能管理模式，它的基本特征是：（1）以职能为建立组织的依据。（2）主要以职能目标为管理目标。（3）组织主要按职能实行纵向和横向的分解，从而划分出不同层级和各个不同层级的职能部门，各个层级的组织、各个层级的部门实际分割了整个组织的职能。

第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）12电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务（4）以控制、协调为主要职能形式，实行层级节制，管理体系基本上是上一级节制下一级的控制命令体系。（5）信息沟通以逐级传递为主。应当说，职能管理模式是有其优势的，比如：权力完整，指挥灵便，易于统筹兼顾；分级治事，分层负责，有利于发挥各级积极性……也正因此，这种管理模式长期以来一直是管理的基本模式，企业也好，政府也罢，大都以职能管理为主。第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）13电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

职能管理模式的弊端也是十分明显的，就政府组织而言，这种职能管理模式已经和现代政府管理的需求之间形成了深刻的矛盾：现代政府需要强化社会管理职能，在对更加纷繁多样的社会事务进行管理时，特别需要强调政府管理职能的整体性，但在职能管理模式下，对整个政府组织职能的分割使政府管理职能的整体性受到损害，各个职能部门的职能行为往往缺少完整有机的联系，职能部门之间经常出现职能重叠、管理空白；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）14电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府管理追求行政效能，强调做正确的事情，强调对正确的管理目标进行严格把控，但职能管理模式是以凸显部门目标为特征的，政府系统内部各个不同的政府职能部门之间，经常出现失去共同目标的现象，多元的目标追求不仅会使政府难以真正做正确的事情，而且常常因分散了各种资源的使用方向，使政府管理效能无法完全彰显；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）15电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府面对的是社会生活节奏越来越快、各种社会事物的变化发展日新月异的新形势，但在职能管理模式下，政府部门职能是独立的，它们之间的工作衔接大都要通过上一层级来安排、协调，因而管理成本高，费时、费力，工作时效性差，工作效能低；现代政府管理是一种依托信息资源的新型形态，政府管理对信息的依赖程度前所未有，但在职能管理模式下，政府组织构成重叠、交叉的层级体系，这种体系非常容易导致信息流通不畅、信息失真严重；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）16电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府管理是一种更加凸显政府社会责任的管理形态，需要政府完成从以管制为主到以服务为主的职能实现方式的根本性转变，但在职能管理模式下，政府部门的管理者最关注的是不出现自己必须承担责任的结果，对那些决定着结果的过程往往视而不见，或者根本无力顾及，这会使得政府组织忽视“顾客”的存在，看不到现代政府管理不仅仅是管制，更重要和更主要的是公共服务，从而失去正确的目标方向。第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）17电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

近些年来，一部分有识之士开始尝试实行一种流程管理模式。这种管理模式就是基于流程进行管理。与职能管理模式相比，这种管理模式具有如下特点：1组织结构优化2注重过程效率3注重过程控制4突出管理的服务本质5建立新型内部关系6强调明确管理目标7强调信息工具的重要性第十章政府流程的设计与优化10.2.2流程管理模式及其在电子政务环境中的应用电子政务教程（第二版）18电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务流程管理模式在电子政务环境中的应用1在管理目标方面2在管理思想方面3在部门间的关系模式方面4在管理机制方面5在管理的重心方面第十章政府流程的设计与优化10.2.2流程管理模式及其在电子政务环境中的应用电子政务教程（第二版）19电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

其实，以上的简单介绍和分析已经表明，电子政务更加需要以确定化的流程作为自己存在和健康发展的前提条件之一。1正是由于确定化流程的存在，才有了信息技术的应用空间2有确定化流程的存在，电子政务才能产生真正的效益第十章政府流程的设计与优化10.2.3电子政务对政府流程有着特殊的依赖性电子政务教程（第二版）20电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

政府流程的设计，实际上就是对政府流程的筹划和所进行的确定化处置。由于政府流程的设计是一项有着特定内容、特定功能、特定规律性的活动，因此，需要遵行特定的规则，其中最为重要的方面包括：1合法2合理3适应4协调5简便6有效第十章政府流程的设计与优化10.3.1政府流程设计的基本原则电子政务教程（第二版）21电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

政府流程设计的主要任务就是为特定的工作过程或工作环节规划和建立工作步骤集合，其主要内容包括：（1）明确具体对象，明确具体目标。（2）明确有关过程与环节（流程对象）的目标与任务。（3）确定有效完成任务所需要的工作步骤的内容与数量。（4）确定各工作步骤间合理的最佳次序。第十章政府流程的设计与优化10.3.2政府流程设计的主要任务电子政务教程（第二版）22电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤（5）确定每个工作步骤应采用的方式、方法、技术手段；明确每个工作步骤所处的时间、空间条件；规定从事这些活动的工作人员应具备的素质和资格方面的条件。（6）以文字、图表等形式准确地表述上述分析规划的结果，形成流程说明、程序手册、流程图、决策表等文件。第十章政府流程的设计与优化10.3.2政府流程设计的主要任务电子政务教程（第二版）23电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

进行政府流程的设计需要掌握一定的方法，需要履行特定的程序。1明确目的、任务，制订计划2认真调查研究3分析评价既有流程4规划新流程5实验评价审批新流程方案6正式确定新流程第十章政府流程的设计与优化10.3.3政府流程设计的程序电子政务教程（第二版）24电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.4政府流程优化的方法技巧政府流程优化是指对既有流程的分析与改进。流程优化既是流程设计的重要组成部分，又是对流程设计的发展。不管我们是需要重新规划一个全新的流程，还是对一个既有流程进行调整和更新，实际上都会有一个基础，所做的设计工作基本上都是对自己既有流程或“惯例”或他人既有流程的分析改进，我们需要通过分析找出不足，通过改进来获得效果更好的新方案。在这个意义上，流程优化是建立流程的关键，问题由其发现，方法由其而产生。进行流程分析改进需要掌握如下具体方法要点。第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）25电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.4政府流程优化的方法技巧1政府流程优化前的准备工作2政府流程优化中认识改进必要性的方法技巧3政府流程优化中观察分析问题的方法技巧4政府流程优化中解决问题的基本方法第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）26电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图是进行流程测试、分析、设计与优化的重要工具之一。它能以简单直观的图解表示流程工作任务和流程要素构成及固有顺序，既可用于帮助我们了解和分析既有流程的实际面貌，更可以帮助我们改进既有流程和实施新流程。第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）27电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图是一种表示业务顺序和信息流程的图解，它以统一的符号来表示原理或概念，用连接线表示其相互间的关系，为此，它能把比较复杂的联系与过程用简单直观的形式表示出来，帮助人们认识并解决问题。在流程设计与优化过程中，流程图可用于对各种流程的分析、规划与改进。它可以记录分析、设计的结果，为管理者之间以及管理者与专家之间的沟通联系提供一种共同理解的简便“语言”，同时还可以为有效监督控制流程提供必要条件。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）28电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制1流程图的级别与种类按其内容、制法、具体功能的不同，流程图可分为四个级别，每个级别又各自划分出不同的种类。第一级流程图为代码图，其功用在于表明信息系统中计算机程序的指示顺序。第二级流程图为计算机程序流程图（又称详细程序流程图），它主要用来表示信息系统中计算机系统的逻辑性。第三级流程图为规划流程图，它可以用来规划、描述信息的流程和业务顺序、工作程序。第四级流程图为系统流程图，它可以把组成一个过程的各个部分合并连接起来，着重说明其系统的结构以及各个组成部分的地位作用，描述它们之间的相互关系。

第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）29电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制上述四个级别的流程图，从第四级到第一级，一个级别比另一个级别对客观对象描述得更详细，在政府管理实践中各有一定的具体功用。系统流程图是总体规划、概要设计的产物；规划流程图则是对工作流程、信息流程详细设计的结果，计算机程序流程图、代码图则是以计算机技术等现代信息手段的运用为特征的自动化系统研制工作的成果和技术前提。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）30电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制各等级流程图的具体种类有很多，比较常见的有：程序流程图（表）、工作活动流程图、文件流程图、信息流程图、计算机程序图（表）、计算机编码图（表）等。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）31电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制在政府管理实践中，经常使用的流程图，主要是几种对工作流程分析与设计以及业务工作规划更有价值的图表，如系统流程图、工作活动流程图、程序流程图、事务分析流程图、情报资料或文件流程图等。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）32电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类需要方基础建设服务结果研究开发服务提要规划设计质量改进范规理管社会需求管理制度实施自我评定对象评定提供方提供方需要方图10—4系统流程图示例电子政务教程（第二版）33电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类图10—5工作活动流程图示例选择对象组织准备分裂步骤确认目标确认部门确认起止点确认输入输出加入说明正式定稿形成草图数据采集修改核实不符合要求电子政务教程（第二版）34电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图的绘制工作一般由三个阶段，总计12个步骤组成。第一阶段：准备阶段这个阶段包括选择绘制对象、组织准备、数据采集、分列步骤四个具体步骤。（1）选择绘制对象——确定绘制哪个流程的流程图，什么类型的流程图。（2）组织准备——组成专门小组，对小组成员进行流程图相关基本知识与技能的培训。（3）数据采集——收集所有相关的资料和信息。（4）分列步骤——列举流程所涉及的工作内容。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）35电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第二阶段：识别阶段这个阶段包括确认目标、确认部门、确认起止点、确认输入输出四个具体步骤。（5）确认目标——明确流程设计或优化的具体目标。（6）确认部门——识别流程所涉及的全部部门（或岗位），把步骤安排在这些部门（岗位）之下。（7）确认起止点——寻找流程的起始点与终结点。（8）确认输入输出——确定各个节点上信息资料的输入输出，即需要引入什么文件资料，需要形成什么文件资料。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）36电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第三阶段：绘制阶段这个阶段包括：形成草图、修改核实、加入说明、正式定稿四个具体步骤。（9）形成草图——动笔绘制图形，填写相应文字标记等。（10）修改核实——反复征求方方面面的意见和反映，反复修改、补充和完善，消除一切可能的错漏。（11）加入说明——形成有助于正确阅读理解流程图图示的文字说明。（12）正式定稿——经反复征求各方面意见反映，特别是经有关责任者批准后，流程图正式定稿。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）37电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（1）作为新流程设计成果的流程图应从系统流程图的绘制开始，并首先从主要子系统（流程中的主要步骤）入手规划，这些主要子系统或主要步骤即指必然出现的，起关键性作用的组成部分。（2）各种流程图的流程方向应在页面上呈现由高至低、由左至右的一致性。（3）使用在一定范围内通用、统一的符号标记，图形尽可能简单，图形中的文字务必简要、明确。一般情况下，一个处理框应当是一件独立的工作或者事件。第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）38电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（4）流程图的结构应完整，除表格图形外，还应完整、准确地标明：标题（即图名）、作者、日期、文字说明、页数、编号等。（5）关注流程起始点与终结点。应当警惕起始点过早出现，因为这种情况的发生会使流程中的非关键步骤过细、过多，人为造成流程的不必要复杂性，妨碍人们对关键步骤的关注和正确认识。还应当注意避免终结点的过早或者过晚出现，因为终结点过早出现意味着丢掉了关键步骤，过晚出现则意味着流程中出现冗余的活动，这两种情况都是有害的。

第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）39电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（6）尽量避免出现交叉的流动线路。（7）以连接线等形式减少线路的数量。（8）尽最大的可能使流程图便于读者阅读。第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）40电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.4流程图的常用符号标记电子政务教程（第二版）41电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.4流程图的常用符号标记电子政务教程（第二版）42电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材本章小结本章讨论了与电子政务建设息息相关的政府流程设计与优化问题。虽然我们现在还不能绝对肯定地说，电子政务的发展要求政府管理必须实现从职能管理向流程管理的转变，但电子政务对政府流程的极大依赖却是一种真真切切的客观事实。电子政务可以说就是一种基于流程的政府管理形态，因此电子政务需要流程，没有流程也就没有电子政务。实践告诉我们，没有政府流程，没有真正优化的政府流程，电子政务将难以实现，更谈不上发展。为此，了解电子政务与政府流程建设的关系，掌握政府流程设计与优化的基本方法是非常重要的。电子政务教程（第二版）43电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材关键术语流程政府流程职能管理模式流程管理模式自由裁量权工作活动单元时间顺序的规定性强制性流程选择性流程内部流程外部流程立法性流程执法性流程司法性流程一般流程作业流程动作流程串联型流程并联型流程复合型流程政府流程的设计政府流程优化取消增加压缩扩展合并分开均衡侧重替代换位变序时间优化资源优化成果的优化空间优化代码图程序流程图规划流程图系统流程图工作活动流程图事务分析流程图文件流程图流程图符号电子政务教程（第二版）44电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材复习思考题1政府流程的主要特征是什么？2政府流程的基本功能是什么？3电子政务与政府流程的关系是怎样的？为什么？4政府流程设计的基本原则是什么？5政府流程设计需要履行怎样的程序？6怎样才能实现政府流程的时间优化、资源优化、空间优化和成果优化？7怎样才能使政府流程化繁为简？8政府流程优化的基本方法都包括哪几方面？怎样才能正确运用这些方法？9政府管理常用流程图有哪几种？绘制流程图要遵循什么规则？电子政务教程（第二版）45电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材复习思考题10请根据下面的材料为某市土地管理局技术职称评定工作规划工作流程，并绘制一张流程图。

按照安排，某市土地管理局从3月1日至3月30日进行技术职称评定工作，主要工作内容及所需时间为：（一）审定名单1审核全局要晋升技术职称人员名单（4天）2下达晋升填写申报表的名单（3天）3各单位报送晋升报表卡片并加盖局的钢印（4天）（二）专业考试4各类专业考试命题（7天）5下达通知印卷密封（5天）6专业考试（1天）7阅卷评分（4天）电子政务教程（第二版）46电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材复习思考题10请根据下面的材料为某市土地管理局技术职称评定工作规划工作流程，并绘制一张流程图。8确定晋升分数线，填表评议，下达成绩（4天）（三）英语考试9英语统一命题（7天）10下达通知印卷密封（4天）11英语统考（1天）12阅卷评分（5天）13审核评议下达成绩（4天）（四）特批人员考核14组织中青年特批人员的考核准备工作（7天）15对申请特批的中青年进行实践考核评分（12天）电子政务教程（第二版）47电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材复习思考题10请根据下面的材料为某市土地管理局技术职称评定工作规划工作流程，并绘制一张流程图。16下达成绩（2天）（五）下达晋升名单17综合考试考核成绩，确定晋升的正式名单（3天）18下达正式通知（2天）注：工作内容和所需时间不能改变。电子政务教程（第二版）48电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材阅读书目1［加］诺曼·洛夫茨企业流程设计指南·流程可视化北京：机械工业出版社，20052蒋志青企业业务流程设计与管理北京：电子工业出版社，20053周妮企业业务流程设计与再造北京：中国纺织出版社，20054赵国俊，陈幽泓编著机关管理的原理与方法北京：中国人民大学出版社，20055王玉荣流程管理北京：机械工业出版社，2004电子政务教程（第二版）49电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材阅读书目6梅绍祖流程再造——理论、方法和技术北京：清华大学出版社，20047罗振璧，刘卫国企业流程设计与现代质量管理北京：团结出版社，20038范玉顺主编，罗海滨等编著工作流管理技术基础北京：清华大学出版社；海德堡：施普林格出版社，20019朱福东编著管理系统设计北京：中国人民大学出版社，1997电子政务教程（第二版）50第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）51电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材第十章政府流程的设计与优化10.1政府流程10.2政府流程与电子政务10.3政府流程设计的原则与方法步骤10.4政府流程优化的方法技巧10.5政府管理常用流程图的绘制电子政务教程（第二版）52电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材学习重点●政府流程与电子政务的密切关联；●政府流程设计的基本规则；●政府流程优化的方法技巧；●流程图的绘制方法。电子政务教程（第二版）53电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

如果我们一定要概括出政府流程的定义，可以尝试着作出这样的结论：政府流程是指政府在实施管理时，为达成特定目标所经历的，体现工作规律的稳定的活动步骤的集合。这样一个概念可以告诉我们如下信息：（1）政府流程是工作活动的集合。（2）工作单元间有时间顺序的规定性。（3）要针对每个单元指明具体的工作方法和途径。第十章政府流程的设计与优化10.1.1政府流程及其特征电子政务教程（第二版）54电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

政府流程具有一系列特殊的属性，了解这些特性有助于我们更好地掌握和顺应客观规律，充分发挥它的有利作用。政府流程最为重要的属性是：1约束性确定性稳定性可操作性第十章政府流程的设计与优化10.1.1政府流程及其特征电子政务教程（第二版）55电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

我们知道，在政府管理领域，业务流程、管理流程的存在是客观现实，它们构成流程里一系列相互关联的行为，使政府的各种输入转化为输出，使政府实现着自己的价值。这就是说，现代政府管理对流程，特别是确定化的流程（也就是管理程序）有着特殊的依赖性。现代世界各国的政府无不注重管理程序的建设。一方面，这是依法治国特别是依法行政所必需的。社会用法定程序制约政府的行为和过程，以此保障政府管理是真正有价值的，确实第十章政府流程的设计与优化10.1.2政府流程的功能电子政务教程（第二版）56电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程是社会发展和进步所需要的。另一方面，则在于流程，特别是确定化的流程对保证政府管理自身的效率和质量都具有不可替代的重要作用。第十章政府流程的设计与优化10.1.2政府流程的功能电子政务教程（第二版）57电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程

依照不同的标准，政府流程可以被划分为若干种类，其中比较有实际应用价值的划分包括如下几种。1依照其法定的效用，可分为强制性与选择性两种2依照其效力范围，可分为内部流程与外部流程两种3依照工作行为的性质，可分为立法性、执法性、司法性流程三种4依照其精细的程度，可分为一般流程、作业流程、动作流程三种第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类电子政务教程（第二版）58电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程5依照工作内容性质，可分为文件流程、档案流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、物材采购供应流程、服务流程等6依照各步骤运行的路线形式，可分为串联型、并联型、复合型三种流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类电子政务教程（第二版）59电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类图10—1串联型政府管理流程图10—2并联型政府管理流程电子政务教程（第二版）60电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.1政府流程第十章政府流程的设计与优化10.1.3政府流程的种类图10—3复合型政府管理流程电子政务教程（第二版）61电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务迄今为止，绝大多数社会组织,特别是政府组织的管理模式基本上属于职能管理模式，它的基本特征是：（1）以职能为建立组织的依据。（2）主要以职能目标为管理目标。（3）组织主要按职能实行纵向和横向的分解，从而划分出不同层级和各个不同层级的职能部门，各个层级的组织、各个层级的部门实际分割了整个组织的职能。

第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）62电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务（4）以控制、协调为主要职能形式，实行层级节制，管理体系基本上是上一级节制下一级的控制命令体系。（5）信息沟通以逐级传递为主。应当说，职能管理模式是有其优势的，比如：权力完整，指挥灵便，易于统筹兼顾；分级治事，分层负责，有利于发挥各级积极性……也正因此，这种管理模式长期以来一直是管理的基本模式，企业也好，政府也罢，大都以职能管理为主。第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）63电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

职能管理模式的弊端也是十分明显的，就政府组织而言，这种职能管理模式已经和现代政府管理的需求之间形成了深刻的矛盾：现代政府需要强化社会管理职能，在对更加纷繁多样的社会事务进行管理时，特别需要强调政府管理职能的整体性，但在职能管理模式下，对整个政府组织职能的分割使政府管理职能的整体性受到损害，各个职能部门的职能行为往往缺少完整有机的联系，职能部门之间经常出现职能重叠、管理空白；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）64电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府管理追求行政效能，强调做正确的事情，强调对正确的管理目标进行严格把控，但职能管理模式是以凸显部门目标为特征的，政府系统内部各个不同的政府职能部门之间，经常出现失去共同目标的现象，多元的目标追求不仅会使政府难以真正做正确的事情，而且常常因分散了各种资源的使用方向，使政府管理效能无法完全彰显；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）65电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府面对的是社会生活节奏越来越快、各种社会事物的变化发展日新月异的新形势，但在职能管理模式下，政府部门职能是独立的，它们之间的工作衔接大都要通过上一层级来安排、协调，因而管理成本高，费时、费力，工作时效性差，工作效能低；现代政府管理是一种依托信息资源的新型形态，政府管理对信息的依赖程度前所未有，但在职能管理模式下，政府组织构成重叠、交叉的层级体系，这种体系非常容易导致信息流通不畅、信息失真严重；第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）66电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

现代政府管理是一种更加凸显政府社会责任的管理形态，需要政府完成从以管制为主到以服务为主的职能实现方式的根本性转变，但在职能管理模式下，政府部门的管理者最关注的是不出现自己必须承担责任的结果，对那些决定着结果的过程往往视而不见，或者根本无力顾及，这会使得政府组织忽视“顾客”的存在，看不到现代政府管理不仅仅是管制，更重要和更主要的是公共服务，从而失去正确的目标方向。第十章政府流程的设计与优化10.2.1传统职能管理模式难以适应现代政府管理发展的要求电子政务教程（第二版）67电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

近些年来，一部分有识之士开始尝试实行一种流程管理模式。这种管理模式就是基于流程进行管理。与职能管理模式相比，这种管理模式具有如下特点：1组织结构优化2注重过程效率3注重过程控制4突出管理的服务本质5建立新型内部关系6强调明确管理目标7强调信息工具的重要性第十章政府流程的设计与优化10.2.2流程管理模式及其在电子政务环境中的应用电子政务教程（第二版）68电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务流程管理模式在电子政务环境中的应用1在管理目标方面2在管理思想方面3在部门间的关系模式方面4在管理机制方面5在管理的重心方面第十章政府流程的设计与优化10.2.2流程管理模式及其在电子政务环境中的应用电子政务教程（第二版）69电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.2政府流程与电子政务

其实，以上的简单介绍和分析已经表明，电子政务更加需要以确定化的流程作为自己存在和健康发展的前提条件之一。1正是由于确定化流程的存在，才有了信息技术的应用空间2有确定化流程的存在，电子政务才能产生真正的效益第十章政府流程的设计与优化10.2.3电子政务对政府流程有着特殊的依赖性电子政务教程（第二版）70电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

政府流程的设计，实际上就是对政府流程的筹划和所进行的确定化处置。由于政府流程的设计是一项有着特定内容、特定功能、特定规律性的活动，因此，需要遵行特定的规则，其中最为重要的方面包括：1合法2合理3适应4协调5简便6有效第十章政府流程的设计与优化10.3.1政府流程设计的基本原则电子政务教程（第二版）71电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

政府流程设计的主要任务就是为特定的工作过程或工作环节规划和建立工作步骤集合，其主要内容包括：（1）明确具体对象，明确具体目标。（2）明确有关过程与环节（流程对象）的目标与任务。（3）确定有效完成任务所需要的工作步骤的内容与数量。（4）确定各工作步骤间合理的最佳次序。第十章政府流程的设计与优化10.3.2政府流程设计的主要任务电子政务教程（第二版）72电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤（5）确定每个工作步骤应采用的方式、方法、技术手段；明确每个工作步骤所处的时间、空间条件；规定从事这些活动的工作人员应具备的素质和资格方面的条件。（6）以文字、图表等形式准确地表述上述分析规划的结果，形成流程说明、程序手册、流程图、决策表等文件。第十章政府流程的设计与优化10.3.2政府流程设计的主要任务电子政务教程（第二版）73电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.3政府流程设计的原则与方法步骤

进行政府流程的设计需要掌握一定的方法，需要履行特定的程序。1明确目的、任务，制订计划2认真调查研究3分析评价既有流程4规划新流程5实验评价审批新流程方案6正式确定新流程第十章政府流程的设计与优化10.3.3政府流程设计的程序电子政务教程（第二版）74电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.4政府流程优化的方法技巧政府流程优化是指对既有流程的分析与改进。流程优化既是流程设计的重要组成部分，又是对流程设计的发展。不管我们是需要重新规划一个全新的流程，还是对一个既有流程进行调整和更新，实际上都会有一个基础，所做的设计工作基本上都是对自己既有流程或“惯例”或他人既有流程的分析改进，我们需要通过分析找出不足，通过改进来获得效果更好的新方案。在这个意义上，流程优化是建立流程的关键，问题由其发现，方法由其而产生。进行流程分析改进需要掌握如下具体方法要点。第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）75电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.4政府流程优化的方法技巧1政府流程优化前的准备工作2政府流程优化中认识改进必要性的方法技巧3政府流程优化中观察分析问题的方法技巧4政府流程优化中解决问题的基本方法第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）76电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图是进行流程测试、分析、设计与优化的重要工具之一。它能以简单直观的图解表示流程工作任务和流程要素构成及固有顺序，既可用于帮助我们了解和分析既有流程的实际面貌，更可以帮助我们改进既有流程和实施新流程。第十章政府流程的设计与优化电子政务教程（第二版）77电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图是一种表示业务顺序和信息流程的图解，它以统一的符号来表示原理或概念，用连接线表示其相互间的关系，为此，它能把比较复杂的联系与过程用简单直观的形式表示出来，帮助人们认识并解决问题。在流程设计与优化过程中，流程图可用于对各种流程的分析、规划与改进。它可以记录分析、设计的结果，为管理者之间以及管理者与专家之间的沟通联系提供一种共同理解的简便“语言”，同时还可以为有效监督控制流程提供必要条件。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）78电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制1流程图的级别与种类按其内容、制法、具体功能的不同，流程图可分为四个级别，每个级别又各自划分出不同的种类。第一级流程图为代码图，其功用在于表明信息系统中计算机程序的指示顺序。第二级流程图为计算机程序流程图（又称详细程序流程图），它主要用来表示信息系统中计算机系统的逻辑性。第三级流程图为规划流程图，它可以用来规划、描述信息的流程和业务顺序、工作程序。第四级流程图为系统流程图，它可以把组成一个过程的各个部分合并连接起来，着重说明其系统的结构以及各个组成部分的地位作用，描述它们之间的相互关系。

第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）79电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制上述四个级别的流程图，从第四级到第一级，一个级别比另一个级别对客观对象描述得更详细，在政府管理实践中各有一定的具体功用。系统流程图是总体规划、概要设计的产物；规划流程图则是对工作流程、信息流程详细设计的结果，计算机程序流程图、代码图则是以计算机技术等现代信息手段的运用为特征的自动化系统研制工作的成果和技术前提。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）80电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制各等级流程图的具体种类有很多，比较常见的有：程序流程图（表）、工作活动流程图、文件流程图、信息流程图、计算机程序图（表）、计算机编码图（表）等。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）81电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制在政府管理实践中，经常使用的流程图，主要是几种对工作流程分析与设计以及业务工作规划更有价值的图表，如系统流程图、工作活动流程图、程序流程图、事务分析流程图、情报资料或文件流程图等。第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类电子政务教程（第二版）82电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类需要方基础建设服务结果研究开发服务提要规划设计质量改进范规理管社会需求管理制度实施自我评定对象评定提供方提供方需要方图10—4系统流程图示例电子政务教程（第二版）83电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第十章政府流程的设计与优化10.5.1流程图的功能与种类图10—5工作活动流程图示例选择对象组织准备分裂步骤确认目标确认部门确认起止点确认输入输出加入说明正式定稿形成草图数据采集修改核实不符合要求电子政务教程（第二版）84电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制流程图的绘制工作一般由三个阶段，总计12个步骤组成。第一阶段：准备阶段这个阶段包括选择绘制对象、组织准备、数据采集、分列步骤四个具体步骤。（1）选择绘制对象——确定绘制哪个流程的流程图，什么类型的流程图。（2）组织准备——组成专门小组，对小组成员进行流程图相关基本知识与技能的培训。（3）数据采集——收集所有相关的资料和信息。（4）分列步骤——列举流程所涉及的工作内容。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）85电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第二阶段：识别阶段这个阶段包括确认目标、确认部门、确认起止点、确认输入输出四个具体步骤。（5）确认目标——明确流程设计或优化的具体目标。（6）确认部门——识别流程所涉及的全部部门（或岗位），把步骤安排在这些部门（岗位）之下。（7）确认起止点——寻找流程的起始点与终结点。（8）确认输入输出——确定各个节点上信息资料的输入输出，即需要引入什么文件资料，需要形成什么文件资料。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）86电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制第三阶段：绘制阶段这个阶段包括：形成草图、修改核实、加入说明、正式定稿四个具体步骤。（9）形成草图——动笔绘制图形，填写相应文字标记等。（10）修改核实——反复征求方方面面的意见和反映，反复修改、补充和完善，消除一切可能的错漏。（11）加入说明——形成有助于正确阅读理解流程图图示的文字说明。（12）正式定稿——经反复征求各方面意见反映，特别是经有关责任者批准后，流程图正式定稿。第十章政府流程的设计与优化10.5.2流程图绘制步骤电子政务教程（第二版）87电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（1）作为新流程设计成果的流程图应从系统流程图的绘制开始，并首先从主要子系统（流程中的主要步骤）入手规划，这些主要子系统或主要步骤即指必然出现的，起关键性作用的组成部分。（2）各种流程图的流程方向应在页面上呈现由高至低、由左至右的一致性。（3）使用在一定范围内通用、统一的符号标记，图形尽可能简单，图形中的文字务必简要、明确。一般情况下，一个处理框应当是一件独立的工作或者事件。第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）88电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（4）流程图的结构应完整，除表格图形外，还应完整、准确地标明：标题（即图名）、作者、日期、文字说明、页数、编号等。（5）关注流程起始点与终结点。应当警惕起始点过早出现，因为这种情况的发生会使流程中的非关键步骤过细、过多，人为造成流程的不必要复杂性，妨碍人们对关键步骤的关注和正确认识。还应当注意避免终结点的过早或者过晚出现，因为终结点过早出现意味着丢掉了关键步骤，过晚出现则意味着流程中出现冗余的活动，这两种情况都是有害的。

第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）89电子政务教程（第二版）21世纪公共管理系列教材10.5政府管理常用流程图的绘制（6）尽量避免出现交叉的流动线路。（7）以连接线等形式减少线路的数量。（8）尽最大的可能使流程图便于读者阅读。第十章政府流程的设计与优化10.5.3流程图绘制要点电子政务教程（第二版）90电子政务教程（第二版）