全面推进居家养老服务 提高老年人生命生活质量

全面推进居家养老服务提高老年人生命生活质量——开展学习实践科学发展活动专题调研报告李长清根据局党委开展学习实践科学发展观活动总体安排，4月中下旬，我们围绕〃全面推进居家养老服务工作，提高老年人生命生活质量〃课题，广泛深入基层，进行专题调研，在摸清现状的基础上，深刻分析存在的问题，积极提出了全面推进居家养老服务工作的对策建议。―、选题背景居家养老服务是指由政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式，是对传统家庭养老模式的补充与更新，是建立健全养老服务体系的一项重要内容。之所以选择〃全面推进居家养老服务工作，提高老年人生命生活质量〃作为实践活动的专题调研课题，主要基于二方面的背景。一方面，居家养老服务已引起各级党委政府的高度重视。为顺应人口老龄化的发展趋势和社会日益增长的养老服务需求，各级党委、政府高度重视居家养老服务工作。党的十七大报告明确把〃老有所养〃列入了加强社会建设〃五个有”的目标任务；2008年初，国家十部委出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确〃十一五〃期间在全国城市所有社区开展居家养老服务工作；2008年底，浙江省人民政府出台了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，明确到2012年，实现城乡社区居家养老服务基本覆盖；今年4月，浙江省老龄工作委员会下发了《关于进一步推进居家养老照护体系建设的指导意见》，要求各地进一步规范推进居家养老照护工作，逐步实现居家养老照护服务和家庭养老及机构养老的有效衔接；近年来，我市各地陆续把居家养老服务工作列入当地政府实事工程，制定出台实施方案和细则，积极试点探索实践居家养老服务工作。另一方面，居家养老服务已成为我市应对人口老龄化和严峻养老服务形势的唯一选择。据2008年底统计，全市60周岁及以上的老年人口达62.53万人，占总人口的18.5%，其中70周岁以上老年人口29.2万人，占老年人口的47.7%；80周岁以上老年人口8.35万人，占老年人口的13.4%；空巢、失能老年人口7.73万人，占老年人口的12.4%，且老龄化趋势在不断加剧，据预测，每年以3.2%左右的速度增长，高龄、空巢、失能老人比例将大幅度提高。而目前全市各类国办、民办养老机构94家、床位10319张，占老年人口的1.55%，远不能满足老年人特别高龄、空巢、失能老人的养老服务需求，假若每年以10%的速度发展机构养老床位，还是不可能也无法将绝大部分老年人纳入机构养老服务范围，可见居家养老服务已成为我市应对人口老龄化和严峻养老服务形势的唯一选择。如何建立健全全面推进居家养老服务工作机制，让数量越来越庞大的老年人共享改革成果，切实提高老年人生命生活质量，既是全社会尤其是老年群体广泛关注的热点，也是我市各级党委、政府坚持以人为本的科学发展观，关注民生、改善民生的大事和实事。二、调研概况本次专题调研活动历时二周，在下发《关于开展居家养老服务工作调研的通知》，要求各地自行调研的基础上，我们组成专题调研组对所辖7个县（市、区）的居家养老服务工作开展情况进行了点面结合调研，实地走访了梧桐、当湖、新嘉、王江泾、武原、魏塘、洪溪7个镇（街道）及其九曲、庆丰、朝阳路、百花、南阳、闻川、中山、嘉辰、洪溪等9个城乡社区，发放了300份居家养老课题个人抽样问卷，召开了12个（镇）街道、社区工作人员座谈会，听取了7个县（市、区）的居家养老服务工作开展情况和下步工作打算的汇报。同时，实地考察了桐乡市养老服务网点、平湖市当湖街道养老服务中心、南湖区百花社区托老助残中心、海盐县老年公寓和老年活动中心、嘉善县洪溪镇养老服务中心、嘉兴市管佳劳务有限公司等各类居家养老服务机构，外出参观学习了杭州市社会福利中心开展居家养老服务工作的经验做法。通过点面结合的专题调研，我们对全市居家养老服务的工作现状有了一个比较全面的了解，对存在的问题也有了一个比较客观的认识，对全面持续推进居家养老服务工作形成了一个基本的思路。三、工作现状近年来，全市各地纷纷把居家养老服务工作列入政府实事工程，加强领导，制定方案，加大投入，狠抓试点探索和实践推进，取得了一些阶段性成果。（一）坚持政府主导地位，工作机制逐步形成自2006年南湖区率先开展居家养老服务工作试点以来，各地坚持政府主导，在调研论证的基础上，把居家养老服务工作列入政府办实事工程，有力推进了居家养老服务试点工作的开展和探索实践的深入，初步形成了〃政府主导、社会参与、中介运作〃的工作机制。一是认真研究制定政策。各地普遍出台了《居家养老服务工作实施方案》及《细则》、明确目标任务、服务内容对象、补贴标准范围等，嘉善、平湖出台了《推进养老服务体系建设若干意见》，明确居家养老服务扶持政策，鼓励和引导社会力量参与居家养老服务；二是探索建立层级服务管理体系。在县（区）级建立居家养老服务领导小组或指导中心、镇（街道）建立居家养老服务中心、城乡社区建立居家养老服务站，逐步形成了三级服务管理体系，受政府委托负责居家养老服务的管理和实施。三是加大推进居家养老服务设施建设力度。建立建成了居家养老服务中心、站59个，城乡社区〃星光老年之家〃250个，“3587达标社区171个，城乡社区普遍开展居家养老服务，向老年人提供养、医、学、教、乐等方面的服务。四是引导社会参与。通过宣传教育，举办各种尊老敬老活动，积极引导社区居委会、企事业单位、社区中介组织和社区居民参与居家养老服务，同时整合资源，形成共同推进的态势。五是偿试中介组织运作。借助低偿微利的中介服务组织或定点家政服务公司，为老年人提供送餐、家政、水电维修和送医送药等基本服务，并不断偿试由中介组织运行居家养老服务，南湖区通过与嘉兴市管佳劳务服务有限公司签定协议，把居家养老服务工作交给中介服务公司运作，及时为辖区的老年人提供各种居家服务。（二）服务方式灵活多样，基本模式初步形成。各地在开展居家养老服务的过程中，充分尊重老年服务对象的需求和意愿，采取灵活多样的方式开展居家养老服务，基本形成了〃走出来、走进去〃的服务模式。各地通过依托各类养老服务机构和〃星光老年之家〃，整合为老服务资源，建立居家养老服务中心、站，配备电视机、洗衣机、躺椅、空调、棋牌、图书、健身器械、餐桌等设备设施，开放老年活动场所，向能走出家门、生活自理的居家老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休闲、娱乐等多种服务，同时对行动不便和有特殊需求的老年人，指派专门的养老护理人员上门提供生活照料、康复护理、精神慰藉等项服务，受到了老年人的普遍欢迎。（三）实行分层分类施补，补贴制度基本建立。各地在开展居家养老服务的过程中，加大了政府责任承担的分量，不同程度地建立和实行了政府对支付能力不足的困难老人享受服务的补贴制度。根据实际情况，按照经济收入、身体状况、家庭成员的不同状况，对低保老人、高龄老人、生活困难老人由政府补贴提供无偿服务，对更多身体健康、有经济支付能力的老人则是实行优惠低偿的市场化服务，符合政府补贴条件的老年人，每人每月可享受300到100元不等的服务补贴标准，目前全市有1184位老年人享受政府购买的居家养老服务，1720位老年人享受政府免费按装使用的〃一健通〃紧急呼救服务。通过补贴方式不仅较好地解决了众多困难老年人无支付能力且有需求的养老问题，而且降低了服务成本，节约了政府资源同时引导和促进了老年人自己或子女为之购买服务的消费。）专业志愿相互结合，服务队伍不断壮大。有一批热心为老年人服务人员，是做好居家养老服务工作关键。各地在加强服务队伍建设上走出一条专业服务队伍与志愿者服务队伍相结合的路子。一是普遍把开展居家养老服务与实施下岗再就业工程有机结合，通过招聘、培训、持证，组建了以4050人员为主的居家养老专业服务队伍，为行动不便和有特殊需求的老年人上门提供生活照料、康复护理、精神慰藉等无偿、低偿服务；二是积极发展居家养老服务志愿者组织和队伍，通过动员、登记、引导，组建由社区党员、热心人士、邻里居民、低龄健康老年人等组成的志愿为老服务队伍，通过结对子、定时定点等方式，对社区老人提供公益性无偿服务。三是充分发挥〃96345”信息平台作用，通过资审、签约、加盟，组建居家养老96345”专业服务队伍，根据〃一健通”呼叫的信息，及时上门为老年人提供低偿、有偿的家政、生活类服务。目前全市从事居家养老服务工作的专职和志愿人员约有2000多名。总之，经过几年的探索和努力，我市的居家养老服务工作取得了一定的成绩，不仅有力缓解了日益凸显的为老服务供求矛盾，而且为建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系建设打下了基础。四、问题困难通过调研，我们也清醒地看到，我市的居家养老服务工作还处于起步阶段，存在不少问题和面临诸多困难，有待于我们在全面推进的过程中加以解决。一是财政支持力度不够。居家养老服务经费主要靠政府财政投入，但目前除市本级建立长效财政投入机制外，各地政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，只有被列入了政府实事工程，才能争取居家养老服务资金，在调研统计中发现，近年来全市为困难老人购买居家养老服务的资金还不到500万元，真正享受政府购买服务的老年人数量占高龄、空巢、特殊困难老人的比例偏低，主要是因为财政投入资金不足，对享受政府购买服务对象的条件设置过严。缺乏长效的资金投入增长机制，居家养老服务势必将难以进入良性循环轨道。二是市场运作机制尚未形成目前各地推动居家养老服务的主要形式是政府为特殊对象购买或提供公益性服务，行政色彩较浓，市场运作机制尚未真正形成。这一方面是由于整个为老服务市场还不成熟，缺乏有资质、有诚信、有品牌的为老服务企业和中介组织，无力大量承接居家养老服务工作；另一方面，老年人的消费观念和子女的养老观念有待转变，自费购买所需养老服务的意识尚未确立。三是服务设施建设总体还不适应工作需要。特别是在一些城市老的中心小区，大都为寸土寸金的黄金地段，作为居家养老服务平台的服务设施原先没有列入社区规划，缺少足够的场地开展居家养老服务。与此同时，相关服务资源存在着条块分割、多头分散的现象，造成即使有政策支持和资金投入，有时也很难达到实际开展工作的要求。是从事居家养老服务的人员素质不高，待遇较差，不利于专业化发展。目前我市居家养老服务专职人员以〃4050〃为主，且专业培训比较欠缺，其实际待遇和社会认同基本上与一般家政服务人员相似。同时，具有专业素养的居家养老服务业经营管理人员比较短缺，也在很大程度上制约了居家养老服务的社会化、专业化发展。五是服务内容比较单一且欠缺规范。各地现有的服务内容大多偏重于日常生活护理和家政服务，也就是说对物质生活需求的关注要大于对精神慰藉的要求。而医疗保健服务专业人员不足，远不能满足老人日常需求。精神慰藉服务尚未引起足够的重视，虽然现有的服务内容中也有读报、聊天等项目，但是对于全面开展居家养老工作，显然还是不够的。同时，在服务内容和行为上还欠缺相应的规范，服务供求双方均存在较大的安全风险隐患。五、对策建议通过调研，我们感到我市全面推进居家养老服务条件基本具备、空间广阔，关键是要花大力扎扎实实地推进，我们建议有以下六个方面。（一）提高认识，出台居家养老的有关政策性意见。各地要把居家养老作为整体发展的重要组成部分来看待，作为发展这个第一要务的必要的组成部分来落实，作为非常重要的民生实事工程来推进。一是把居家养老工作纳入经济社会发展总体规划，建立健全居家养老长效运作机制，加快研究出台全面推进居家养老服务工作政策文件，明确居家养老服务工作的基本任务，补助对象、标准，保障措施等问题。制定发展社区养老工作的整体规划，并纳入整个社区发展规划之中。尤其是要明确把发展居家养老事业列为社区发展规划的重要内容，并作为各级政府的职能之一。二是明确市、县（市、区）.街道和社区在居家养老方面的具体的职责。市、县（市、区）、街道各级要成立居家养老工作领导小组和相应协调组织，加强对这项工作的领导和协调。特别是街道和社区作为居家养老工作的主要组织者和实施者，要清晰界定各自应该承担的工作和职责。就街道层面而言，要由主要领导牵头，在社区已有为老服务的基础上，作出整合规划，加大对所属各社区指导力度和配套支持力度。就社区层面而言，要担负起主要职责，把居家养老工作当作社区工作的一项重要的职责，形成社区居家养老的服务框架体系，包括生活服务体系、医疗服务体系、文化娱乐服务体系等基本内容。三要营造各部门齐抓养老、全社会尊老敬老的良好氛围。一方面，要着力改变目前部分地方、个别部门把养老工作仅仅归结为民政部门负责的福利事业甚至仅仅是救济事业的狭隘观念，多方参与、共同努力。另一方面，要加大宣传力度，大力弘扬尊老敬老之风，使广大中青年群体主动地承担起赡养自己的长辈的责任。（二）加强管理，建立健全居家养老服务管理体系。充分发挥政府主导作用，结合实际，建立健全相应的居家养老服务管理体系，担当起沟通政府、老人、服务机构的任务。要从县（市、区）到社区层层建立起一个政府主导、多方参与的层级服务管理体系。县（市、区）要建立居家养老服务指导中心，镇（街道）要建立居家养老服务中心，社区要建立居家养老服务站，搭建起一个居家养老服务的实施网络和管理体系，一方面接受政府委托，向社会发布居家养老服务信息，监督居家养老服务质量，对享受政府补贴的老年人进行资格评估，落实政府居家养老服务补贴，承担本社区居家养老服务的实施和管理工作等；另一方面连接社区众多老人，在服务机构、服务人员和老年服务对象之间架起沟通的桥梁，有交攵保障居家养老服务的供求对接和质量管理。（三）突出重点，进一步明确居家养老服务的内涵。开展居家养老服务，重点要提供三个方面的服务。一是提供生活照料服务。服务内容应包括家政型服务和护理型服务两大类。服务对象可划分为三类：身体健康、生活能自理的老人;生活可部分自理、还需要部分照顾的老人；生活上不能自理，患有各种慢性病或残疾的老人。针对不同的服务对象，制定不同的服务标准，开展不同的服务内容。二是提供医疗卫生服务。要强化社区卫生服务，形成一个老年疾病预防、老年医疗和老年康复的完善网络。在老年疾病预防方面，大力开展老年健康宣传教育，建立健康档案，提供各类咨询和指导。在老年医疗方面，强化社区卫生服务站的服务功能，创办〃家庭病床〃和〃社区病床〃，组织医护人员实行定点定人巡诊制度。在老年康复方面，建立社区卫生服务站与上级医疗机构的转诊联系，为转诊下来的老年病人提供康复医疗服务。三是提供精神慰藉服务。对高龄老人，可组织中小学生志愿者与他们互相结对；对生活不能自理的老人，可通过服务人员或志愿者开展读书、唱歌、聊天等活动；对更多低龄健康的空巢老人，要加强社区老年活动中心、社区老年大学、社区老年文体设施的建设，举办丰富多彩的活动，为他们提供参与社会的途径和舞台。各项服务的提供者可以是社区义工，也可以是专业家政、护理人员。但对市场化运作的提供方，必须设置进入门槛，强化监督和管理，保证服务的质量。同时，继续深化开展〃法律进社区〃活动，加大法律援助力度，加强老年维权服务，切实保障老年人合法权益。（四）统筹资源，加快完善社区居家养老配套设施。一是新建、改建一批老年人福利服务设施和活动场所，增强社区居家养老服务功能。要出台相关意见，制定具体落实措施和进度安排，对社区老年福利设施的建设作出相关规定，在土地、规划、建设等有关方面给予优惠政策，使其与小区住宅建设同步规划、同步建造和同步投入使用。同时，针对部分社区老年人福利服务设施和活动场所严重不足的现状，在占用部分绿地新建服务设施和活动场所方面调整相关规定。二是推进一批辖区单位、共建单位与社区资源共享。进一步完善和强化共建、结对机制，研究作出实质性的共建要求，加强辖区单位和社区共建力度，促进社区资源共享。（五）加大投入，形成多元化和多渠道投入的发展机制。一是加大政府资金投入，居家养老经费在各级财政预算中单独列项，设置科目，明确投入方向，并形成逐年增长的机制。主要方向：补贴高龄困难老人，用于他们向服务机构购买服务；用于居家养老服务机构基础设施的建设。二是建