绩效审计(财科所)

绩效审计

----程序、方法、案例

审计署科研所崔振龙2022/12/131教学合同LearningContract课程学习目标期望教师做到什么承诺自己要做到什么如何评价学习结果2022/12/132对审计的基本认识什么是审计？审计具有什么样的功能？审计的产生与发展审计的主要类别？2022/12/133审计的五步骤模型1.确定应当做到的是什么2.确定现存的状况3.将1和2进行对比4.对上述1&2的差异进行调查5.准备审计报告2022/12/134审计概念用语计勾稽比覆磨勘审5我国审计历史概要西周时期有了审计（宰夫）秦汉的上计制度唐代的比部（刑部下设）宋代审计一词的出现元代的科道审计明清的监审合一制度中华民国的审计院革命根据地审计制度6西周五年琱生簋7战国楚“计官之鉩”玉印8云梦睡虎地秦简——《效律》9宋宣抚处置使司随军审计司印10不同类型审计地位的特殊性11国家审计发展回顾1982年宪法确定了审计监督制度1983年建立审计机关1995年审计法生效（94年8月通过）1998年政府机构改革2003年—审计署5年规划的实施2006年6月修订后审计法的实施2008年以后科学审计理念的提出12宪法确立了审计监督制度审计法、预算法、会计法、证券法……

规定了审计的基本职责、权限、工作程序审计法实施条例规定了审计的履行职责的方式审计准则审计操作指南规定了审计的行为规范对审计工作的实务指导审计的规范体系13审计机构设置与人员StateCouncilProvincialGovernmentCountyGovernmentMunicipalGovernment25dispatchedoffices(200staff)Headquarter(alldepartments:300staff)CNAO(3000staff)TownshipGovernmentP.AuditOffice(7000staff)18residentoffices(2500staff)C.AuditOffice(50000staff)M.AuditOffice(21000staff)14国家审计监督管辖权确立原则财政财务隶属关系；国有资产监督管理关系；干部管理关系；政府行政管理关系等。15国家审计国家审计是由依法设立的专门机构对公共责任的履行情况进行独立监督的活动。这些公共责任包括对有关机关、单位和个人使用国家财政资金、管理和使用国有资产，以及行使公共权力所形成的责任。16什么是绩效审计依据有效证据对一项经济活动是否有效地利用各种资源发表独立意见的过程。是否做到了经济、效率、效果?也称三E审计,绩效审计，花钱得益审计等。2022/12/1317什么是经济经济与投入相关以较低的成本获取所需要的投入但要保证质量2022/12/1318与经济性相关的审计内容是否以最好的价格购入所需的原料设备实际所花费用是否与预算一致资源的利用程度是否存在人浮于事的现象各种投入是否获得最佳配比2022/12/1319什么是效率是关于投入和产出的关系通常以比率表示以给定的投入获取最大的产出质量保证2022/12/1320与效率相关的审计内容项目的可行性研究是否与客观实际相符，是否有可操作性用其他方式实施该项目所需成本是否更会更低一些工作的方式方法是否最为合理是否存在本可避免的障碍职责分工是否存在不必要的重叠内部部门的相互协作是否有节约费用和及时完成工作的激励机制2022/12/1321什么是效果与项目的产出相关取得了事先确定的结果2022/12/1322与效果相关的审计内容是否在规定时间以合理的成本实现了既定的目标是否对项目目标对象进行了准确的定位公众对项目提供的服务或产品是否满意项目目标对象是否使用了所提供的产品或服务2022/12/1323主要审计领域的目标与追求(预算)公共预算功能审计目标与方式支出控制真实合规性审计活动(项目)管理以管理控制和产出为目标的绩效审计战略规划以政策评估和战略预警为目标的绩效审计24主要审计领域的目标与追求(国企)国有企业功能国企审计目标与方式国有资产的保值保护国有股权益(真实合规性审计)创造价值(包括社会价值)确立健全的公司运作模式,确保公司运作质量，控制和降低企业风险,提升竞争力（以管理控制和产出为目标的绩效审计）维护国家在相关领域的战略优势关注企业的可持续发展，评价其战略优势。（以政策评估和战略预警为目标的绩效审计）25主要审计领域的目标与追求领导干部经济责任经责审计的目标与方式遵纪守法责任关注真实与合法绩效责任关注绩效战略责任关注企业价值与组织战略地位26绩效审计的项目类型对一个特定单位的绩效审计对一个项目的绩效审计（一个部门或跨部门的项目）对一个事项的评估2022/12/1327两种模式的绩效审计以结果为导向的绩效审计(直接测试结果的绩效审计)以程序为导向的绩效审计模式(测试管理程序与内部控制的绩效审计)2022/12/1328绩效审计的工作阶段选择项目初步研究计划阶段实施阶段（现场工作）报告阶段事后跟踪2022/12/1329选择审计项目关注哪些能增值的项目，主要是指能提高其履行经济责任水平以及经济活动的3E。以有限的审计资源，确保一个适当的审计覆盖面.2022/12/1330选择要素

预计的工作效果;财务重要性;

管理风险;事项的重要;敏感的项目，社会关注事项以前审计中发现或者其他监管机构认为有必要审计的;可审性.2022/12/1331初步研究初步研究包括：桌面研究文献查寻向利益关系方及被审计单位员工咨询初步研究的目的是为了：1确定项目是否有继续进行的必要2.为项目开发一个审计参考的规范或说明2022/12/1332调查了解被审计单位或项目确定审计的关键领域事项确定审计目标和范围确立审计标准确定所需要的证据类型编制审计方案计划阶段2022/12/1333了解被审计单位被审计单位的工作目标.业务运行系统.经济责任关系.资源和制约因素.信息的可获取程度.确定风险领域确定绩效审计的领域重点2022/12/1334

如何确定审计的重点领域

v

重要程度v

管理风险v

审计后可能产生的影响v

审计的可能性2022/12/1335审计目标审计目标是一个声明，是声明审计之后所要达到的一种状态。

2022/12/1336审计目标举例美国电子政务项目：（1）审计在03-04财年联邦机构是否按计划的数额对10个计划项目进行了投入；（2）审计投入的及时性和投入迟缓的原因。美国空军采购项目的合同管理：（1）识别所购备件价格增长情况；（2）确定空军是否获取并分析了充分的信息以保证价格的公平合理；（3）考察所购备件的竞争程度。某市审计局污水处理项目工程绩效审计：（1）对项目投资效益作出客观评价；（2）分析投资、预算管理中存在的缺陷，提出改进建议。。。。2022/12/1337审计目标举例住房公积金绩效审计的目标：（1）住房公积金制度的运行效果（2）相关管理部门的管理效率（3）住房公积金的资金使用效益2022/12/1338影响审计范围的因素所审查的领域审计目标所需审计证据的种类审计所覆盖的时间2022/12/1339如何确定审计范围审计目标是什么?重点领域是什么?预计花多长时间?有哪些可供使用的审计资源?审计结束时可能取得的结果是什么?2022/12/1340确定审计内容的一些考虑围绕审计目标按项目的管理与业务流程展开关注所审计事项的效益计量方法关注所审事项效益的影响因素关注经济责任关系考虑审计后所能产生的影响2022/12/1341公共投资项目的绩效审计评价指标体系按照实施先后顺序划分为四个大的阶段：立项阶段、建设阶段、竣工阶段和运行阶段。立项阶段和运行阶段的核心是项目运作的效果性，而建设阶段和竣工阶段的核心则是经济性和效率性。2022/12/1342项目的生命周期及绩效审计评价的内容

2022/12/1343公共投资项目的绩效审计评价具体指标设计

对于具体评价指标的设计思路，国外的学者提出了两种不同的看法：自然评价法定量评价法具体指标的设定还应当遵循一定的原则：相关性、完整性、具体性、可操作性、重要性2022/12/1344立项阶段的评价指标建设必要性提出是否遵守了有关的规则和要求？

建设必要性论证遵守有关的规则和要求的程度

所收集的证据是否足以形成建设必要性的结论？建设必要性论证的依据的充分性建设方案选择是否遵守了有关的规则和要求？建设方案选择遵守有关的规则和要求的程度是否选择了最优的建设方案？投资总估算额效益成本比建设区位的适当性建设标准水平的适当性工艺和设备的适当性建设时机的适当性立项阶段是项目的投资决策阶段。包括采用科学的方法对社会公共需求进行识别形成建设必要性，再经过全面的可行性分析论证和多方案比较确定项目的建设方案。2022/12/1345建设阶段的评价指标（1）项目设计方案获得是否遵守了有关的规则和要求？项目设计方案的获得遵守有关的规则和要求的程度是否选择了最合适的设计单位？设计单位级别类似设计经验率历年设计作品获奖情况设计费用是否取得了高质量的设计？设计图审查结论设计成果的实用性设计成果的美观程度招投标工作是否遵守了有关的规则和要求？招投标工作遵守有关的规则和要求的程度是否选择了最佳的工程承包人？投标报价投标工期建设单位资质等级历史优良工程率类似工程经验率企业合同完成率建设阶段是项目由立项规划转变为建筑实体的实质性操作阶段。包括方案设计、人力和物质生产要素采购，以及建设施工等重要内容。2022/12/1346建设阶段的评价指标（2）是否选择了最有利的合同类型？工程特点与合同适用范围的符合程度材料与设备采购是否遵守健全的采购做法？材料与设备采购遵守健全的采购做法的程度材料与设备的采购成本是否经济？实际采购成本采购成本节约率材料与设备的采购时机是否恰当？按时到位率采购的材料与设备的种类是否正确？采购种类准确率采购的材料与设备的质量是否合格？一次验收质量合格率采购的材料与设备的数量是否适当？采购数量准确率2022/12/1347建设阶段的评价指标（3）工程施工是否遵守了有关的规则和要求？工程施工遵守有关的规则和要求的程度工程变更合法性是否使用了最优的施工方法？施工方法的先进性施工方法的可行性施工方法的合理性安全事故发生次数是否对施工环境进行了适当的监控？施工场地的适宜性施工污染物排放达标率施工工序的质量是否稳定、正常？质量控制点设置准确率质量控制点落实率质量控制点检查合格率是否采用了最优的施工顺序？施工顺序的合理性主要机械使用率劳动力耗用不均衡系数施工进度是否按计划进行？单位工程工期计划完成率2022/12/1348竣工阶段的评价指标项目决算成本是否经济合理？决算成本单位产出投资额项目决算成本是否在设计概算范围内？资金节约额资金节约率项目使用质量是否达到设计的要求？项目使用质量符合设计要求的程度项目施工质量是否达到国家有关标准和规范的要求？单位工程一次交验合格率竣工验收部门评定的质量等级项目是否按时竣工？实际竣工时间项目的实际工期是否合理？整体实际工期整体工期计划差异率竣工阶段是工程完成建设目标的标志，是全面考核建设成果、检验设计和工程质量、检查其是否能按设计标准投入生产和发挥效益的重要步骤。2022/12/1349运行阶段的评价指标（1）建成项目是否得到充分地使用？项目使用率项目能否覆盖目标受益范围？受益范围目标完成率社会公众对项目是否满意？公众满意度项目是否改善了自然环境？环境污染指数污染物排放达标率环境损失额对自然生态系统整体性的影响生态系统组成中相关因子受影响程度对自然资源的影响区域的生态环境问题发展趋势景观效益其它环境效益运行阶段是项目产出正式投入生产或使用，满足社会公共需求，对社会和自然环境产生积极（或消极）的影响的阶段。2022/12/1350运行阶段的评价指标（2）项目是否对社会产生了积极影响？对当地人口的影响就业效益对当地文化教育的影响对人民卫生保健的影响对社会安全和社会稳定的影响对妇女地位的影响对国家国际威望的影响对社区人民生活条件和生活质量的影响对社区基础设施、服务设施的影响对社区人民生活习惯、道德规范的影响对社区人民宗教信仰的影响对人际关系的影响对社区凝聚力的影响对社区人民社会福利、社会保障的影响对社会经济发展的影响对社区其他方面的影响2022/12/1351建设项目绩效审计的内容1．对项目执行基本建设程序进行审计基本建设程序，是基本建设全过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序。检查项目决策和可行性研究检查程序的履行情况，报、批手续的完备情况以及批准权限等方面。通过对基本建设程序执行情况的审计，促进工程建设单位按规定办事，避免发生决策上的失误。2022/12/1352建设项目绩效审计内容２．对被审计单位内控制度进行审计。重点检查是否建章立制，制度是否完善，是否存在不相容职务未相互分离、职责权限不明确、未形成相互制衡机制等情况。通过审计，帮助被审计单位完善制度，从源头上加强项目控制，提高建设管理水平。同时，经常性地对规章制度执行是否有效进行跟踪检查，以促进建设单位把各项制度落到实处，防止制度形同虚设，避免出现大的问题。2022/12/13533．对征地拆迁情况进行审计。审计的重点主要应放在检查其程序是否合法、手续是否完善、政策是否公开、标准是否达到上。通过审计，使政策执行到位，并对存在的问题和需要完善的方面提出审计意见和建议，供政府和有关方面决策，及时采取纠正措施。2022/12/13544．对招标投标和合同履行情况进行审计。主要是对招标文件、评标办法的内容是否合法、合规进行审核，提出修改意见；对招标投标过程进行审计，及时纠正过程中存在的不规范行为，对违法行为及时移送处理；对合同条款的合法性、合规性、合理性进行审计，防止合同条款约定失误造成投资增加和双方争议；对合同履行情况进行审计，审查有无违法转包和违规分包的现象，纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为，促进严格履行合同。2022/12/13555．对材料、设备采购情况进行审计。主要审查应由政府采购的项目是否落实，材料、设备采购以及材料差价调整有无相应的管理办法、是否得到严格执行，是否按概算批准的内容进行采购，采购价格是否合理。2022/12/13566．对设计变更进行审计。通过对设计变更的合理性、经济性进行审计，审查设计变更方案是否经过充分论证，变更手续是否齐全，变更理由是否充分，是否有利于节约投资和保证质量。特别是对隐蔽工程，尽量对真实性做到“心中有数”，检查监理工程师的签证，防止弄虚作假情况的发生。2022/12/13577．对工程结算进行审计。一般项目中，建安工程投资占项目总投资的70%以上，是项目投资的重要组成部分，工程造价的真实性（包括投资支出、待摊投资、基建投入的真实性）直接影响项目投资的真实性。根据工程进度，做到单项工程完成一个审一个，审一个清一个，从而使工程竣工结算审核的工作量大大减少，缩短了竣工决算审计时间，解决了因审计时间过长造成迟迟不能结算工程款的问题。2022/12/13588．对建设项目的投资效果审计。主要检查项目建成的实际效果与预期效果是否一致，并予以客观的评价。2022/12/1359问题分析法是确定审计内容的一个有效方法2022/12/1360为何要采用“问题分析”

法？研究的框架明确思路将高层级的问题转化为具体的审计任务更好的项目管理2022/12/1361问题分析看上去是什么样子的？是一个“问题”金字塔：2022/12/1362社会基金研究主问题：社会基金有效力吗？第二级问题：社会基金能帮助最困难的人群管理好他们的收入吗？相关部委能否做出更大努力来改善决策的质量？部委能否有效地管理社会基金？部委能否有效地管理社会基金的债款？其他层级…2022/12/1363下一步呢？问题必须能够用“是”或“不”来回答下一层级的问题必须是相互独立的下一层级的问题必须是完全穷尽的排序原则2022/12/1364审计任务的产生2022/12/1365问题分析总结范围研究主问题引导出一个金字塔形多层级相互独立、完全穷尽的子问题能产生具体的审计任务2022/12/1366审计评价标准什么是评价标准?审计评价标准的重要性好的评价标准的特点审计评价标准的来源

2022/12/1367审计评价标准审计评价标准是用于评价被审计活动经济、效率、效果的合理的、可达到的业绩标准。它反映该事项规范化的控制模式，代表了良好的实务。2022/12/1368评价标准在审计中的作用为审计组与审计机关之间就审计的性质进行沟通提供基础为审计人员与被审计单位管理人员的沟通提供基础将审计目标与审计测试方法联系起来形成审计证据收集的基础为揭露问题提供依据2022/12/1369审计的五步骤模型1.确定应当做到的是什么2.确定现存的状况3.将1和2进行对比4.对上述1&2的差异进行调查5.准备审计报告2022/12/1370评价标准采购业务审计评价标准举例QuantitiesshouldbebasedonneedassessmentRatesshouldbebasedoncompetitivebiddingTechnicalapprovalshouldbetakenforacceptanceofqualityThicknessofsteelrodsshouldnotbebelow0.25mmPurchaseofvehiclesshouldnotbemadefromprojectfunds

2022/12/1371一个好的审计判断标准的特征可达到客观可接受能被理解可靠适当完整2022/12/1372有效审计标准的来源财务规则业务程序项目指南技术标准相关立法管理的最佳实务管理规则（制度）专业标准2022/12/1373审计方案的主要内容审查的领域审计目标审计的判断标准所需要审计证据的类型证据来源审计技术审计测试措施2022/12/1374收集审计证据编制工作底稿分析审计证据执行阶段2022/12/1375有效取证的模式取证六步骤模式1.明确审计目标2.明确审计评价标准3.确定何种证据可以用于回答问题4.研究证据的来源5.设计取证的技术与方法6.对证据进行分析2022/12/1376确定需研究的问题确定正确的问题非常关键正确的“问题分析”方法：

明确状况与困难

找出需解答的关键性问题

找出次要问题和证据来源

建立研究方法

2022/12/1377对研究方法加以扩展各种搜集/分析数据的做法每项研究需运用不同研究方法之组合（一般需要3

到4

个核心方法）将定量和定性证据结合起来三角测量分析法是确保可信度和均衡度的重要方法2022/12/1378收集数据的方法访谈观察查阅档案和文件查阅数据库焦点小组座谈（Focusgroups）个案研究调查2022/12/1379分析数据经济分析（成本/利益，财务）统计分析（调查及管理数据、建立模型、时间序列图）定性分析对标（Benchmarking）2022/12/1380审计证据的分析详细检查判断结果不同来源数据的关联研究不同方面审计观察的联系确定重要的趋势不同观点的对比检查原因评估事件发生的顺序组织支持性证据2022/12/1381项目评估等级工具(PART)问题第一部分项目目的和设计(评分20%)1．1：项目目的是否明确？是或否。1．2：该项目是否解决了特定的和现有的问题、利益或需要？是或否。1．3：该项目的设计是否冗长，或是否与中央、省、地方政府或私人的项目重复？是或否。1．4：该项目的设计是否存在影响其有效性或效率的缺陷？是或否。1．5：该项目的设计是否有针对性，以便资源可以直接实现项目的目的并使目标受益人获益？是或否。2022/12/1382第二部分策略规划(评分10%)

2．1：该项目是否有一定数量的、具体的长期效益量度标准，且这些标准集中在成效上并能体现该项目的目的？是或否。2．2：该项目对其长期量度标准是否有大胆制定的定额和时限？是或否。2．3：该项目是否有一定数量的、具体的年度效益量度标准，且这些标准能体现实现该项目长期目标的进度？是或否。2．4：该项目对其年度量度标准是否有最低（基本）和最高（激进）指标？是或否。2022/12/13832．5：所有参与人（包括受让人、分受证人、承包方、成本分摊合伙人及其它政府合伙人）是否承诺并为实现该项目的年度和/或长期目标而努力？是或否。2．6：是否定期或按要求对足够的范围和质量进行单独评估，以改进项目、评估项目的有效性和与问题、利益或需求有关的合适性？是或否。2．7：预算请求是否与实现年度和长期效益目标明确相连，同时在项目预算中是否以完整和透明的方式提出资源需求？是或否。2．8：该项目是否采取了有针对性的步骤以弥补其策略规划中的不足？是或否。2022/12/1384第三部分项目管理（评分20%）3．1：该单位是否定期收集及时而可靠的效益信息，包括来自项目关键合伙人的信息，同时将信息用于管理该项目和提高效益？是或否。3．2：政府管理人员和项目合伙人（包括受让人、分受让人、承包方、成本分摊合伙人及其它政府合伙人）是否对成本、计划和效益效果负责？是或否。3．3：资金（政府和合伙人的）是否及时到位、用于既定目的、准确报告？是或否。2022/12/13853．4：该项目